книги2 / 415
.pdf
Полагаю, что для правильного функционирования права, необходимо гармоничное сочетание всех функций права. Это также важно, как чтобы все функции живого организма осуществлялись, для того, чтобы живой организм успешно существовал, прекращение существования одной из функций, ведет к прекращению существования всего организма. Поэтому прогнозы о необходимости внести изменений в законодательство, важно сочетать с информированием и разъяснением гражданам о необходимости этих изменений, установлением адекватных санкций в случае невыполнения нового закона и т.п.
Прогностическая функция играет важную роль среди других функций права. Помогая в борьбе с неопределенностью в праве, прогностическая функция права сглаживает дисгармонию в общественных отношениях в социальной, экономической, экологической сферах, способствует устойчивому развитию. Большую роль прогностическая функция играет в аграрном праве, которое призвано обеспечить надлежащее развитие аг- рарно-продовольственного комплекса, устойчивое развитие сельских территорий.
06.02.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005), и в статья 46 «Подготовка муниципальных правовых актов» Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822).
- 131-
Глава 3. Правовое и индивидуальное регулирование горных, водных, лесных
ифаунистических отношений
§3.1. Правовое регулирование застройки площадей
залегания полезных ископаемых
Важным фактором, определяющим развитие градостроительной деятельности в Российской Федерации, является эффективное правовое регулирование застройки площадей залегания полезных ископаемых. Рост объемов строительства диктует необходимость совершенствования законодательства в данной области1. По данным статистики общий объем ввода в эксплуатацию жилых домов с 2000г. по 2017г. вырос более чем в 2 раза, ввод мощностей по добыче и переработке полезны ископаемых – более чем в 3 раза. Ограничения застройки площадей залегания полезных ископаемых направлены, в первую очередь, на обеспечения возможности разработки месторождений полезных ископаемых2. Немаловажное значение имеет также обеспечение безопасности объектов капитального строительства с учетом особенностей геологического строения недр.
Совершенствование правового регулирования данных отношений должно основываться на целостной стратегии безопасности размещения и функционирования объектов капитального строительства с учетом геологического строения недр. Между тем, в действующем законодательстве не регламентировано информационное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности. Правила получения и использования информации о разведанных месторождениях не применяются в сфере отношений, связанных с образованием земельных участков и предоставлением их из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Противоречивое толкование вызывают и положения земельного законодательства, регулирующие оборот земель. Основаниями использования земельных участков для строительства подземных сооружений как вида недропользования являются, договор аренды (ст.39.8 Земельного кодекса РФ), соглашение об установлении сервитута (ст.39.23 Земельного кодекса). Для строительства наземных объектов на площадях залегания полезных ископаемых специальные ограничения оборота земельных участков, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, законодательством не предусмотрены. К данным отношениям приме-
1Российский статистический ежегодник. Москва: Федеральная служба государственной статистики. 2018. С. 412, 414.
2Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливноэнергетическом комплексе: Учебное пособие для бакалавров/отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов. М: Проспект. 2018
-132-
няются общие правила предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Если земельный участок находится в частной собственности, в случае выявления месторождения полезных ископаемых в границах данного участка, он может быть изъят для государственных или муниципальных нужд. Остается нерешенным вопрос, может ли земельный участок, находящийся в частной собственности, передан в аренду недропользователю? Если признать законным заключение такого договора, подлежит ли отражению в договоре данный вид использования, если он не совпадает с целевым назначением земельного участка, например, если земельный участок находится в границах лесничества.
В литературе отмечается, что общие положения о сервитутах применимы к отношениям, связанным с застройкой площадей залегания полезных ископаемых. В качестве специфической правовой формы использования земельных участков для целей, связанных с использованием недр, предлагается рассматривать горный сервитут. Именно данный вид прав, по мнению ряда ученых, может служить основанием использования площадей залегания полезных ископаемых для целей строительства. Данный вид прав позволяет, как утверждают сторонники данной позиции, осуществлять строительство, как связанное с добычей полезных ископаемых (шахты, скважины), так и объекты второстепенного назначения, обслуживающие данный вид деятельности (например, административные и технические здания и сооружения на поверхности земли). Исключение составляет такой вид деятельности, как добыча полезных ископаемых карьерным способом и размещение отходов1. Такой подход, как представляется, весьма обременителен для правообладателя земельного участка, поскольку предполагает установление ряда конкурирующих между собой видов оснований использования земельного участка для различных целей (добыча, размещение отходов, размещение зданий и т.д.). При этом следует участь, что земельный участок может иметь иное целевое назначение, которое также должно быть обеспечено в рамках рассматриваемых отношений.
