Учебный год 22-23 / Платонова - Проблемы законодательного регулирования соглашен

Проблемы законодательного регулирования
соглашений о разделе продукции

11 января 1996 года вступил в действие Федеральный закон "О соглашениях
о разделе продукции"*(1) (далее - Федеральный закон). Прошедшее время позволило
осмыслить идеи, заложенные в законе, и оценить те правовые формы, в которых
они нашли свое выражение. Появились публикации, содержащие анализ различных
сторон Федерального закона, а также рекомендации, сводившиеся в основном к
необходимости пересмотра егоотдельных положений и внесения в законодательном
порядке соответствующих изменений и дополнений. Несмотря на определенные усилия,
предпринятые в этом направлении разработчиками закона, подобный акт не смог
преодолеть процедуру рассмотрения в Федеральном Собрании. Не были внесены
необходимые изменения и в иные действующие законодательные акты, корреспондирующие
с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".
Вместе с тем за истекшее время в состоянии правового регулирования указанного
закона произошли некоторые сдвиги. Указ Президента РФ от 8 июля 1997 года
"О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"*(2)
решил некоторые организационные вопросы, связанные с его исполнением. В частности,
на Минтопэнерго было возложено осуществление прав и обязательств России, принятых
ею в связи с участием в соглашениях. Это же министерство было наделено правом
выступать от имени правительства по всем вопросам таких соглашений. Указ предусмотрел
организацию правительственной комиссии во главе с первым заместителем Председателя
Правительства РФ Б.Е.Немцовым по координации деятельности федеральных органов
власти и органов власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции.
Помимо этого, со значительным опозданием появился Федеральный закон "Об
участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях
раздела продукции"*(3). Его принятие имеет важное значение, поскольку наличие
подобного перечня участков недр, утвержденного федеральным законом, - необходимая
предпосылка заключения соглашения о разделе продукции.
Согласно ст.8 этого Закона объекты, указанные в ст.1-7, отнесены к перечню
участков недр, в том числе месторождений полезных ископаемых, в отношении
которых, начиная с даты вступления Закона в силу, могут проводиться переговоры
об условиях пользования недрами и заключаться соглашения о поиске, разведке
и добыче минерального сырья на условиях раздела продукции. Всего в Законе
указано семь таких участков.
Следует констатировать, что, несмотря на предпринятые шаги, пока не создана
адекватная предъявляемым требованиям правовая инфраструктура, предназначенная
для регулирования экономических отношений в сфере разведки и добычи сырья,
а также его последующего распределения между участниками соглашения о разделе
продукции: Российской Федерацией, ее субъектом, на территории которого осуществляется
разработка полезных ископаемых, и инвестором. Такая ситуация способна породить
у готовых к финансированию совместных проектов инвесторов чувство неуверенности
в стабильности и предсказуемости своего положения, основой которого должно
служить российское законодательство.
С другой стороны, основанное на Федеральном законе регулирование не всегда
в должной мере способно обеспечить надежную и долговременную защиту государственных
интересов России и ее субъектов. Указанные обстоятельства заставляют вновь
рассмотреть проблемы законодательного регулирования комплекса отношений, базирующихся
на упомянутых соглашениях, и обсудить возможные пути их решения.
1. При ознакомлении с Федеральным законом возникает ряд вопросов, связанных
с таким аспектом отношений между государством и инвестором, как их взаимная
ответственность в рамках заключенного соглашения.
Как известно, любые договорные связи чреваты возможностью нарушения принятых
сторонами обязательств и необходимостью предъявления нарушителю в установленном
порядке соответствующих претензий. Отношения, возникающие на основе соглашения
о разделе продукции, не составляют в этом плане исключения. Между тем законодательное
регулирование этих важных вопросов продумано недостаточно четко.
