semenov_vt_shtompel_ne_formirovanie_ustoichivogo_razvitiia_m

4.3.Современные средства градорегулирования территорий

4.3.Современные средства градорегулирования территорий

Основное предназначение системы градорегулирования заключается

всоздании комфортной и безопасной среды проживания для человека, а также условий для эффективной экономической деятельности в городах,

втом числе и за счет функционирования рынка городских земель и объектов недвижимости.

Во многих странах с развитыми рыночными отношениями законодательство о градорегулировании — это самостоятельная отрасль права, защищенная от правовых коллизий и позволяющая эффективно решать все вопросы.

Основными средствами градорегулирования в большинстве постсоветских стран являются: градостроительная документация, норматив- но-правовые акты градорегулирования, градостроительный и земельный кадастры.

Система градостроительной документации на протяжении всей истории развития градостроительства была как бы зеркальным отображением, квинтэссенцией, выражавшей характер и методику градорегулирования.

Существующие сегодня в Украине виды градостроительных документов, которые используют органы местного самоуправления, исполнительной власти, юридические и физические лица — субъекты градостроительства во многом являются наследием социалистического периода. Исходя из этого факта, неизбежно вытекает весомое несоответствие между целями, которые преследуются «плановой» градостроительной документацией и современными проблемами градостроительства, требующие безотлагательного разрешения.

Причина несоответствия кроется, прежде всего, в том, что изменение экономической формации влечет за собой появление новых главных действующих лиц как в экономике в целом, так и в градостроительной сфере

211

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

в частности. С каждым днем все более важную роль в градостроительных процессах начинает играть частная инициатива. Даже если у истоков разработки и реализации какой-либо градостроительной программы стоит государственная или муниципальная структура, ресурсной и финансовой базой этой программы являются частные субъекты хозяйствования. Ведь источником как прямого финансирования (целевые инвестиции), так и опосредованного (местные и общегосударственные налоги), а также непосредственными реализаторами строительства все чаще выступают негосудар-

но-правовой среды. Общемировая практика показывает, что при создании среды наибольшего благоприятствования (а к этому стремится наше государство), частная инициатива будет главным двигателем градостроительного развития.

Но все это достаточно отдаленная перспектива. В настоящий момент мы имеем комплекс градостроительной документации, который был создан и использовался в условиях плановых методов хозяйствования.

-общегосударственная собственность на землю;

-централизованное планирование;

-наличие исключительно государственных субъектов градостроительной деятельности (также как и градорегулирующих структур);

-исключительная зависимость градостроительной сферы экономики от идеологических установок.

Очевидно, что вышеперечисленные принципы стали стержневым

фактором при формировании структуры как градорегулирующих систем, так и всего комплекса градостроительной документации. Основной целью

212

4.3. Современные средства градорегулирования территорий

генерального плана, как краеугольного камня этого комплекса, было определение общей концепции территориально-пространственного развития города. Но при его разработке всякий раз главным побудительным мотивом был дефицит территории, вызванный экстенсивным характером развития городов. Причиной этой экстенсивности является прямая незаинтересованность в экономном, максимально эффективном использовании земельных ресурсов. При территориальном развитии городов из сельскохозяйственного оборота изымались зачастую плодороднейшие сельхозугодья

соптимальным рельефом. В то же время на участках, вплотную примыкающих к центру, располагались девственные пустыри. При этом их существование мотивировали нежеланием вкладывать значительные материальные средства в подготовку территории (легче произвести изъятие полей

сидеальным рельефом у прилегающих колхозов и совхозов). Например, при разработке генерального плана г. Харькова (1986 г.) баланс между захватом сельскохозяйственных угодий и сносом обветшалого жилого фон-

да, а также реконструкцией жилых домов в центре города выражался в пропорции 60% к 40%. Хотя по альтернативным предложениям, доказывавшим экономическую неэффективность, избыточность изъятия сельхо-

ная практика приводила к тому, что при сравнительном анализе среднестатистического украинского города с западноевропейским или японским аналогом, общая площадь отечественного населенного пункта была значительно больше. И это при том, что в жилищном строительстве предпочтение отдавалось, в основном 9-ти, 12-ти, 16-ти этажной застройке.