Закрепление в законодательстве положений о предоставлении земельного участка недропользователю для ведения работ, связанных с пользованием недрами, без проведения торгов не означает установление преимущественного права приобретения земельного участка в аренду в рамках процедуры предоставления земельного участка в ситуации конкуренции интересов недропользования и застройки. Так, если данный земельный участок образован в границах территориальной зоны, предусматривающей такой вид разрешенного использования, как жилищное строительство, предоставление земельного участка осуществляется с проведением процедуры торгов. При наличии сведений о наличии месторож-
1 Витрянский В.В. Реформа российского гражданского законодательства: промежуточные итоги. 2-е издание, исправленное и дополненное. М: Статут. 2018.
- 133-
дения полезных ископаемых в границах данной территориальной зоны земельный участок может быть предоставлении в аренду для пользования недрами без торгов. В утверждении схемы расположения земельного участка может быть отказано по основанию противоречия проекту планировки, землеустроительной документации, положению о зонах с особыми условиями использования территорий (п.16 ст.11.10 ЗК РФ). Ни в одном из перечисленных документов сведения о площадях залегания полезных ископаемых не подлежат отражению. Обращение к материалам обоснования проекта планировки также не позволяет выявить сведения о площадях залегания. Обоснование включает материалы инженерных изысканий в случаях, предусмотренных законом (п.4 ст. 42 ГрК РФ).
Всоответствии с п.1 ст.47 ГрК РФ в целях подготовки проектной документации объекта капитального строительства проводятся инженерные изыскания. Названные изыскания проводятся после завершения процедуры образования земельного участка, т.е. после осуществления кадастрового учета земельного участка и предоставления в пользование юридическому или физическому лицу. Проведение инженерных изысканий осуществляется на стадии рассмотрения вопроса о подготовки проектной документации в условиях, когда правовой режим земельного участка уже определен в соответствии с требованиями земельного законодательства.
Таким образом, необходимо признать наличие существенных противоречий земельного, горного и градостроительного законодательства в регулировании отношений, связанных с застройкой площадей залегания полезных ископаемых. Противоречие правового регулирования данных отношений очевидно и нуждается в устранении на законодательном уровне. Для целей реализации требований законодательства о приоритетном использовании полезных ископаемых по отношению к застройке необходимо изменение порядка информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять предоставление земельных участков в пользование. В первую очередь, необходимо установить порядок информационного взаимодействия органов исполнительной власти в области государственного управления фондом недр и органами местного самоуправления в части предоставления информации
осуществующих месторождениях в границах земель населенных пунктов.
Вслучае выявления месторождений полезных ископаемых в границах населенного пункта подлежит решению вопрос о приоритетном виде пользования. Действующее законодательство устанавливает в качестве меры охраны площадей залегания полезных ископаемых требование получения разрешения органов управления государственным фондом недр для строительства в границах площадей залегания полезных ископаемых (за исключение площадей в границах населенного пункта). Однако основания отказа в утверждении проектной документации законодатель прямо не предусматривает, устанавливая компетенцию органов управления фондом недр самостоятельно решать данный вопрос на основании административного усмотрения. Такой подход к регулированию данных отно-
-134-
шений приводит к массовым случаям нарушения требований охраны недр при застройке площадей залегания полезных ископаемых.
Для решения данной проблемы представляется целесообразным изменить порядок образования земельного участка, предусмотрев проведение инженерных изысканий на стадии подготовки проекта планировки территории.
В совершенствовании нуждается статья 10.1 Закона о недрах, предусматривающая основания возникновения права пользования участками недр. На основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации возникает право пользования недрами для строительства подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых. Для данной цели участок недр предоставляется в пользование в виде горного отвода. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства
иэксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения
ииспользования недр (ст.7 Закона РФ «О недрах»).
Таким образом, законодатель предусматривает учет границ месторождения полезных ископаемых при регулировании отношений недропользования, исключительно в рамках правоотношений недропользования, не предусматривая учет данной информации при образовании земельных участков.
Учет названных факторов не предусмотрен не только правилами образования земельных участков, но и требованиями законодательства, предусматривающими правовой режим земельного участка. Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых (пп.4 п.4 ст.36 Градостроительного кодекса РФ). При этом законодательством не устанавливается правовой режим земельного участка, в границах которого образован горный отвод. Земельный кодекс РФ, определяя состав земель промышленности и иного специального назначения, не относит образование горного отвода к числу правовых признаков, определяющих принадлежности земельного участка к данной категории земель.
Перечень документов, представляемых для получения разрешения на строительство исчерпывающим образом определены в статье 51 ГрК РФ. В числе данных документов предусмотрены результаты инженерных изысканий (п.7 ст.51 ГрК РФ). Отсутствие разрешения органов управления геологическим фондом недр на строительство в границах месторождения, не является основанием отказа в выдаче разрешения на строительство в границах данного земельного участка, т.к. в числе документов, подлежа-
- 135-
щих представлению для получения разрешения на строительство, разрешение органа управления фондом недр не требуется. С силу названной коллизии разрешение на строительство может быть выдано и в отсутствие разрешения на строительство в границах площадей залегания полезных ископаемых. Законодательного решения требуют вопросы согласования правовых норм, регулирующих образование земельного участка и горного отвода, а также определение правового режима участка недр, предназначенного для строительства подземных сооружений и зданий, сооружений на поверхности земли.
