- •Механизмы противодействия коррупции и их эффективность: опыт западных государств
- •Механизмы противодействия коррупции и их эффективность: опыт стран Содружества Независимых Государств
- •Международное антикоррупционное сотрудничество: цели, задачи, формы
- •Россия в системе международного антикоррупционного сотрудничества
Механизмы противодействия коррупции и их эффективность: опыт западных государств
Опыт функционирования организационно-правового механизма противодействия коррупции ведущих демократических государств мира ориентирован на комплексное применение правовых, экономических, организационных и просветительско-воспитательных мер не только для подавления, а прежде всего — для выявления основных
зон повышенных коррупционных рисков и предупреждения коррупционных проявлений. Коррупция сегодня превратилась в преступноаморальное явление, причиняющее невосполнимый материальный, политический и моральный вред не только национальным интересам, конкретным компаниям и гражданам, но и интересам всего мирового сообщества. Поэтому ограничиваться антикоррупционными усилиями, не выходя за пределы национальных государств, если рассчитываешь на серьезный успех, сегодня уже невозможно и бесперспективно. Пришло также пониманием того, что победить коррупцию можно только при наличии хорошего национального и международного антикоррупционного законодательства, твердой политической воли, только общими усилиями и системными мерами. В соответствии с этим разрабатываются антикоррупционные программы, планы и соответствующие маршрутные карты выявления зон повышенного коррупционного риска, нейтрализации или минимизации последствий коррупции.
Всестороннее изучение и конструктивное использование зарубежного опыта и международных практик в сфере борьбы с коррупцией для России крайне важно, причем как с научной, так и с практической точки зрения. Тем более что основные закономерности функционирования государственного аппарата управления универсальны и в части противодействия коррупции не особенно зависят от национальной специфики. Масштабы коррумпированности не определяются государственными границами. Везде коррупция — это то же взяточничество, мошенничество, рейдерство, корыстное покровительство, непотизм, различные формы административных, дисциплинарных и экономических корыстных злоупотреблений.
Россия взяла на вооружение многие общепринятые в мире стандарты организационно-правового механизма противодействия коррупции. Прежде всего, это стандарты уважения человеческого достоинства, равенства возможностей для всех, доступность публичных услуг, Хотя пока не все они работают качественно, не всегда и не везде эффекnb
вания государственного аппарата управления универсальны и в части противодействия коррупции не особенно зависят от национальной специфики. Масштабы коррумпированности не определяются государственными границами. Везде коррупция — это то же взяточничество, мошенничество, рейдерство, корыстное покровительство, непотизм, различные формы административных, дисциплинарных и экономических корыстных злоупотреблений.
Россия взяла на вооружение многие общепринятые в мире стандарты организационно-правового механизма противодействия коррупции. Прежде всего, это стандарты уважения человеческого достоинства, равенства возможностей для всех, доступность публичных услуг, Хотя пока не все они работают качественно, не всегда и не везде эффективно реализуются, даже те, которые нормативно закреплены. В реальной практике еще много формализма, нередки факты нарушения стандартов защиты публичного имущества, прозрачности антикоррупционных практик, конкурсного отбора на должности государственной и муниципальной службы, проведения предварительной экспертизы нормативных правовых актов и управленческих решений на предмет их коррупциогенности. По разным причинам нарушаются стандарты конфискации, бухгалтерского учета и финансового аудита, отсутствует должная проверка объективности подаваемых деклараций о доходах, расходах, имуществе и реализации имущественных прав работников государственных и муниципальных структур. Не всегда должным образом срабатывают кодексы профессиональной этики. И это не смотря на то, что такие стандарты хорошо известны, общепризнанны и обязательны к соблюдению.
В смысле международной стандартизации изучение зарубежного опыта противодействия коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом) предусмотренных международным правом нормативных установлений и апробированных на практике антикоррупционных стандартов поможет создать надежные правовые, политические, экономические и духовно-нравственные предпосылки для эффективной борьбы с коррупцией и, главное, ликвидации причин и условий, ее порождающих.