В пункте 1 ст.20 Федерального закона, посвященной ответственности сторон,
сказано, что "стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих обязательств по соглашению в соответствии с условиями соглашения
с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации". Обычно
договорное регулирование предполагает необходимость соблюдения в целом "действующего
законодательства" того государства, к которому территориально "привязан" данный
контракт. Такой подход вполне оправдан и основан на том, что все субъекты,
действующие в рамках правопорядка, существующего в том или ином государстве,
обязаны соблюдать его основные принципы и требования. Поэтому ссылку лишь
на гражданское законодательство следует рассматривать в качестве отступления
от принятого оформления договорных отношений. Такую формулировку можно было
бы толковать как разрешение не считаться с законодательными актами РФ, за
исключением тех, что относятся к области гражданского законодательства.
Кстати, Гражданский кодекс исходит как раз из необходимости соответствия
договора в целом действующему законодательству России. В ст.422 ГК указано,
что "договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным
законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент
его заключения". Федеральный закон также содержит прямые ссылки на нормативные
акты, содержанию которых не должны противоречить такие соглашения, в частности
на Федеральный закон от 21 февраля 1992 года "О недрах"*(4), не относящийся
к собственно гражданско-правовой сфере. Очевидно, что при осуществлении подобных
проектов необходимо соблюдать и другие подобные законы федерального уровня,
например, регулирующие пользование недрами континентального шельфа или недрами,
находящимися в пределах свободной экономической зоны.
Возможно, авторы Федерального закона в данном случае имели в виду, что
отдельным соглашением и гражданским законодательством должны определяться
конкретные условия наступления ответственности сторон по соглашению о разделе
продукции.
Однако это было бы справедливо лишь в отношении договора, имеющего исключительно
гражданско-правовой характер. Соглашение же о разделе продукции вследствие
включения в него вопросов, касающихся налогообложения, может считаться таковым
с существенными оговорками. Как видим, при любой трактовке содержание п.1
ст.20 нельзя признать удачным.
2. Каковы же предписания Федерального закона для случаев, когда между
сторонами возникают реальные разногласия по поводу исполнения договорных обязательств,
которые не удается урегулировать путем взаимных консультаций?
Статья 22 устанавливает, что споры между государством и инвестором, связанные
с исполнением, прекращением и недействительностью соглашений, разрешаются
в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или в третейском
суде (в том числе в международных арбитражных институтах). Прежде всего обращает
на себя внимание практически неограниченная свобода выбора сторонами судебного
органа, компетентного разрешать возможные споры. Вполне объяснимо желание
иностранного инвестора рассматривать споры в национальном суде того государства,
резидентом которого он является. Безусловно, этот вопрос подлежит решению
с учетом мнения всех участников соглашения. Вместе с тем закрепление указанного
варианта непосредственно в Федеральном законе может послужить достаточно убедительным
аргументом в пользу выбора именно его. При этом следует отдавать себе отчет
в том, что кроме воли законодателя иных аргументов "за" такое решение практически
может не быть, поскольку местом совершения и исполнения сделки будет государственная
территория России либо пространства континентального шельфа и исключительной
экономической зоны, на которые распространяются принадлежащие ей суверенные
права, а ответчиком в споре - при участии в качестве истца иностранного участника
соглашения о разделе продукции - Российская Федерация и ее субъект в лице
соответствующих компетентных органов власти.
В контексте Указа Президента РФ от 8 июля 1997 года N 694 в качестве
такого органа власти следует рассматривать Минтопэнерго. Следовательно, такие
критерии, традиционно применяемые в частном праве для определения надлежащей
международной подсудности, как место совершения сделки, место исполнения сделки,
местонахождение ответчика, и целый ряд других в большинстве случаев указывали
бы на российский, а не иностранный суд.