В отсутствие в законодательстве положений, предусматривающих преимущественную защиту права пользования недрами по отношению к правам на земельные участки, «споры между правообладателями земельных участков и пользователями участков недр разрешаются в пользу недропользователей при наличии у них действующей лицензии. Тем самым установлен приоритет прав недропользователя над правами собственника земельного участка. De lege lata такое решение является единственно возможным»1. Данный вывод сделан на основе обобщения судебной практики. Ввиду того что в перечне оснований для прекращения права пользования недрами, установленном в статье 20 Закона о недрах, не указано такое основание, как отсутствие договорных отношений с собственником земельного участка, на котором ведется разработка месторождения, суды пришли к выводу о том, что министерство не вправе требовать от общества освободить лесной участок, занятый месторождением недр (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.02.14 по делу N А26-3648/2013; Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.14 N ВАС-5209/14 отказано в передаче дела N А26-3648/2013 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного Постановления)2.
Наряду с противоречиями горного и земельного законодательства, в правовом регулировании рассматриваемых отношений имеют место пробелы в части установления правовых критериев оценка рисков природного и техногенного происхождения. Инженерно-экологические изыскания выполняются для экологического обоснования строительства и иной хозяйственной деятельности с целью предотвращения, снижения или ликвидации неблагоприятных экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий и сохранения оптимальных условий жизни населения. На основе данных изысканий обеспечивается комплексное изучение природных и техногенных условий территории, ее хозяйственного использования и социальной сферы.
Обязанность государственных органов обеспечить учет особенностей земельных участков при планировании и застройке земельных участков на современном этапе не обеспечена мерами ответственности государст-
1Калиниченко К.С. Земельный участок и участок недр как объекты права// Арбитражные споры. 2015. №4.
2Цит по: Калиниченко К.С. Указ. Соч.
-136-
ва, что на практике приводит к пренебрежению требованиями безопасности планировки и строительства со стороны государственных органов.
Наиболее характерным примером необоснованного освобождения государственных органов от ответственности за качество строительной продукции является возложение на строительную организацию строительных рисков природного характера, в частности, риска просадки грунта и подтопления грунтовыми водами строительного объекта. Слои земли
– грунты, служащие основанием для зданий, должны обладать достаточной прочностью и малой сжимаемостью. Этим требованиям отвечают не все грунты. Например, на торфяных болотах нельзя строить дома без принятия специальных, зачастую дорогостоящих мер. Наличие подпочвенных вод ухудшает строительные качества тех слоев земли, которые находятся на уровне заложения фундаментов. Иногда в таких водах содержатся растворенные вещества, которые разрушающе действуют на материалы и растворы каменной кладки фундаментов. Данные особенности состояния земель должны учитываться в документах территориального планирования. На практике эти требования, как правило, не учитываются. Так, в проекты планировки зачастую разрабатывался практически без учета информации о развитии провально-карстовых процессов1. Остается актуальным вопрос развития строительства с учетом требования приоритета сохранения естественных экологических систем (ст.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Охрана недр предполагает применение организационно-правовых и нормативно-технических требования, предъявляемых к размещению объектов капитального строительства, а также требований охраны недр, предъявляемых к деятельности, связанной с добычей полезных ископаемых и строительством подземных сооружений.
Требования к строительной деятельности предусмотрены градостроительным законодательством и включают комплекс мер, направленных на обеспечение рационального использования земель и безопасности объектов капитального строительства. Правовая охрана недр регламентирована законодательством о недрах. Данная охрана имеет специфические цели. Так, при проведении работ, связанных с недропользованием, должны обеспечиваться мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения недр, охрану месторождений от затоплений, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых (ст.23 Закона «О недрах) и другие виды мероприятий, которые не охватываются градостроительными регламентами и иными видами градостроительной документации.
В соответствии с названными целями определяется перечень специальных организационных мероприятий по охране недр. Эти мероприятия подразделяются на три группы: санитарное зонирование земель в преде-
1 Шувалов В.М., Комарова Ю.А., Головатая О.В., Кенич О. Органическая архитектура: в гармонии с человеком и природой// Вестник Российского университета дружбы народов. Инженерные изыскания. 2016// https://repository.rudn.ru/ru/records/article/record/37408/
- 137-
лах горного либо геологического отвод; консервация и ликвидация объектов, предназначенных для добычи полезных ископаемых; рекультивация нарушенных земель. Законодательством не устанавливается правовой режим земельного участка, в границах которого расположены неотработанные месторождения полезных ископаемых. Распространение на данные земельные участки общих запретов строительства на площадях залегания полезных ископаемых законодательством также не предусмотрено.
