4 Регулирование магистрального трубопроводного транспорта за рубежом
.pdfЛекция 4. Регулирование магистрального трубопроводного
транспорта за рубежом.
Вопрос 1. Основные виды и направления межгосударственных
отношений магистрального трубопроводного транспорта.
Межгосударственные отношения в сфере магистрального трубопроводного транспорта имеют три главных организационноправовых проблемы:
-регулирование экспортных и импортных потоков.
-регулирование транзитных потоков, т.е. перекачка из одной страны в другую через территорию третьей страны (территории третьих стран);
-гармонизация отечественного законодательства в сфере
магистрального |
трубопроводного |
транспорта |
с |
||
законодательством |
сопредельных |
государств |
и |
нормами |
|
международного права. |
|
|
|
|
|
Первой попыткой |
решения этих |
проблем |
на межгосударственном |
уровне была принятая в 1921 г. Барселонская Конвенция о свободе транзита. Она была ратифицирована почти всеми государствами Европы. Конвенция заложила основы системы и провозгласила основополагающие принципы правового регулирования транзита, которые сохранили свое значение и в настоящее время. Ими, в первую очередь, являются принципы недискриминационного доступа и государственного регулирования тарифов на перекачку продукции.
Решение перечисленных проблем в настоящее время решается в рамках разработки Договора к Энергетической Хартии, а также
научно-технического и экономического сотрудничества стран .
В 1947 г. Генеральное Соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), развивая положения Барселонской Конвенции, ввело норму о
применении, в частности, к транзиту нефти |
и газа |
по |
||
магистральным |
трубопроводам, |
режима |
наибольшего |
|
благоприятствования |
и освобождения |
перекачиваемой |
продукции |
от |
таможенных пошлин. Дальнейшее развитие законодательного регулирования транзита осуществляется в рамках Договора к Энергетической Хартии. Для обеспечения эффективного осуществления транзита в рамках международного права, в первую очередь, необходимо разработать и принять на международном уровне нормы, унифицирующие и регулирующие:
-доступ к созданным и вновь создаваемым системам;
-невмешательство в потоки энергоносителей, пересекающих национальные территории;
-тарифную и договорную политику;
-процедуры и механизмы разрешения споров;
- технические, технологические и управленческие стандарты, нормы и правила проектирования, строительства, эксплуатации и ликвидации транзитных систем.
В 1999 г. Советом глав СНГ была утверждена Межгосударственная программа "Высоконадежный трубопроводный транспорт", целью которой является модернизация сети магистральных трубопроводов, а также реализация связанных с ней экономических, экологических и юридических задач. Одной из таких задач была разработка модельного закона "О магистральном трубопроводном транспорте", который должен обеспечить решение проблемы унификации законодательства в этой сфере.
17.2. Модельный закон стран СНГ "О трубопроводном
транспорте".
Текст модельного закона СНГ "О трубопроводном транспорте" (Далее - Модельный закон) был принят в 2001 г. на XVII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государствучастников СНГ
[118].
Модельный закон по своему юридическому статусу представляет собой законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации. Иногда они могут быть представлены в форме вариантов возможных правовых решений с их анализом и пояснениями.
Модельный закон состоит из преамбулы и 37 статей. Сферой его регулирования являются правовые, экономические и организационные основы функционирования систем трубопроводного транспорта государств-участников. К нему отнесены все виды трубопроводов, предназначенных для транспортировки газообразной, жидкой и иной продукции по трубам.
Трубопроводы подразделяются на магистральные, трансграничные
магистральные и промышленные. |
|
|
|
|||
Сферу |
|
действия |
законодательства |
о |
магистральных |
|
трубопроводах |
Модельный |
закон |
определяет |
как основы правовых, |
||
экономических |
и организационных отношений, |
возникающих в |
||||
процессе |
проектирования, |
строительства, |
эксплуатации, |
технической ликвидации и обеспечения безопасности объектов трубопроводного транспорта на территории государства. Эти положения должны распространяться на все органы исполнительной власти государства, органы местного самоуправления, собственников и операторов магистральных трубопроводов, а также на организации независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности, осуществляющие свою деятельность в области проектирования, строительства, консервации, ликвидации, эксплуатации и ремонта магистральных трубопроводов, а также транспортирования продукции по магистральным трубопроводам.