Задумываясь над практической реализацией указанной статьи, не следует
забывать, что в качестве инвестора могут выступать наряду с иностранными также
российские субъекты права. Принимая во внимание двойственный характер правоотношений,
возникающих в рамках СРП, частично властно-административных, частично гражданско-правовых
вряд ли целесообразно предоставлять российскому инвестору основанное на законе
право требовать разрешения возникших между ним и российским государством споров
"в международных арбитражных институтах", равно как и в иностранном суде.
По-видимому, это возможно лишь в том случае, если данный инвестор выступает
на одной стороне с иностранным и их интересы трудно разделить, например при
решении вопроса о недействительности соглашения.
Приведенная в Федеральном законе формулировка излишне многовариантна
и дает инвестору (как иностранному, так и отечественному) неоправданно широкие
возможности выбора органа, компетентного разрешать споры между ним и российским
государством.
Следует отметить, что в вопросе о разрешении споров с инвестором Федеральный
закон входит в противоречие с иными актами федерального уровня, в частности
с Федеральным законом от 30 ноября 1995 года "О континентальном шельфе Российской
Федерации" (далее - Закон о шельфе)*(5). Так, в ст.47 этого акта указано,
что споры между физическими лицами, юридическими лицами, физическими и юридическими
лицами по поводу реализации их прав и обязанностей на континентальном шельфе
разрешаются в административном порядке или в судах Российской Федерации. Как
видим, применительно к отношениям, связанным с использованием шельфа, а также
разрешением возможных споров в этой сфере, однозначно установлена юрисдикция
российского государства и его суда.
Сопоставляя оба закона, надо признать, что в контексте действующего ныне
законодательства любые работы, производимые на шельфе на основе соглашения
о разделе продукции (СРП), можно расценивать как частный случай деятельности,
осуществляемой на шельфе РФ и подчиняющейся Закону о шельфе. Одновременно
возможна и противоположная трактовка: работы, производимые в рамках такого
соглашения на шельфе, можно рассматривать как разновидность деятельности на
основе СРП. В зависимости от избранного толкования обоих актов должен определяться
и применимый закон. Налицо очередная коллизия Федерального закона с иными
российскими законодательными актами, которая не может разрешаться однозначно
в пользу Федерального закона.
Инвестиционный характер соглашения о разделе продукции предполагает наличие
тесной связи правоотношения с территорией, а следовательно, в целом с правовой
системой, а также системой органов правосудия принимающего государства. Это
обстоятельство традиционно учитывают в международной практике. Показателен
в этом отношении пример Китая. Уместно привести эпизод, упоминаемый в работе
проф. М.М.Богуславского*(6). В процессе обсуждения договоров с зарубежнымигосударствами
о защите и содействии инвестициям китайские представители руководствовались
концепцией предъявления частными инвесторами исков к государству в национальных
судах последнего. Лишь путем длительных переговоров (с ФРГ, например, они
продолжались три года) был достигнут компромиссный вариант: вопрос о правомерности
отчуждения иностранной собственности подлежит рассмотрению в национальном
суде. При этом размер, вид и время возмещения должны определяться путем "дружеских
консультаций".
Если же стороны не смогут в течение определенного срока договориться,
то по выбору инвестора споры об этом подлежат рассмотрению в национальном
суде страны нахождения инвестиций или в арбитраже в Стокгольме. Конкретное
указание в двустороннем международном документе на Международный институт
Стокгольмской торговой палаты как единственный орган, помимо национального
суда государства-реципиента, правомочный разрешать подобные инвестиционные
споры, стало существенным компромиссом, достигнутым в интересах западных государств
в ходе продолжительных переговоров с КНР. Легко сопоставить этот вариант с
широчайшим подходом к решению этого важного вопроса, имеющего серьезные практические
последствия, в российском внутригосударственном нормативном акте.