При принятии решения о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, организацией учитывается полнота отработки балансовых запасов полезных ископаемых по действующему проекту, в том числе извлекаемых запасов нефти и газа, экономические последствия от утраты промышленного значения запасов полезных ископаемых, перспективы их прироста, возможность и целесообразность повторной разработки месторождения и вовлечения в добычу забалансовых запасов. Решение о ликвидации объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, с числящимися на его учете запасами полезных ископаемых согласовывается с органами горного надзора. Ликвидация горных выработок объекта, связанного с добычей полезных ископаемых, производится после полного списания в установленном порядке запасов полезных ископаемых.
Вслучаях ликвидации объекта с неотработанными в пределах горного отвода запасами полезных ископаемых в проект включается техникоэкономический анализ целесообразности их отработки, списания или дальнейшего учета в государственном балансе полезных ископаемых. Представляется, что для участков недр с неотработанными запасами полезных ископаемых следует устанавливать правовой режим зон с особыми условий использования территорий. Исключение данных земель из сферы хозяйственного использования представляется нецелесообразным.
Вграницах названных зон, допускающих строительство, следует предусматривать меры безопасного ведения работ, которые включают меры по охране зданий, сооружений и природных объектов, расположенных на земной поверхности в зоне вредного влияния горных разработок; установление границ зон, в пределах которых запрещается осуществление строительства.
Выявленные противоречия в правовом регулировании застройки площадей залегания полезных ископаемых подтверждают необходимость согласования земельного, градостроительного и горного законодательства
внаправлении унификации основных сведений о земельном участке как объекте недвижимости.
- 138-
§ 3.2. Проблемы реализации принципов и норм водного права
Принятие Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006г. №74-ФЗ (далее - новый ВК РФ, ВК РФ 2006г.)1 означает новый этап развития водного права. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение разрешительных способов регулирования. Законодатель предоставил участникам водных отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии правовых категорий договоров водопользования и аукционов на право их заключения.
Принципы водного законодательства и судебная практика. В отличие от прежнего кодифицированного акта в ст.3 ВК РФ 2006г. закреплял принципы водного законодательства. Являясь видом правовых норм, принципы водного законодательства применялись различными судебными инстанциями Российской Федерации к спорам в области водных отношений.
По данным за 10 лет действия ВК РФ через судебные решения в значительной мере реализуются принципы приоритета охраны водных объектов перед их использованием, приоритетного использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, единства водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему, платности водопользования.
Принцип приоритета использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является важным юридическим аргументом для Определения Верховного Суда РФ от 25.09.2014 N АПЛ14-393 «О частичной отмене решения Верховного Суда от 27.05.2014 N ГКПИ14-306 и признании недействующим абзаца шестого пункта 4.1.2 Санитарных правил и норм 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод», утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22.06.2000, пункта 3.3.3.4 Санитарных правил и норм 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 N 10 в части, разрешающей сброс хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано после 31.12.2006, промышленных, сельскохозяйственных, городских сточных вод в пределах второго пояса зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного-бытового водоснабжения»2.
Приведенные акты Главного государственного санитарного врача России 2000 и 2002 годов противоречили законодательным актам большей юридической силы. Как указывается в ст. 43 ВК РФ, для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с
1СЗ РФ. 2006. №23. Ст.2381.
2Бюллетень Верховного Суда РФ, N 2, февраль, 2015 (извлечение)
- 139-
законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами
всоответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Всилу пункта 1 части 3 статьи 44 ВКРФ сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, запрещается.
По общему правилу ВКРФ не допускает использования водных объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, для сброса сточных,
втом числе дренажных, вод. Исключение из данной нормы содержится лишь в статье 6.4 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», закрепляющей, что сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до введения в действие ВК РФ, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Данный судебный спор показывает нам случай, ставит вопрос о модернизации положений санитарно-эпидемиологического законодательства, смежного с водным законодательством.
Судебные споры, вызванные пробелами в водном законодательст-
ве. Действующий ВК РФ не раз подвергался критике и ежегодно корректировался путем внесения изменений и дополнений в 20072015 годах, но недостатки, незавершенность и недосказанность ряда его положений сохраняется. Между тем, дефекты водного законодательства отрицательно сказываются на практике правоприменения и создают искусственные затруднения для участников водных правоотношений. В конечном итоге возникают непростые судебные споры, проявляющие недостаточную разработанность водного законодательства.
Следует обратить внимание на одну из проблем. Согласно ст. 8. ВК РФ, водные объекты находятся в федеральной собственности. Исключение составляют пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического
- 140-