213

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

В условиях же свободных рыночных отношений, когда земельный участок неизбежно становится товаром, стоимость которого будет увеличиваться пропорционально росту интенсивности экономического развития, экстенсивный характер использования земельных ресурсов вступает в противоречие с требованиями рынка. Соответственно безнадежно устаревают и заложенные в 1980-х годах прогнозы перспектив развития города, закрепленные в генеральном плане.

Практиковавшаяся незыблемая цепь: технико-экономическое обоснование генплана — генеральный план — проекты детальной планировки — при обвальном изменении социально-экономических процессов показала свою полную несостоятельность и отсутствие гибкости. Основными причинами этого явления является отсутствие механизмов реальной оценки ситуации и составления объективных прогнозов, изолированных от идеологического давления и стремления выдавать желаемое за действительное.

Еще одной важной особенностью генерального плана, делающей его применение в современных условиях крайне проблематичным, является то, что сроки его реализации рассчитывались, как правило, на 20-25 лет. Даже учитывая довольно стабильные характеристики развития советской экономики, как правило, основные решения, в нем заложенные, успевали устареть уже на стадии разработки. Сейчас же, когда основной определяющей является крайняя нестабильность, непредсказуемость как рыночной, так и политико-правовой базы, ощущается острый дефицит гибких и оперативных градорегулирующих документов. На современном этапе невозможно составить реалистичный прогноз развития городов ни в демографической, ни в социально-экономической, ни в политической сферах. Поэтому модель генерального плана будущего должна, учитывая специфику переходного периода, предусматривать возможности:

- внесения оперативных корректив;

214

4.3.Современные средства градорегулирования территорий

-ориентирования на посильные для города решения, положительные результаты которых проявляются через минимальный отрезок времени.

Та модель генерального плана, которая использовалась и до сих пор используется в градостроительной практике, базируется на концепции «конечного состояния». Она исходит из того, что желания, стремления и система ценностей общества настолько хорошо известны и постоянны, что допускают столь длительную определенность, или же управленческие структуры, проектировщики настолько контролируют ситуацию и обладают такой оптимальной базой инструментов регулирования, что они в состоянии вести проектирование даже всего города. Такая концепция генерального плана настолько искусственна, что она не может охватить реальные проблемы и очевидные потребности, поскольку существующая ситуация и иллюзорное будущее не связаны между собой ни аналитически, ни практически.

Анализ структуры управления градостроительными процессами, а также структуры градостроительной документации выявляет их явное несоответствие требованиям изменившейся политико-правовой, экономической и социальной обстановки в нашем государстве. Это несоответствие является, по сути, главным препятствием в процессе перестройки градостроительной деятельности.

Основной мерой, призванной преодолеть кризисные явления в развитии современного города, должно стать создание принципиально новой структуры управления градостроительным процессом. Принципиальные изменения должны затронуть как формальную структуру градостроительной документации, методов ее разработки и принятия, так и ее суть — смысловую нагрузку.

Очевидно, что стратегическое и тактическое управление и планирование развития города в своих формальных и сущностных изменениях

215

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

должны преследовать основную цель — максимально оптимизировать процесс анализа актуальных проблем города, а также на основе этого анализа принять наиболее качественные решения. Помимо нахождения наиболее оптимальных путей решения проблем в сфере градостроительства необходима, и в этом состоит основная задача, разработка конкретных механизмов их реализации и контроля.

Такие изменения, в первую очередь, должны коснуться сферы стратегического планирования. Генеральный план развития города как основной градостроительный документ, должен подвергнуться реформированию в первую очередь. Но это не означает его отмены. После крушения тоталитарной системы многим казалось, что генеральный план не нужен. С одной стороны, зарегламентированный до мелочей количественными и качественными показателями, заведенный в жесткие рамки социологии и архитектуры «от политики» — такой генеральный план себя изжил. Более того, он вреден. Он не только сковывает инициативу, пытаясь предугадать «все и вся» и предсказать непредсказуемое, он дискредитирует саму идею градостроительного прогнозирования и регулирования в глазах народа и власти. С другой стороны, как свидетельствует опыт абсолютного большинства самых демократических стран, — чем больше в обществе свободы и экономической самостоятельности, тем нужнее ему плановое начало.