Несомненно, упомянутые двусторонние международные соглашения обладают
собственной спецификой и отличаются от СРП. Их содержание и степень влияния
на инвестиционные процессы в государствах, заключивших подобные документы,
заслуживают отдельного исследования. Вместе с тем и те и другие соглашения
объединяет существенная роль, которую они призваны играть в регулировании
капиталовложений в экономику принимающих государств. Активное участие в СРП
иностранных инвесторов предполагает, что содержание таких соглашений, а также
Федерального закона не должно существенно расходиться с положениями двусторонних
соглашений о взаимном поощрении и защите капиталовложений, заключенных Россией
с государствами, резидентами которых являются участвующие в СРП физические
и юридические лица.
Затрагивая вопрос о соотношении упомянутых соглашений, необходимо учитывать
положения ст.15 Конституции Российской Федерации и однотипной по содержанию
ст.24 Федерального закона. Часть 4 ст.15 Конституции указывает, что, если
"международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
В рассматриваемом нами случае при расхождении между Федеральным законом и
международным соглашением должно применяться последнее.
В отношении разрешения споров рассматриваемый Федеральный закон предоставляет
гораздо более широкие возможности выбора, чем упомянутые международные двусторонние
соглашения. Последние ограничиваются в основном указанием на те или иные формы
третейского рассмотрения споров. На мой взгляд, во избежание в дальнейшем
коллизии между двумя видами соглашений соответствующие предписания Федерального
закона, касающиеся процедуры разрешения разногласий между сторонами и международной
подсудности, должны быть по возможности приведены в соответствие с положениями
заключенных Россией международных соглашений в области защиты инвестиций.
Иначе нельзя исключить возможность возникновения конфликтов предписаний, относящихся
к иностранным участникам одного и того же проекта, являющихся резидентами
разных государств. Одни из этих государств могут иметь, а другие не иметь
с Россией подобных двусторонних соглашений международного характера.
Итак, было бы целесообразно и логично полностью исключить возможность
рассмотрения вытекающих из СРП споров с участием государства в иностранных
государственных судах, указав в качестве надлежащих органов российский арбитражный
суд и международные арбитражные институты. Это не противоречит содержанию
упомянутых международных соглашений. Одновременно было бы разумно ограничиться
указанием на наиболее авторитетные арбитражные центры, подобные стокгольмскому
или Международному коммерческому арбитражному суду (МКАС) при Торгово-промышленной
палате РФ. Ныне ст.22 Федерального закона формально дает сторонам право предусмотреть
наделение полномочиями по рассмотрению разногласий даже единоличного арбитра.
Надо отметить, что, в отличие от разрешения споров в иностранном по отношению
к государству-реципиенту суде это не противоречит существующей в мире практике.
Наряду с другими этот вариант предусмотрен, например, в таком авторитетном
документе, как Арбитражный регламент Комиссии ООН по праву международной торговли
- ЮНСИТРАЛ, а также в отдельных двусторонних международных соглашениях. Между
тем, на наш взгляд, здесь возможен случайный, субъективный подход к существу
спора.
Решая вопрос о подведомственности и подсудности, не следует забывать,
что согласно упомянутой статье Федерального закона предмет возможного спора
определен предельно широко: "исполнение, прекращение и недействительность
соглашений". Иначе говоря, если партнеры сочтут целесообразным, избранный
сторонами суд или иной орган будет правомочен решать практически любой из
вопросов, имеющих существенное значение для судьбы конкретного проекта. Учитывая
уникальные масштабы деятельности, осуществляемой на основе СРП, последнее
обстоятельство также свидетельствует в пользу ограничения круга предусмотренных
Федеральным законом возможностей обращения к третейской форме разрешения споров
путем указания на наиболее авторитетные центры международного коммерческого
арбитража.
При отсутствии в соглашении иностранного участника целесообразно, на
наш взгляд, ограничить возможность выбора для отечественного инвестора внутригосударственными
судами Российской Федерации. Российские суды общей юрисдикции также не кажутся
подходящей инстанцией для урегулирования разногласий, вытекающих из крупномасштабных
экономических проектов. Более обоснованно было бы подчинить их юрисдикции
внутригосударственных арбитражных судов, располагающих в сфере разрешения
экономических споров большим практическим опытом.