Объектами отношений в области трубопроводного транспорта в соответствии с модельным законом являются права пользования одним или несколькими технологическими, организационно и экономически взаимосвязанными и централизованно управляемыми трубопроводами и объектами трубопроводного транспорта с целью обеспечения эффективной и безопасной транспортировки продукции по трубопроводам.
В качестве основных принципов государственной политики в области трубопроводного транспорта рекомендуется:
-обеспечение надежного и безопасного функционирования трубопроводного транспорта;
-обеспечение выполнения первоочередных задач, направленных на поддержание национальной безопасности государства;
-координация научно-исследовательских, поисковых, проектноконструкторских, экспертных, иных инженерных работ и услуг в области трубопроводного транспорта;
-содействие реконструкции и модернизации действующих объектов трубопроводного транспорта, терминалов, оснащение их современным эффективным оборудованием, автоматизированными системами учета и контроля;
-разработка и утверждение требований экологической безопасности трубопроводного транспорта;
-обеспечение качественных и безопасных услуг при транспортировке энергоносителей и химических продуктов через территорию государства;
-содействие рациональной транспортировке углеводородов, химических продуктов, иных продуктов и веществ;
-содействие международному сотрудничеству в области трубопроводного транспорта.
Модельным законом рекомендуется возлагать на исполнительные органы государственной власти, представительные органы и органы местного самоуправления осуществление следующих полномочий:
- согласование размещения сооружений, терминалов и других объектов трубопроводного транспорта на землях, предоставленных в пользование предприятиям трубопроводного транспорта согласно законодательству государства;
-принимать меры по обеспечению безопасности эксплуатации объектов трубопроводного транспорта;
-участвовать в составлении и согласовании планов защиты персонала и населения, общих мероприятий по выполнению работ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;
-обеспечивать оповещение и информирование населения о мерах защиты и правилах поведения в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, а также при эксплуатации объектов трубопроводного транспорта с привлечением к этой работе специалистов предприятий трубопроводного транспорта;
- принимать от организаций трубопроводного транспорта материалы исполнительной съемки и предоставлять их другим
предприятиям, |
учреждениям и |
организациям в |
установленном |
|
порядке. |
|
|
|
|
В качестве мер правовой защиты действий операторов |
||||
магистральных |
трубопроводов |
рекомендуется |
ввести |
в |
законодательство нормы, прямо запрещающие вмешательство органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также общественных и иных организаций в их деятельность, связанную с процессом транспортировки и хранения транспортируемой продукции, взимания в любой форме субъектами государства "платы за транзит" сверх взаимосогласованных платежей.
Модельный закон, как методический акт, при определении норм, регулирующих отношения в сфере трубопроводного транспорта и, в частности, трансграничных трубопроводов, рекомендует основываться на нормах национального законодательства, учитывая при этом нормы международного права.
Вопрос 3.Зарубежное |
законодательство о трубопроводном |
транспорте. |
|
Практически все страны ближнего зарубежья имеют законодательные акты, в той или иной мере регулирующие магистральный трубопроводный транспорт. Их можно подразделить на три группы:
-специальные законы о магистральном трубопроводном транспорте (Молдова, Украина, Беларусь);
-законы о естественных монополиях, к которым, также как и в РФ, отнесен магистральный трубопроводный транспорт (Узбекистан, Казахстан и др.);
-законы о нефти и газе или об энергетике, которые содержат либо специальные разделы (главы), посвященные магистральному трубопроводному транспорту (законы о нефти и газе в Казахстане, Кыргызстане, об энергетике и энергоресурсах в Азербайджане и Кыргызстане).
Первым законодательным актом, регулирующим магистральный трубопроводный транспорт, был Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О нефти", в котором содержится
специальная глава "Магистральный трубопроводный транспорт"
[114].
В соответствии с Указом, магистральный трубопровод может находиться как в государственной, так и в иной собственности и управляться его собственником. Местные представительные и исполнительные органы не вправе вмешиваться в оперативную производственную деятельность магистрального трубопровода,
связанную с процессами перекачки, хранения и распределения нефти.