Сегодня, когда строительство финансируется из множества разных источников, когда в этом процессе участвуют сотни и тысячи заказчиков, нужно скоординировать все эти действия так, чтобы все разногласия (однако, по своей сути, полезные городу) действительно были направлены в единое рациональное русло.

Из вышесказанного вытекает необходимость модельного представления о городе.

Без модернизированного генерального плана, правил застройки с планом зонирования территорий, системы кадастров, просто невозможно

216

4.3. Современные средства градорегулирования территорий

решать городские проблемы, начиная со строительства отдельного сооружения и заканчивая такими глобальными программами, как развитие инженерной и транспортной инфраструктур.

Примерной (модельной) является следующая схема:

1.Градостроительная документация — генеральный план города.

2.Местный нормативно-правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости, — правила застройки.

3.Градостроительные документы применительно к частям городской территории — проекты планировки, проекты межевания (подразделения) территории на земельные участки, проекты застройки.

4.Градостроительный кадастр с использованием геоинформационных технологий.

Например, Московская инициатива «Городской кадастр как система, способствующая устойчивому развитию городов» была отмечена как «Хорошая практика» на Дубайской Международной церемонии награждения за «лучшую практику» по улучшению жизненных условий в 2004 г. Технический консультативный комитет заседал в Дубаи с 13 по 17 сентября 2004 года и рассмотрел в целом 700 практик. 141

141 Письмо Мэру Москвы — Ю. М. Лужкову от 30.10.2004 г. от исполнительного директора ООН-ХАБИТАТ.

217

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

4.4. Новое поколение генеральных планов. Градостроительная документация быстрого реагирования

Представляется разумной разработка генерального плана на основе концепции долгосрочного развития каждого конкретного города. Она может носить название «комплексного плана развития» как в США, или Главной схемы генерального развития как во Франции (рис. 4.4.1, 4.4.2), но, по своей сути, эта концепция должна стать моделью территориаль- но-планировочного развития, непривязанной к конкретным временным показателям и численности населения. Эта концептуальная модель разрабатывается с учетом значимости города в системе расселения государства, физико-географических условий, многолетних тенденций развития, а также сохранения экологического равновесия. Помимо решения градостроительных проблем, модель позволит оценить потребность в ресурсах, необходимых для ее полного осуществления. Темпы и масштабы реальных капиталовложений приближают или отдаляют осуществление модели, остающейся стабильной. Ценность подобного подхода состоит в том, что максимальные размеры территории города и схема его развития определяется не на расчетный срок, а на неопределенную перспективу. Еще одним важным моментом, позволяющим следить за реализацией генерального плана, оптимизировать его основные решения, реагировать на изменение социально-экономической ситуации и динамики капитальных вложений, может стать система непрерывного проектирования. Ведь пользоваться напрямую генпланом городская администрация не может, ей необходим своеобразный толкователь. Такой подход дал положительные результаты в градостроительной практике Киева и Харькова. Интересной особенностью переходного периода является тот факт, что отпадает острая необходимость создания генплана для решения территориального развития.

218

4.4. Новое поколение генеральных планов

Рис. 4.4.1 — Генеральная схема развития территории Лилльской метрополии в перспективе до 2015 г.

Синтез стратегических целей.

урбанизированные территории зеленые пространства

автодороги и скоростные магистрали

автодороги и скоростные магистрали в перспективе автомобильные дороги водные пути

линии сообщения высокоскоростных поездов трамвайные пути железнодорожные пути линии метрополитена

прокладка транспортных путей на землях частной собственности линии скоростного трамвая

219

Раздел 4. Градостроительная политика и управление градостроительной деятельностью

Рис. 4.4.2 — Генеральная схема развития территории Лилльской метрополии в перспективе до 2015 г. Соотношение застроенных и незастроенных территорий

урбанизированные территории зеленые пространства

автодороги и скоростные магистрали

автодороги и скоростные магистрали в перспективе автомобильные дороги водные пути

линии сообщения высокоскоростных поездов трамвайные пути железнодорожные пути линии метрополитена

прокладка транспортных путей на землях частной собственности линии скоростного трамвая

220