3. Участие государства в гражданско-правовых отношениях в качестве равноправного
контрагента неразрывно связано с проблемой государственного иммунитета.
В период разработки части первой Гражданского кодекса РФ планировалось
принятие в последующем специального закона об иммунитете государства и его
собственности. В связи с этим ст.127 ГК, имеющая отсылочный характер, устанавливает,
что таким законом должны определяться особенности ответственности РФ и субъектов
РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных
юридических лиц, граждан и государств. В отношении соглашений о разделе продукции,
в которых одной из сторон является государство в лице Российской Федерации
и ее субъекта, принятие указанного закона могло бы иметь существенное положительное
значение. Однако его разработка пока не состоялась.
В Федеральном законе "О соглашениях о разделе продукции" вопрос об иммунитете
государства затронут в ст.23. Она устанавливает, что в "соглашениях, заключаемых
с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, может быть предусмотрен
в соответствии с законодательством Российской Федерации отказ государства
от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения
иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения". Отдельные авторы*(7)
усматривают в этом "дискриминацию своих собственных нефтяных компаний" и предлагают
сделать запись об отказе от иммунитета государства также в отношении российского
инвестора. На деле в этом нет необходимости. Договорный отказ от государственного
иммунитета традиционно применяют при наличии в правоотношении иностранного
элемента, в данном случае участия иностранного инвестора, являющегося субъектом
права зарубежного государства.
На наш взгляд, слабость избранной законодателем формулировки состоит
не в отсутствии ссылки на отечественного инвестора, а в словах "может быть
предусмотрен". Ясно выраженный отказ от указанных видов иммунитета должен
формулироваться не как право, а как обязанность государства применительно
к отношениям, осложненным иностранным элементом и не относящимся к сфере международного
публичного права, особенно в случаях передачи спора на рассмотрение в международные
арбитражные институты или же (с вышеприведенными оговорками) - в иностранный
суд.
В противном случае его разрешение должно будет осуществляться только
на основе российского права. При этом также может быть затруднено предварительное
обеспечение иска и исполнение вынесенного по спору решения. Основанием для
подобного вывода служит тот факт, что, даже вступая в гражданско-правовые
отношения, государство продолжает оставаться суверенным и не подчиняется юрисдикции
и праву иностранного государства. Как отмечал проф. Л.А.Лунц, "из начала государственного
суверенитета и обусловленного им иммунитета государства вытекает.., что и
гражданско-правовые сделки государства подчиняются, в принципе, также его
собственному праву. Для того, чтобы государство могло быть подчинено в отношении
своих сделок иностранному закону или иностранной юрисдикции, необходимо, чтобы
на то было согласие, выраженное expressis verbis компетентным органом государства,
и притом в форме, предписанной его законом"*(8).
Таким образом, для предоставления международному арбитражу необходимых
рабочих условий Российская Федерация, а также входящие в состав Федерации
республики, являющиеся носителями государственного суверенитета, должны зафиксировать
непосредственно в соглашении о разделе продукции либо в отдельном арбитражном
соглашении отказ от указанных выше видов государственного иммунитета. Иначе
свободное, основанное на равноправии участвующих субъектов разрешение разногласий
будет затруднено. Как видим, ст.23 рассматриваемого Федерального закона способна
существенно снизить эффективность действия ст.22 этого же акта.
Приведенное высказывание Л.А.Лунца и связанные с ним рассуждения автора
иллюстрируют так называемую доктрину абсолютного (полного) иммунитета государства,
имевшую на протяжении длительного времени широкое распространение в международных
отношениях. Она находит отражение и в российском законодательстве, в частности
в продолжающем действовать Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 года
(с последующими изменениями и дополнениями).
