10021

ствует происшедшее законодательное обновление порядка рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений, а также дополнительно принятые Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами организационно-правовые меры по упорядочиванию этой работы в системе прокуратуры.

Вместе с тем уровень правового и организационного обеспечения реализации права граждан на подачу обращений не в полной мере соответствует сегодняшним требованиям по достижению реальной гарантированности прав личности, по созданию механизма, позволяющего гражданину эффективно защитить свой законный интерес, активно участвовать в рассмотрении и принятии решений, касающихся его прав1.

Так, к числу недостатков Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» можно отнести определенную декларативность ряда положений, отсылочный характер многих норм, отсутствие в нем процедур рассмотрения и разрешения обращений и др.

Это выражается в следующем.

1.Отсутствие в законе указания о возможности установления общих правил рассмотрения обращений граждан, помимо органов государственной власти и местного самоуправления, и для других организаций, предприятий и учреждений.

2.В перечне видов обращений не указаны такие виды, как

ходатайство, петиция (коллективное обращение), повторное обращение, запрос.

3.Не прописан механизм рассмотрения устных обращений граждан, в частности поступивших по телефону.

4.Отсутствие в нормах Закона конкретных статей об обязанностях органов государственной власти и местного само-

управления и их должностных лиц по рассмотрению обращений

иоб ответственности за нарушения порядка их разрешения.

5.Норма о гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу не подкреплена соответствующей ответственностью лиц, допустивших нарушение этого

запрета, в том числе уголовной ответственностью по аналогии с ст. 139,существовавшей в УК РСФСР.

6. Трудно реализуемыми на практике являются положения ч. 2 ст.15 этого Закона, предусматривающие возможность взыс-

1 См. публикации по этим проблемам: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Гос-во и право. 2007. № 3. С. 5–12; Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008. № 7 и др.

30

кания с гражданина расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, в случае, если гражданин указал заведомо ложные сведения.

7.Отсутствие в законе сроков, в течение которых может быть подана жалоба заявителя на нарушения или ограничения его прав. Представляется, что такой срок не должен превышать шести месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности.

8.Недостаточность процессуализации порядка рассмотрения и разрешения обращений в процессе разбирательства уполномоченным органом или должностным лицом жалоб и заявлений, обязательности в определенных случаях участия в этом лица, направившего соответствующее обращение, его права на подачу ходатайств и т.п. Кроме того, имеются и другие проблемные

моменты данного Закона.

Как уже указывалось, отдельные пробелы федерального законодательства об обращениях граждан в течение последнего времени старались восполнить законодательные органы субъектов Федерации, в том числе путем установления, в частности, административной ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. А прокуроры в ряде субъектов Федерации активно инициировали возбуждение таких административных производств, которые реализовывали соответствующие суды. Однако как, на наш взгляд, правильно отмечается в литературе1, анализ ст. 15 Закона об обращениях граждан позволяет сделать вывод о том, что любой вид юридической ответственности, в том числе и административной, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан может быть установлен только законодательством Российской Федерации, в котором в настоящее время подобные нормы об административной ответственности отсутствуют.

Таким образом, при установлении прокурорами в процессе надзорной деятельности нарушений законодательства об обращениях граждан, можно ставить вопрос об ответственности соответствующих должностных лиц, как правило, сославшись на Федеральный закон «О государственной гражданской службе», в котором предусмотрена дисциплинарная ответственность госу-

1 Хорьков В. Указ. соч. С. 22.

31

дарственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей.

До настоящего времени остается проблемой, хотя и больше затрагивающей деятельность следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ, выполнение требований п. 2.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ. В ней, как уже упоминалось, определено, что обращения, в которых заявители выражают несогласие с решением и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей и прокуроров к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления, при отсутствии в них данных о признаках преступлений не требуют проверки в порядке ст. 144–145 УПК РФ. Однако далеко не все суды подобные действия прокуроров, рассматривающих такие обращения в общем порядке, признают их соответствующими закону и не обязывают следственные органы осуществлять проверки этих сообщений в порядке, предусмотренном процессуальном законом1.

Представляется верной позиция тех прокуроров, которые, не соглашаясь с решениями судов, признающих действия прокуроров в соответствии с п. 2.4 Инструкции об обращениях не соответствующими закону, обжалуют такие необоснованные судебные решения и добиваются формирования правильной практики применения законодательства об обращениях граждан2.