При имеющемся резерве пропускной способности магистрального трубопровода его владелец не вправе отказать грузоотправителю в транспортировке нефти. При этом грузоотправители имеют равные права на получение транспортных услуг по одинаковым тарифам.
В1998 г. был принят Закон Республики Казахстан "О естественных монополиях", в соответствии с которым транспортировка нефти по магистральным трубопроводам отнесена к деятельности в сфере естественных монополий. Предприятия, оказывающие такого рода услуги, включаются в Государственный регистр субъектов естественной монополии. Для деятельности таких предприятий установлены ограничения и специальные условия хозяйствования, в том числе:
-тарифное регулирование на услуги со стороны государственных органов;
-запрет оказания услуг, не относящихся к основной деятельности;
-запрет на наличие в собственности имущества, не связанного с основной деятельностью;
-ограничения на участие в иных организациях, в том числе по владению ценными бумагами иных юридических лиц.
ВРеспублике Молдова в сентябре 1995 г. был принят Закон "О магистральном трубопроводном транспорте"[115]. Учитывая отсутствие в республике развитой нефтедобычи, сферой действия закона были определены только "трубопроводы, предназначенные для транспортировки природного, нефтяного, искусственного углеводородного газа и нефтепродуктов".
Восновном нормы закона регулируют технические вопросы строительства и эксплуатации трубопроводов и не устанавливают порядка взаимоотношений между организациями транспорта и их
контрагентами, а также не |
|
содержит каких-либо |
норм о |
|
естественном |
монополизме |
и |
государственном |
тарифном |
регулировании.
В 1996 г. Закон "О трубопроводном транспорте" был принят на Украине [116]. Закон регулировал систему трубопроводного транспорта, которая включала не только магистральный, но и промышленный трубопроводный транспорт (трубопроводы в пределах производств, городские газопроводы, водопроводы, теплопроводы, канализационные сети, мелиоративные системы и т.п.)
Законом установлено, что "Магистральный трубопроводный транспорт имеет важное народно-хозяйственное и оборонное значение и является государственной собственностью Украины.
Приватизация, |
а |
также |
изменение |
собственности |
|
государственных |
предприятий |
магистрального |
трубопроводного |
транспорта запрещается" (ст. 7).
Следует отметить, что эта формулировка была дословно повторена в принятом в 2001 г. Модельном законе стран СНГ "О трубопроводном транспорте" [118].
Закон содержит нормы, регламентирующие организационно-
правовые |
отношения |
в |
сфере |
управления |
трубопроводным |
транспортом, хозяйственной |
деятельности предприятий, учреждений |
и организаций трубопроводного транспорта. В законе ничего не говорится о проблемах доступа к трубопроводам различных категорий потребителей, а также государственном регулирования тарифной политики.
В 2002 г. Закон "О магистральном трубопроводном транспорте" был принят в Республике Беларусь [117].
Как следует из названия, закон распространяется только на магистральный трубопроводный транспорт. Он лишь в незначительной мере использует положения Модельного закона стран СНГ "О трубопроводном транспорте" [118].
Регламентируя порядок оказания услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами, закон установил, что они должны предоставляться поставщикам продукции с учетом их пропускной способности и фактической загрузки трубопроводов, исходя из принципа равнодоступности и недискриминационности. Услуги по транспортировке продукции предоставляются поставщикам продукции по маршрутам с учетом технических возможностей магистральных трубопроводов и направления движения продукции.
Оператор магистрального трубопровода, построенного с целевым назначением, вправе отдавать приоритет по транспортировке той продукции, которая предназначалась для транспортировки при
создании магистральных трубопроводов. |
|
|
||
Услуги |
по |
транспортировке |
продукции |
предоставляются |
поставщикам продукции в сроки и порядке, установленные договором на оказание услуг по транспортировке продукции между оператором и поставщиками продукции.
Оператор вправе отказать поставщикам продукции в ее транспортировке в случаях:
-предоставления поставщиком продукции заявки на поставку продукции с нарушением порядка и срока, установленных договором на оказание услуг по транспортировке продукции;
-отсутствия сертификата на транспортируемую продукцию и документов, подтверждающих право собственности на нее, либо на ином законном основании;
-несовместимости продукции, предлагаемой поставщиком, и продукции, транспортируемой магистральным трубопроводом, по
качеству и другим характеристикам, установленным договором на оказание услуг по транспортировке продукции;
- в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.