Наиболее существенные успехи в деле противодействия коррупции, как свидетельствуют исследования отечественных и зарубежных научных центров, достигнуты в Дании, Новой Зеландии, Финляндии, Сингапуре, Швеции, Канаде, Нидерландах, Швейцарии, Австралии, Норвегии, Австрии, Германии, Великобритании, Соединенных Штатах Америки, Франции, Израиле, Японии. По мировому индексу восприятия коррупции (по системе Transparency International) указанные страны находятся в первой тридцатке наиболее благополучных в коррупционном отношении стран. Коррупция здесь тотально отслеживается на всех уровнях и звеньях управленческой иерархии, анализируется во всех ее аспектах и формах проявления. Да и формы антикоррупционной деятельности достаточно разнообразны: от создания эффективного антикоррупционного законодательства, отладки мониторингового научного анализа тенденций коррупционной преступности до пропаганды и поощрения законопослушного поведения, формирования здоровой нравственной атмосферы общественных отношений. Не случайно именно эти страны находятся на самых высоких позициях в мировых рейтингах социальноэкономической конкурентоспособности и коррупционной чистоты.
Накопленный мировым сообществом опыт свидетельствует, что наибольших успехов добились те страны, где (а) деятельность по противодействию коррупции возведена в ранг государственной политики и там, где эта работа (б) системно институционализирована, где (в) обеспечена широкая гласность и на полную мощь задействованы средства
Накопленный мировым сообществом опыт свидетельствует, что наи- эольших успехов добились те страны, где (а) деятельность по противодействию коррупции возведена в ранг государственной политики и там, где эта работа (6) системно институционализирована, где (в) обеспечена широкая гласность и на полную мощь задействованы средства массовой информации, где (г) должное внимание уделяется кадровым отношениям — в борьбе с коррупцией неприкасаемых фигур не существует, (д) работает норма о «конфискации неправомерно нажитого имущества», (е) информаторы о коррупционных преступлениях находятся под надежной защитой государства и самое главное — всячески (ж) поощряется антикоррупционная деятельность институтов гражданского общества.
Рассмотрим опыт некоторых из таких стран.
Сингапур. Одним из первых среди современных индустриальных стран активную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура и в достаточно короткие по историческим меркам сроки добилось впечатляющих успехов. Здесь сформировано сильное антикоррупционное законодательство, основа которого была заложена Актом о предотвращении коррупции 1960 г. эффективно функционирует Бюро по расследованию случаев коррупции (агентство по борьбе с коррупцией), в составе которого всего три отдела — оперативный, административный и информационный. В компетенции Бюро — расследование коррупционных проявлений, причем как в государственном, так и частном секторе, проверка информации о коррупции в среде чиновников, разработка эффективных методов идентификации зон коррупционного риска, антикоррупционное очищение системы управления. Бюро подотчетно непосредственно правительству, что гарантирует его самостоятельность в принятии решений и независимость от стороннего давления.
Антикоррупционная стратегия Сингапура ориентирована на три главные задачи: дебюрократизация аппарата и упрощение бюрократических процедур — волокита сведена практически до нуля; жесткая регламентация полномочий чиновников; контроль соблюдения этических стандартов служебного поведения. Принципы противодействия коррупции тоже хорошо продуманы: жесткая юридическая ответственность всех субъектов коррупционных отношений; разграничение государственного и частного интереса; равенство всех перед законом и судом; личный пример руководителя; карьерный рост на основе личных заслуг и достижений, а не родственных или дружественно-приятельских связей; достойная заработная плата. И самое главное — подконтрольность, внезапные проверки бизнеса, декларирование доходов, имущества и долгов, систематические прокурорские проверки банковских, акционерных и расчетных счетов, конфискация незаконно полученного имущества.
Основные составляющие антикоррупционного действия: личный пример безупречности в служебных делах и повседневном поведении руководителя; повышение авторитета государственной службы; декларирование доходов, расходов и имущества чиновников по четырем показателям — инвестиционная активность, недвижимость, ценные бумаги, финансовые обязательства; регулярное приведение заработной платы правоохранителей, гражданских служащих и судей в соответствии со сложившейся конъюнктурой на рынке труда; совершенствование процедур взаимодействия с гражданами, предприятиями и частными структурами с целью исключения бюрократических проволочек; обеспечение должной прозрачности контроля и надзора; ротация кадров во избежание формирования устойчивых коррупционных связей; защита информаторов.
Широк также набор средств для противодействия коррупции. Действует даже Суд малых жалоб. В качестве силового принуждения практикуются штрафы, увольнение с работы, лишение свободы, конфискация имущества. Придание гласности фактов коррупции через прессу и интернет. Каждый сингапурец знает, что взяточник рискует не только своей свободой, но ставит под сомнение успешное будущее своих потомков. Плюс общественное порицание, которая в Сингапуре является неотъемлемой часть процесса наказания коррупционера.