В сфере работы с обращениями граждан была и остается проблема общения с так называемыми «трудными» людьми, «штатными» жалобщиками. Каких-либо заранее готовых рецептов решения этой проблемы вряд ли существует. Один из путей выхода из ситуации, если заявитель психически больной человек,

– это действовать в соответствии с п. 2.13 Инструкции об обращениях граждан, т.е. получать решение суда о признании этого лица недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания и устанавливать, обосновывать бессмысленность и нелогичность содержания обращений.

Наряду с этим в прокуратурах субъектов Федерации в методических рекомендациях выделяют целые разделы правилам общения с такими жалобщиками. К примеру, в рекомендациях, разработанных в прокуратуре Республики Татарстан, составлено специальное пособие по общению с так называемыми «трудны-

1Кречетов Д. Не все жалобы должны проверяться в порядке предусмотренном УПК РФ // Законность. 2005. № 4.

2См.: Кобзарев Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования // За-

конность. 2007. № 7.

32

ми» людьми. В нем выделены наиболее распространенные типы таких заявителей и предложены этапы разбирательства конфликтных ситуаций, а также конкретные приемы и способы общения с ними, другие рекомендации.

Существенным резервом в деле совершенствования деятельности по рассмотрению обращений являются ускорение и обеспечение четкости в обработке и движении обращений и других документов, связанных с работой с заявлениями и жалобами, поступающими в органы прокуратуры. В большинстве прокуратур субъектов Федерации для решения этих вопросов используются новейшие компьютерные технологии. Наряду с внедрением рекомендуемой Генеральной прокуратурой РФ программой АИК «Надзор» (которая, к сожалению, по отзывам многих пользователей далека от совершенства) в ряде прокуратур успешно применяются иные многопользовательские компьютерные программы.

Так, в прокуратуре Саратовской области создан комплекс систем «Жалобы», предназначенных для автоматизированного поиска информации в алфавитной картотеке обращений, ускорения их регистрации, осуществления мониторинга каждого заявления или жалобы в режиме реального времени, обеспечения контроля, автоматизированного составления статистического отчета по форме «П» и подготовки документации для отчета. Достоинством этих программ является то, что они используются не только в аппарате прокуратуры области, но и часть из них адаптирована для использования в городских и районных прокуратурах, которые объединены в корпоративную вычислительную сеть по выделенным и коммутируемым линиям.

Подобные автоматизированные компьютерные системы успешно применяются также в прокуратурах Омской, Московской и других областей.

Помимо перечисленных проблем в организации и осуществлении деятельности по рассмотрению обращений в органах прокуратуры, существуют и иные проблемные вопросы, связанные с отсутствием единообразного подхода к оформлению документов при работе с заявлениями, жалобами и иными обращениями, наличием передовых методик проведения комплексного анализа состояния дел по рассмотрению и разрешению обращений, целенаправленной работы по выявлению, распространению и внедрению положительного (передового) опыта организации этой работы.

Вместе с тем обеспечение единообразия в оформлении служебных документов можно бы было достичь путем разработки типовых образцов таких основных документов, как мотивирован-

33

ное заключение по результатам рассмотрения обращения; постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении; заключение об оставлении обращения без ответа или без разрешения по существу; постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока проверки обращения и др.

Ознакомление с положениями о подразделениях в прокуратурах субъектов Федерации, старшем помощнике, помощнике прокуроров областей, автономных округов по рассмотрению обращений и приему граждан также свидетельствует о необходимости разработки примерного типового положения, в котором должны быть четко прописаны цели, задачи, структура, функции, права и обязанности, полномочия, ответственность указанных подразделений и должностных лиц, механизм их взаимодействия с подразделениями аппарата и нижестоящими прокурорами и иные положения, позволяющие упорядочить деятельность этих субъектов.

По мнению многих прокуроров городов, районов, прошедших обучение в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ, им явно не достает в работе методик проведения проверок исполнения законодательства об обращениях граждан, материалов, информационных писем, отражающих передовые методы и способы организации работы по рассмотрению и разрешению обращений, частных методик проверки повторных, а также сложных обращений. Разрабатываемые в прокуратурах субъектов Федерации методические рекомендации по рассмотрению обращений в значительной мере восполняют эти пробелы, однако, во-первых, они имеются далеко не во всех прокуратурах, во-вторых, многие из них требуют обновления, а в-третьих, они редко удовлетворяют в полном объеме потребности прокуроров.

В завершение анализа предложений по совершенствованию деятельности органов прокуратуры по рассмотрению обращений следует отметить и предложение Генеральной прокуратуры РФ, включенное в число мероприятий по реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ. Оно состоит в разработке специального организационнораспорядительного документа по вопросам соблюдения прав юридических и физических лиц при их обращении в органы прокуратуры, а также, очевидно, и последующего принятия соответствующего административного регламента по процедурам разрешения жалоб.