Оператор вправе расторгнуть в одностороннем порядке договор об оказании услуг по транспортировке продукции только в случае наступления форс-мажорных обстоятельств.
Вопрос 4. Законодательство о трубопроводном транспорте в США и Западной Европе.
За рубежом наиболее развит магистральный транспорт нефти и газа в США и Европе. Во всех странах он рассматривается, как важный фактор энергообеспечения народного хозяйства. Магистральные трубопроводы в США и Европе объединены в крупные системы, которые приводят к формированию естественных монополий. Поэтому государство берет на себя функции регулирования в сфере сооружения и эксплуатации магистральных трубопроводов. При этом в качестве общих задач, решаемых законодательством, в части снижения монопольного влияния трубопроводных компаний на рынок и потребителей, в первую очередь, являются:
-введение государственного регулирования тарифов на перекачку продукции;
-обеспечение свободного не дискриминационного доступа всех потребителей к системам магистральных трубопроводов.
Взарубежных странах эти проблемы решаются по-разному, ввиду различия политических систем, уровня и состояния национальной экономики, социальных факторов. Это или полный
контроль государства за сооружением и эксплуатацией магистральных трубопроводов или только регламентация отдельных технологических решений и техники безопасности. В последнее время проблема защиты окружающей среды стала приобретать все большую роль и вызвала появление дополнительных и более жестких законов.
ВСША первый закон о регулировании магистральных трубопроводов был принят в 1906 г. Он был направлен на защиту потребителей от монопольного влияния этой отрасли экономики, тесно связанной с интересами общества.
Наряду с федеральным законом, регулирующим межштатные потоки, во многих штатах приняты свои законы и нормативные правовые акты.
В1977 г. была создана специальная Федеральная комиссия, в функции которой входило регулирование условий функционирования трубопроводов и регистрация тарифов на перекачку. Разработка
тарифов |
должна |
была |
осуществляться |
на |
базе |
методики |
установленной этой комиссией. Методика исходит из необходимости обеспечения конкурентоспособности магистрального транспорта и обеспечения трубопроводным компаниям нормальной прибыли и эффективного функционирования магистральных трубопроводов. Комиссия следит за тем, чтобы всем грузоотправителям был обеспечен недискриминационный доступ к трубопроводам. В свою очередь, все грузоотправители должны выполнять установленные требования к качеству, объему и срокам поставки нефти или газа, предъявляемые к транспортировке их по трубопроводам. Федеральная комиссия регулирует организационно-экономическую деятельность магистральных трубопроводов. Все вопросы, связанные техникой безопасности, контролируются Управлением технической безопасности трубопроводов Министерства транспорта.
Во Франции первый законодательный акт о трубопроводах был принят в 1949 г. Он представлял собой специальное положение, регламентирующее функционирование первого в стране нефтепровода Гавр - Париж. В 1959 г. был принят закон о магистральном трубопроводном транспорте, который регламентировал порядок сооружения и эксплуатации трубопроводов.
В Австрии федеральный закон о трубопроводах был принят в 1976 г. В соответствии с этим законом для строительства магистрального трубопровода необходимо получить концессию. Срок ее практически не ограничен, но в принципе возможно ограничение, если это диктуется национальными интересами. Закон устанавливает определенные требования, регламентирующие порядок отвода земель для строительства трубопроводов, а также требования для
обеспечения |
безопасности |
функционирования |
трубопроводов. |
|||
Регламентированы |
условия |
ликвидации |
трубопроводов |
после |
окончания срока концессии. Власти могут требовать демонтировать трубопровод, если это разумно и необходимо в общественных интересах. Если трубопровод не демонтируется, то он должен быть продут инертным газом или воздухом и законсервирован.
ВАнглии первый закон о трубопроводах был принят в 1962 г. Его целью было создание правовых основ их сооружения и эксплуатации. Акцент в законодательстве делается на описание процедур, которые необходимо соблюдать при сооружении трубопроводов, а также на требования безопасности при их сооружении и эксплуатации. В частности, министерство энергетики имеет право и должно обеспечить, чтобы трубопроводы имели достаточную производительность с учетом будущих потребностей и расширения. Оно имеет право в случае необходимости привлекать третьих лиц для решения таких задач. На все трубопроводы распространяется порядок обязательного страхования.