Нидерланды. Страна находится в первой десятке коррупционно благополучных стран. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах построена на установках Стратегии общественной честности и системного устранения причин коррупции (1996). Документ предусматривает целый комплекс организационных, процедурных и институциональных мер1:
гласность в вопросах обнаружения коррупции и широкое публичное обсуждение причин и последствий предпринимаемых мер. Прежде всего, в части совершенствования судебной практики и ужесточения наказаний за коррупционные правонарушения. Ежегодно министр внутренних дел направляет в парламент страны доклад о тенденциях коррупционных процессов, о принятых мерах по наказанию лиц, замеченных в коррупционных связях, о мероприятиях по дальнейшему усилению противодействия коррупции и полученных конкретных результатах минимизации ее последствий;
система мониторинга возможных очагов коррупционной напряженности, усиление контроля деятельности лиц, находящихся на должностях повышенного коррупционного риска, составление «маршрутных карт» нейтрализации зон наибольшей коррупционной опасности. Такие карты проливают свет на природу коррупции и показывают, как один тип коррупции связан с другим; с помощью «сигнализаторов коррупции» помогают выявить уязвимые места и определить меры, которые окажут реальное оздоровительное воздействие; обращают особое внимание обращают на те участки, где просматривается повышенная опасность возникновения коррупции. «Маршрутные карты» хороши опасность возникновения коррупции. «Маршрутные карты» хороши еще и потому, что уводят людей от обсуждения общей картины коррупции и акцентируют внимание на анализе конкретных проблем и их конкретном решении;
основная форма наказания за коррупционное действие — не уголовное преследование и заключение под стражу, а штрафы, запрет работы на ответственных должностях в государственных организациях, лишение льгот и преимуществ, которые предоставляет государственная служба (хорошее денежное содержание, повышенная пенсия, социальные льготы, санаторно-курортное обслуживание). В то же время политик или судья, допустивший коррупционный проступок, может быть подвергнут наказанию в виде лишения свободы до 12 лет;
особое внимание уделяется службам внутренней безопасности государственных органов и частных кампаний, в обязанность которых
входит своевременное выявление, регистрация и пресечение нарушений антикоррупционных правил, нейтрализация последствий таких нарушений;
создание условий, при которых чиновникам становится невыгодно идти на сделку с совестью, а наоборот, оказывается выгоднее работать качественно и эффективно;
доступность общественности всех материалов, связанных с коррупционными расследованиями;
специальная система обучения граждан, разъясняющая социальную сущность, формы проявления, масштабность политического, экономического и морального вреда, который наносит коррупция, возможные последствия для тех, кто участвует в коррупционных связях.
В стране давно функционирует специальная полиция по выявлению и пресечению случаев коррупции, действует специальная система отбора на должности, отличающейся высоким уровнем коррупционной опасности, сложились четко функционирующие формы отчетности и гласности в вопросах обнаружения фактов коррупции.
Канада. В Канаде сложилась своя антикоррупционная практика и своя система правовых норм и нравственных принципов, направленных на сдерживание процессов коррупционного поражения государственного аппарата и частного сектора. Коррупционные правонарушения (взяточничество, подкуп, обман правительства, торговля влиянием) квалифицируются как самые тяжелые преступления и нередко приравниваются к государственной измене. К уголовной ответственности на равных основаниях привлекаются и взяткодатели, и взяткополучатели. Предусмотрены весьма серьезные наказания: например, парламентарию за коррупционное преступление грозит лишение депутатской неприкосновенности и тюремное заключение до 14 лет.
Координирующую роль в борьбе с коррупцией играет специальный государственный антикоррупционный комитет, в состав которого входит восемь членов правительства и девять представителей системной оппозиции. Возглавляет комитет наиболее авторитетный представитель оппозиции. По инициативе комитета в 1985 г. были приняты кодекс этики государственного служащего и кодекс по урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности. Действуют также кодексы по урегулированию конфликта интересов в палате общин и в сенате. Регулируется буквально все: от порядка использования служебной информации до получения подарков и иных преимуществ. В порядке предупреждения коррупции практикуется такая форма контроля, как конфиденциальный доклад руководителю обо всех активах — ценных бумагах, долях в товариществах и кооперативах, фермерском хозяйстве, недвижимости, займах, которыми владеет подчиненный. Под контролем находятся также все внешние доходы и выгоды.