34

Надо полагать, что эти меры будут способствовать повышению качества и прозрачности принятия прокурорскими работниками решений при рассмотрении и разрешении обращений граждан и юридических лиц.

Заключение

Решение вопросов правового и организационного обеспечения деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан, юридических и других лиц показало, что в настоящее время создана основательная юридическая база и приняты дополнительные меры организационного характера по реализации конституционного права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В свою очередь в развитие этих положений Генеральным прокурором РФ издан ряд организационно-распорядительных документов, регламентирующих деятельность прокуроров по организации и осуществлению рассмотрения обращений. В них определен общий и детализирован специальный порядок рассмотрения и разрешения обращений, проведено разграничение компетенции прокуроров, конкретизированы организационные полномочия должностных лиц органов прокуратуры по работе с обращениями и поставлена задача обеспечения объективного и окончательного их разрешения.

Существенное значение в решении этой задачи отводится правильной организации работы с обращениями, знанию и умению каждого прокурора-руководителя упорядочивать деятельность своих подчиненных, рационально распределять обязанности, планировать и организовывать эффективное взаимодействие, осуществлять контроль и проверку исполнения, обеспечивать надлежащий учет и отчетность.

Проведенный в лекции анализ этих организационных условий и практики их реализации в органах прокуратуры позволяет сделать выводы, с одной стороны, об их важности и значимости для обеспечения эффективности деятельности по рассмотрению обращений, а с другой – о наличии проблем различного характера и необходимости совершенствования организационно-правовых основ этого вида деятельности.

35

Контрольные вопросы

1. Дайте краткую характеристику законов, регламентирующих деятельность прокуроров по рассмотрению обращений граждан.

2. Назовите основные организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ в сфере деятельности прокуроров по рассмотрению и разрешению обращений.

3.Перечислите основные требования Генерального прокурора РФ по организации работы с обращениями граждан.

4.Раскройте существо отличий общего и специального порядка рассмотрения обращений в органах прокуратуры.

5.Каковы пределы действия Инструкции о порядке рассмот-

рения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ?

6.Перечислите основные элементы организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры.

7.Охарактеризуйте существо информационно-аналитиче- ского обеспечения и планирования работы с обращениями.

8.Назовите основные виды и формы взаимодействия при

осуществлении деятельности по рассмотрению обращений.

9.В чем состоит сущность контроля и проверки исполнения при организации работы по рассмотрению обращений?

10.Какие основные проблемы организации работы с обращениями?

11.Перечислите основные пути разрешения проблемных

вопросов организации работы с обращениями.

12. Что необходимо для повышения эффективности деятельности прокуроров по рассмотрению и разрешению обращений в органах прокуратуры?

36

Литература

Конституция Российской Федерации. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Гражданский процессуальный кодекс Российской Феде-

рации.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Феде-

рации.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В ред. от 17.11.1995. С изм. и доп. // СЗ

РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 № 107 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры и их учреждениях».

Приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Приказ Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».

Приказ Генерального прокурора РФ от 27.10.2007 № 192 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях».

Приказ Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве».

Приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 № 200 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве».

Приказ Генерального прокурора РФ от 11.02.2003 № 10 «Об участии прокуроров в надзорной стадии уголовного судопроизводства».

Приказ Федеральной таможенной службы России от 25.12.2006 № 1171 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России».

Грузнова Г. Организация деятельности прокуратуры по рассмотрению обращений граждан // Законность. 2008. № 5.

37

Кобзарев Ф.М. Обращения граждан: новеллы правового регулирования // Законность. 2007. № 7.

Кречетов Д. Не все жалобы должны проверяться в порядке,

предусмотренном УПК РФ // Законность. 2005. № 4.

Нудненко Л.А., Хамаева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан достоинства и недостатки // Гос-во и право. 2007. № 3.

Хорьков В. Законы об обращениях граждан // Законность. 2008. № 7.

Шестакова Т., Егурпова Н. Организация учета обращений // Законность. 2004. № 1.

38

Оглавление

Введение…………………………………………………… 3

1. Правовые основы организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры……………………………. 5

2. Общий и специальный порядок рассмотрения и раз-

решения обращений…………………………………………….. 12

3. Содержание организации работы с обращениями в органах прокуратуры……..……………………………………... 18

4. Правовые и организационные проблемы и пути совершенствования деятельности органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению обращений…………………………. 29

Заключение………………………………………………... 35

Контрольные вопросы……………………………………. 36

Литература………………………………………………… 37

39