ВБельгии в 1965 г. был принят закон о газопроводах, а в 1967 г. его распространили на нефтепроводы. Для строительства и
эксплуатации трубопровода требуется получение специальной лицензии. При этом трубопроводные компании получают право на изъятие в случае необходимости частных земель (с компенсацией их владельцам). Основное внимание в законе уделено вопросам техники безопасности.
В Италии специальное законодательство о трубопроводах отсутствует, Государство поощряет любые действия в этом направлении. В последние годы делаются попытки разработки и принятия специального закона.
Анализ законодательства о трубопроводах разных европейских государств показывает, что в нем существует достаточно много различий. Однако можно ожидать, что в связи с проведением политики формирования единого внутреннего европейского рынка различные законы и уставы о трубопроводах
вЕвропе будут приведены к единым нормам.
Впрактике зарубежного законодательства в сфере
магистрального |
трубопроводного |
транспорта |
актуальной |
является проблема страхования трубопроводов. |
|
Главным критерием, которым руководствуются страховые компании, становится вопрос - являются ли трубопроводы сооружениями, представляющими особую опасность. В разных странах, например таких, как Швейцария, Австрия и Германия, существуют законы, согласно которым, владелец трубопровода несет полную ответственность независимо от причины аварии. Некоторые форс-мажорные случаи, например, непредвиденные стихийные бедствия, война, террористические акты и т.п. являются исключением из этой ответственности. В некоторых странах (Австрия, Германия и др.), существуют финансовые границы для такой ответственности. Не во всех странах требуется гарантия такой ответственности. Например, в Швейцарии и Австрии такая гарантия требуется, а в Германии, Англии и др. законодательно она не установлена.
Вопрос 5. Договор поставки и транспортировки нефти и газа за рубежом1.
Структура, содержание и основные положения договоров поставки и транспортировки нефти и газа в странах континентальной Европы определяются нормами гражданского права и в ряде случаев нормами специального законодательства. В этом их сходство с российской практикой. Вместе с тем в различных странах, а также применительно к нефти или к газу действуют специальные положения, учитывающие конкретные технико-
1 Раздел написан по материалам д-ра К.Зауэрвальда (компания Винтерсхалл АГ)
экономические и организационно-правовые традиции национальной предпринимательской деятельности.
ВГермании законодательное регулирование в сфере поставок и транспортировки газа является наиболее типичным для стран Западной Европы. Газоснабжение с точки зрения правового регулирования является более сложным и многоплановым процессом, чем нефтеснабжение, исключая, естественно, нефтепродуктообеспечение.
Как и большинство стран континентальной Европы, Германия практически не имеет собственных газовых месторождений, и обеспечение потребностей народного хозяйства в газе удовлетворяется за счет его импорта по магистральным трубопроводам в основном из месторождений Северного моря и России. В этом плане Германия является достаточно типичной для стран Западной Европы.
ВГермании, по существу, отсутствует специальное законодательство, и газоснабжение регулируется нормами национального гражданского законодательства. Однако имеется достаточно богатая практика в области осуществления договорных отношений в сфере газоснабжения, которая и представляет интерес.
Всоответствии с германским законодательством, в отношении договоров на закупку, поставку, транспортировку и хранение газа действует так называемый принцип частной автономии. В соответствии с ним стороны договора обладают правами:
-свободы определения содержания договора;
-свободы заключения сделок.
Всфере функционирования системы магистрального трубопроводного транспорта можно выделить четыре основных типа договоров:
-закупки газа;
-поставки (продажи) газа;
-транспортировки газа;
-хранения газа в подземных хранилищах газа (ПХГ).
Два первых типа относятся к договорам купли-продажи с особыми элементами оказания сервисных услуг. Два других договора на оказание сервисных услуг.
Все эти договора имеют общие для всех разделы, регламентируемые положениями Гражданского кодекса и специальные, отражающие организационно-правовые особенности каждого типа договора.
В соответствии с германским гражданским законодательством общими элементами любого договора являются:
-наименование сторон, заключающих договор;
-предмет договора;