Правила обеспечиваются соответствующими мерами уголовного, административного, дисциплинарного, и общественного воздействия.
Израиль. Нормативно коррупция в Израиле трактуется как незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. Коррупционные правонарушения подразделяются на три группы: прямые (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм); опосредованные (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования); использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения)1.
Израиль является одной из наиболее свободных от коррупции стран, по индексу восприятия коррупции традиционно занимает примерно 30-е место в мировой классификации. Обеспечивается такой успех системой высокой персональной ответственности кадров и мониторингового контроля за возможными коррупционными действиями. Осуществляется мониторинг правительственными организациями, специальными подразделениями полиции, ведомством государственного контроля, а также общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Указанные организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения берут под контроль и немедленно организуют расследование. Информация об итогах расследования в обязательном порядке доводится до сведения общественности. Важную роль играют СМИ, неправительственные организации, Интернет. Трудно переоценить значимость профилактической роли кодексов профессиональной этики.
Соединенные Штаты Америки. Практика противодействия коррупции в США сложилась довольно давно, носит системный стратегический характер, основана на сочетании мер предупредительного характера с мерами по пресечению коррупции, широкой номенклатуре ограничений и запретов, связанных с поступлением и прохождением Соединенные Штаты Америки. Практика противодействия коррупции в США сложилась довольно давно, носит системный стратегический характер, основана на сочетании мер предупредительного характера с мерами по пресечению коррупции, широкой номенклатуре ограничений и запретов, связанных с поступлением и прохождением государственной и муниципальной службы, строгой урегулированности лоббистской, банковской, биржевой и иных коррупционно опасных видов деятельности. Серьезная уголовная ответственность установлена не только, например, за получение и передачу взятки, но и за ее предложение и обещание. Подкуп наказывается крупными штрафами и лишением свободы до 15 лет. Достаточно подозрения в коррупции, чтобы человек потерял должность или лишился перспектив политической карьеры.
На протяжении многих лет в этом государстве действуют правила этического поведения2, исключающие возникновение каких бы то ни было
частных материально-финансовых и иных интересов, препятствующих качественному исполнению служебных обязанностей в интересах общества, государства и граждан Соединенных Штатов. Нормативно закреплены такие понятия, как «коррупционное правонарушение», «конфликт интересов», «индекс восприятия коррупции», «антикоррупционный мониторинг». В 1977 г. после разоблачения многочисленных случаев взяток, которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, в США был принят закон о пресечении иностранной коррупционной практики. В США практически отсутствуют иммунитеты, позволяющие должностным лицам избегать наказания за коррупцию.
Антикоррупционный контроль осуществляют уполномоченные на то комитеты и комиссии Сената и Палаты представителей Конгресса США. Комитеты поддерживают связь с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и парламентские расследования деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц высшего социального ранга, замеченных в коррупционных связях. Кроме того, каждое ведомство содержит специального сотрудника, который контролирует соблюдение должностными лицами внутриведомственных норм этики, осуществляет связь с Главным контрольно-финансовым управлением и Управлением по этике при Правительстве США. Главная задача последнего — толкование нормативных документов с точки зрения закона о служебной этике; обеспечение декларирования доходов, расходов, имущества и ценных бумаг чиновников; организация антикоррупционного всеобуча, расследование наиболее «деликатных» коррупционных ситуаций. Ответственность за качество расследования коррупционных преступлений и поддержание обвинение в суде на федеральном уровне осуществляет Департамент юстиции. Особое место отводится Федеральному бюро расследований (ФБР), особенно в части реализации закона «О коррупционных практиках за рубежом».
В мероприятиях по профилактике, предотвращению и нейтрализа-
В мероприятиях по профилактике, предотвращению и нейтрализации коррупции участвуют судебные органы, прокуратура, специальные подразделения полиции, институт независимых прокуроров. Названные органы активно используют так называемый закон о «свистунах»: любой гражданин США может сообщить в министерство юстиции об известных ему фактах коррупции и получить за такую информацию часть суммы, предусмотренной в виде наказания для нарушителя. Далеко не последнюю роль играют «телефоны доверия» и «горячие линии».
Сегодня в США борьба с коррупцией стала одним из приоритетов государственной политики. Не случайно по индексу восприятия коррупции США никогда не опускалась ниже 25-го места. Правовая основа антикоррупционной защиты — Кодекс этики правительственной службы (1958), Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990), Акт о защите информаторов (1989). Служащим в обязательном порядке предписывается подавать информацию о своих «длящихся» коммерческих интересах; о наличии движимой и недвижимой собственности; о всех компаниях, бизнес-фирмах, кредиторах, общеобразовательных учреждениях, с которыми служащий непосредственно, через жену, несовершеннолетних детей или других членов семьи поддерживает финансово-деловые связи. Все это практикуется помимо специальных антикоррупционных деклараций.
Служащим категорически запрещается поощрять подношения, подарки и благодарности в любых материально осязаемых формах со стороны лиц, добивающихся совершения каких-либо выгодных для них (или невыгодных для других) служебных действий. Разрешенные подарки стоимостью свыше 100 долл, в обязательном порядке декларируются. А те подарки, которые выходят за пределы допустимой стоимости, передаются в собственность государству. В противном случае служащему грозит суровое наказание: штраф, частичная или полная дисквалификация, понижение в должности, уголовное преследование. Серьезно ограничены права служащих на побочные заработки и на доходы после отставки.
С 1946 г. в стране действует закон «О федеральном регулировании лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных лишь для ограниченного круга лиц и, как следствие, к коррупции. Усиливает такие позиции и принятый в 2007 г. закон
С 1946 г. в стране действует закон «О федеральном регулировании лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных лишь для ограниченного круга лиц и, как следствие, к коррупции. Усиливает такие позиции и принятый в 2007 г. закон «О частном руководстве и открытом правительстве». Его задача — расширение прозрачности управления и политической деятельности, запрет лоббистами руководствоваться исключительно партийной солидарностью, запрет служащим и конгрессменам получать от лоббистов каких-либо подарков и вознаграждений, которые могут трактоваться как коррупционные.
Китай. Страна пока не особенно преуспела в сфере подавления коррупции. По данным Transparency International, по индексу коррумпированности Китай сейчас занимает не самые престижные места, находится в районе 80-го места из 180 обследованных стран мира с 3,5 балла коррумпированности. Для сравнения: Дания — 9,3 балла.
Тем не менее, если учесть тысячелетние традиции господства в стране привилегированной коррумпированной бюрократии, бурное развитие рыночных отношений и частного сектора экономики в последние годы, то подвижки, несомненно, заметные. Достоинством антикоррупционной политики КНР является ее опора на многовеко- вне культурные традиции народа, сочетание конфуцианских моральных ориентиров и современных ценностей, приведение национального законодательства в соответствие с международным антикоррупционными стандартам.
Существенно активизировалась антикоррупционная кампания с момента избрания на высший партийный и государственный пост в 2012 г. Си Цзиньпина. На недавно завершившемся съезде правящей коммунистической партии ее лидер подтвердил линии на ужесточение борьбы с коррупцией — «основной угрозой для партии и государства», такая борьбы полностью соответствует партийному курсу на построение в Китае «правового социалистического государства с сохранением демократической диктатуры китайского народа»1.
Координирующая и направляющая роль в деле борьбы с коррупцией возложена на партийные организации КПК (специальные комиссии) и государственное управление по предупреждению коррупции. Созданы также специальные народные суды, которые заняты исключительно коррупционными делами. Но этим дело не ограничивается, процесс институционализации механизма борьбы с коррупцией продолжается. Сейчас создается новая контрольная вертикаль от уезда до Центра, которая под единой партийной крышей объединит контрольные функции партийных и государственных органов. Со значительной долей вероятности будет изменена систем управления финансовым рынком.
В 2014 г. начал функционировать Отдел по делам международного преследования беглых чиновников и возврата в Китай материальнофинансовых средств, накопленных незаконным путем. По состоянию на 2012 г. сбежавших насчитывалось более 10 тыс. человек, за пределами страны оказалось не менее 160 млрд долл2. Результат: за три года из 90 стран мира экстрадировано 2,5 тыс. беглецов (многие вернулись с повинной добровольно), в страну возвращено активов на сумму, превышающую 1,2 млрд долл. Только в рамках кампании «Небесная сеть» удалось установить связь с 951 беглым коррупционером в 72 странах мира.
В настоящее время в КНР существует два вида обозначения коррупции: уголовно-правовое — «коррупция-взяточничество» и политиконравственное — «коррупция-разложение». Эти понятия касаются практически всех антиобщественных корыстных проявлений чиновников, которые, используя служебное положение, грубо нарушают партийную дисциплину с целью овладения дополнительными привилегиями, противоправного присвоения товарно-материальных ценностей или выгод неимущественного характера. Принципы антикоррупционной стратегии: воспитание на лучших китайских традициях; контроль как форма предотвращения и устранения причин разложения кадров; постоянное совершенствование системы управления. Действует также специальный моральный кодекс поведения чиновника из восьми принципов.
Китайское антикоррупционное законодательство достаточно строгое. За взяточничество, коммерческий подкуп и разложение предусматривает самые жесткие меры уголовной ответственности, в том числе два вида смертных приговоров: с немедленным исполнением и с отсрочкой исполнения до двух лет. За последние десять лет к уголовной ответственности за взяточничество в Китае привлечено более 1 млн работников партийно-государственного аппарата, расстреляно почти 10 тыс. чиновников, еще 120 тыс. получили от 10 до 20 лет тюремного заключения1. В 2016 г. китайскими судами рассмотрено 45 тыс. дел о коррупции в отношении 63 тыс. подозреваемых в коррупционных преступлениях. На сегодняшний день в стране практически не осталось «неприкосновенных» должностей».
Но организаторам антикоррупционных компаний главное видится в воспитании граждан в духе трех «анти»: антикоррупция, антибюрократизм, антирасточительство. Этот фактор играет ведущую роль в профилактике коррупции, укреплении законности, формировании относительно прочных нравственных основ государственной службы, воспитании чувства ответственности. В стране работает «горячая телефонная линия», по которой любой гражданин может анонимно сообщить о ставшем ему известном злоупотреблении служебным положением. Широко практикуются крупные денежные вознаграждения за представленную в правоохранительные органы информацию о фактах коррупции. Важнейшей формой борьбы с коррупционной преступностью является гибкая налоговая система и строгая кадровая политика.
Тем не менее, как отмечено в решениях XIX съезда Компартии Китая, состоявшегося в октябре 2017 г., коррупция в Китае по-прежнему остается одной из самых серьезных проблем и борьбе с нею остается предметом приоритетного внимания властей. Несмотря на решительные, а порой и жестокие меры, разрушить то, что господствовало многие сотни лет, непросто. «Стратегия войны» и ориентация на силовое подавление коррупционера не всегда гарантируют однозначный успех. Это не тот путь, который «упразднит» вседозволенность чиновников и их родственников, гарантированно снизит уровень социального недовольства и обеспечит стратегическую стабильность режима законности в стране.
Пристального внимания заслуживает опыт борьбы с коррупцией страны Западной Европы. Активные мероприятия в плане сдерживания
коррупционных проявлений проводит правительство Великобритании. В этом смысле страна представляется лидером позитивных перемен1. Считается, что английское законодательство о борьбе с коррупцией (начало формироваться еще в XIX в. с момента принятия в 1889 г. закона «О взяточничестве в публичных организациях» и последующего его последовательного обновления) достаточно перспективно и полностью соответствует современным международным стандартам. В основе государственной стратегии борьбы с коррупцией и управления в этой сфере семь базовых принципов — бескорыстие, неподкупность, объективность, подотчетность, открытость, честность, личный пример. В центре внимания антикоррупционного действия — взяточничество, проплата должностных лиц с целью получения государственных наград, покупка государственных должностей, подкуп судей и служащих судебного ведомства. Свой вклад в общее дело вносит консультативного статуса Комитет по стандартам поведения служащих в общественной жизни.
Закон предусматривает эффективные процедуры контроля за всеми участниками служебных и корпоративных правоотношений, способно оперативно перейти к новой, более действенной системе наказаний за коррупционные правонарушения. К ответственности за коррупционные правонарушения привлекаются даже те структуры и лица, которые лишь косвенно причастны к деятельности неблагонадежных компаний, в том числе зарубежных.
В стране широко реализуются предложения Всемирного экономического форума «Партнерство против коррупции» (РАС!) и «Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей» (ЕПТ), направленные на укрепление честности и добропорядочности в частных компаниях и национальных органах власти. Свою конструктивную роль играют общие этические стандарты поведения государственных служащих, крайне негативно квалифицирующие стяжатель-
Закон предусматривает эффективные процедуры контроля за всеми участниками служебных и корпоративных правоотношений, способно оперативно перейти к новой, более действенной системе наказаний за коррупционные правонарушения. К ответственности за коррупционные правонарушения привлекаются даже те структуры и лица, которые лишь косвенно причастны к деятельности неблагонадежных компаний, в том числе зарубежных.
В стране широко реализуются предложения Всемирного экономического форума «Партнерство против коррупции» (РАСЕ) и «Инициативы по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей» (ЕПТ), направленные на укрепление честности и добропорядочности в частных компаниях и национальных органах власти. Свою конструктивную роль играют общие этические стандарты поведения государственных служащих, крайне негативно квалифицирующие стяжательство, продажность, лживость и непорядочность. За взяточничество предусматриваются не только штрафы, отставки и лишение пенсии, но и лишение свобод от 3 до 7 лет. В системе МВД создано специальное Управление жалоб на сотрудников полиции.
Для определения наиболее опасных коррупциогенных зон и объективной оценки возможных коррупционных рисков используются «индикаторы коррупционности». Например, индикаторами нецелевого, использования государственных средств выступают использование служебного автотранспорта в личных целях; неоправданные расходы на питание, проживание и личные цели; использование государственного имущества в частных помещениях; оплата труда сотрудников из бюджетных средств за выполнение частных поручений; назначение приближенных и родственников на государственные должности.
Недавно в Великобритании прошла широкая общественная дискуссия по поводу нового закона «О борьбе со взяточничеством» (вступил в силу 1 июля 2011 г.), в котором коррупция трактуется в узком смысле и означает «предложение, передачу, вымогательство или принятие стимулов или вознаграждений, которые могут повлиять на действия органов власти, их членов или представителей». Закон интегрировал в себе все нормы ныне действующих антикоррупционных законодательных актов, добавил немало новых положений, закрепил основные принципы антикоррупционной политики. Их шесть: экстерриториальность; своевременность оценки коррупционных рисков; обязательность требований антикоррупционного законодательства для всех без исключения служащих; систематическая проверка кадров на предмет их благонадежности; доступность информации, касающейся коррупционной проблематики; систематический контроль.
Особый акцент сделан на противодействии таким коррупционным проявлениям, как подкуп, мошенничество, хищение активов и нецелевое использование информации, злоупотребления в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Наказание: тюремное заключение, уплата стоимости подарка, ссуды или иного вознаграждения, лишение пенсионной защиты, лишение права на избрание или назначения на публичную должность сроком до 7 лет. Действует также норма об уголовной ответственности юридических лиц, в том числе за пассивность в борьбе со взяточничеством.
Серьезные проблемы с коррупцией испытывает и современная Германия, что подталкивает ее к активным антикоррупционным действиям. Основными в числе правовых средств борьбы с коррупцией в этой стране являются уголовный и уголовно-процессуальный кодексы, федеральные законы «О борьбе с коррупцией», «О дисциплинарном режиме государственной службы», «О дисциплинарном режиме государственной службы». Организационно-правовая основа антикоррупционной политики — директива федерального правительства по борьбе с коррупцией в государственных органах управления, в которой представлен перечень наиболее коррупционноемких должностей, уточнены технологии служебного надзора, ужесточены правила проведения аукционов и торгов, введен новый порядок трудоустройства лиц, ушедших в отставку с высоких государственных постов. Действуют также Рекомендации по соблюдению кодекса антикоррупционного поведения.
В контексте ужесточения антикоррупционной политики Существенно расширен перечень коррупционных преступлений: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; предложение выгоды или взятки; взятка в хозяйственном обороте; взаимовыгодное ограничение конкуренции на конкурсах и торгах. Заметно ограничены права служащих заниматься дополнительной оплачиваемой работой, а тем более предпринимательской деятельностью. Суровые меры наказания предусматриваются за уход от правдивого декларирования доходов, за корыстное использование чужих тайн, подделку документов, ложные свидетельства и подлоги, не говоря уже о протекционизме, незаконной предпринимательской деятельности, отмывании денег, полученных преступным путем.
Противодействие коррупционным отношениям осуществляется на основе нескольких основных принципов: 1) забота о государственной казне и расширении конкуренции; 2) стимулирование высокой этики предпринимательства; 3) запрещение уволенным со службы должностным лицам в течение пяти лет заниматься предпринимательством; 4) санкционированный контроль за телефонными разговорами и интер- нет-перепиской; 5) защита главного свидетеля; 6) гласность. Наказания соответствующие: лишение свободы, штрафные санкции, лишение права на должность, конфискация имущества в пользу государства.
По мнению исследователей, модель коррупции во Франции во многом сходна с той, которая сложилась в Российской Федерации. Основные зоны коррупционного поражения: государственный бюджет, государственный заказ, деятельность политических партий, финансирование избирательных кампаний; государственная и муниципальная служба; взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимательскими структурами в процессе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ.
В стране действует закон «О предотвращении коррупции, прозрачности экономической деятельности и публичных процедурах», достаточно качественно функционирует правительственная комиссия по этике и президентский совет по предотвращению конфликта интересов. Более двадцати лет работает Межведомственная комиссия по контролю рынка государственных заказов и общественных работ. Активную роль на направлении борьбы с отмыванием нелегальных доходов играет служба «Тракфин» при Министерстве экономики. Счетная палата наделена правом контроля назначения на должности государственной службы. Комиссия по финансовой гласности в сфере
В стране действует закон <<О предотвращении коррупции, прозрачности экономической деятельности и публичных процедурах», достаточно качественно функционирует правительственная комиссия по этике и президентский совет по предотвращению конфликта интересов. Более двадцати лет работает Межведомственная комиссия по контролю рынка государственных заказов и общественных работ. Активную роль на направлении борьбы с отмыванием нелегальных доходов играет служба «Тракфин» при Министерстве экономики. Счетная палата наделена правом контроля назначения на должности государственной службы. Комиссия по финансовой гласности в сфере политической жизни контролирует имущественное положение парламентариев и правдивость их «деклараций чести». В качестве органов противодействия коррупции работают Центральная дирекция юридической полиции, Центральная дирекция общего информирования, Центральный офис наказания за нарушения в финансовой сфере. Предмет особого внимания указанных структур — соблюдение запрета чиновникам совмещать административную деятельность с депутатским (сенатским) мандатом или любым другим видом платной деятельности в частном или общественном секторах, финансирования политических партий и избирательных кампаний.
В Министерстве юстиции создана Центральная служба предотвращения коррупции. Ее задачи: антикоррупционный мониторинг нормативных актов; сбор и анализ информации, касающейся коррупции; антикоррупционный консалтинг; содействие в международной борьбе с коррупцией. В центре внимания такие преступления, как «торговля влиянием», «фаворитизм», «подкуп свидетелей или оказание давления на них», «влияние на сотрудников международных организаций». В целях предупреждения и пресечения коррупции введено в действие несколько нормативных актов, обязывающих всех государственных служащих и работников общественной службы сообщать о своем имуществе и доходах в соответствующие независимые инстанции. Обеспечивается также широкая гласность деклараций, введено функциональное разделение между должностными лицами — распорядителями кредитов, экономистами и бухгалтерами. Службы контроля получили право отсрочки актов, содержание которых может создать условия для возникновения коррупции. Эффективно действует механизм защиты сотрудников, которые способствуют раскрытию коррупционных преступлений. Наказания по коррупционным делам достаточно суровые: за взятку — лишение свободы до 10 лет или штраф в двукратном размере полученного «поощрения».
Финляндия — одна из наименее коррумпированных стран мира. Залог успеха — развитые институты гражданского общества, независимость судов, активность СМИ, гласность процесса принятия социально значимых государственных решений, оптимальность соотношения государственного и частного в экономике, низкий уровень бюрократизации управления, отсутствие клановости, достойный уровень заработной платы и наличием достойного «социального пакета» для служащих. Главные принципы власти — законность, ответственность и добропорядочность. Государственная политика профилактики и пресечения коррупции реализуется в соответствии с Программой борьбы с преступлениями в экономической сфере (1996). Специального закона о коррупции в Финляндии нет. Отсутствуют также специальные антикоррупционные правоохранительные службы — ведущую роль играют канцлер юстиции и омбудсмен парламента. Коррупционные дела против высших должностных лиц особой категории рассматриваются в специально созданном Государственном суде. В борьбе с коррупцией широко используются международно-правовые инструменты.