Часть 1 ст.435 этого акта предусматривает, что предъявление иска к иностранному
государству, обеспечение иска и обращение взыскания на имущество иностранного
государства, находящееся в СССР (ныне в России. - Н.П.), могут быть допущены
лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства. Одновременно,
основываясь на принципе взаимности в международных отношениях, в ч.3 ст.435
ГПК законодатель предусмотрел возможность применения ответных мер к тем государствам,
где нашему государству, его имуществу или представителям не обеспечивается
такая же судебная неприкосновенность, какая обеспечивается иностранным государствам,
их имуществу или представителям в России (в тексте статьи - СССР). Комментаторы
Кодекса также исходят из концепции абсолютного иммунитета государства*(9).
Ныне растущее влияние приобретает доктрина функционального (ограниченного)
иммунитета. В целом она гораздо более требовательна к государству, вступающему
в отношения, предполагающие равноправие участников, и исходит из того положения,
что, вступая в частноправовые отношения, государство тем самым отказывается
от своего положения как суверена и носителя принадлежащих ему видов иммунитета.
В контексте такого подхода еще более очевидна бессмысленность включения в
Федеральный закон положения о том, что соглашением "может быть предусмотрен"
отказ от тех или иных видов иммунитета государства. Напротив, в свете этой
популярной сейчас теории российское государство может, пожалуй, утратить даже
последний вид иммунитета - иммунитет государственной собственности, включая
собственность на объекты, которые могут находиться только в руках государства.
При слабости государственных институтов России такую возможность исключать
не приходится. Последствия же этого трудно предугадать.
В связи с этим российским законодателям следовало бы, учитывая реалии
современного международного права, более четко представлять последствия принимаемых
ими законов, не вводя в заблуждение себя и органы исполнительной власти, ответственные
за заключение конкретных СРП. Не следует уповать на то, что последствия заключения
с иностранными резидентами частноправовых соглашений такого масштаба и в столь
важной сфере, как разработка месторождений полезных ископаемых, на протяжении
многих десятилетий должны зависеть лишь от воли и намерений российского государства.
В целом полезно выделить в Федеральном законе специальную статью или раздел,
где можно было бы отразить специфику участия в соглашениях о разделе продукции
иностранного инвестора.
Что же касается отказа от государственного иммунитета в отношении отечественных
инвесторов, то он осуществляется путем включения соответствующих положений
во внутригосударственные законодательные акты. Так, в п.1 с. 124 Гражданского
кодекса прямо предусмотрено, что "Российская Федерация, субъекты Российской
Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная
область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие
муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -
гражданами и юридическими лицами". Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что
к указанным субъектам "применяются нормы, определяющие участие юридических
лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не
вытекает из закона или особенностей данных субъектов". Иными словами, в той
части содержащихся в СРП обязательств, которые имеют гражданско-правовой характер,
государство действует согласно нормам, регулирующим деятельность юридических
лиц.
4. Серьезные размышления вызывает изложенная в Федеральном законе концепция
нормативного регулирования статуса инвестора, осуществляемого в период действия
такого соглашения, а также подходы к определению продолжительности указанного
периода.
Надо подчеркнуть, что вытекающие из соглашения договорные отношения изначально
рассчитаны на длительные сроки существования. В рамках нынешнего законодательства
ограничение срока действия инвестиционного соглашения содержит, в частности,
Закон РСФСР от 4 июля 1991 года "Об иностранных инвестициях в РСФСР"*(10).
В статье 40 этого акта ("Концессионные договоры") указано, что "срок действия
концессионного договора определяется в зависимости от характера и условий
концессии, но не может быть более 50 лет".
В статье 10 Закона "О недрах" установлено, что сроки пользования недрами
следует определять, исходя из технико-экономического обоснования их разработки,
обеспечивающего рациональное использование и охрану недр. Срок пользования
ими не может превышать 20 лет при добыче полезных ископаемых и 25 лет при
добыче полезных ископаемых, которой предшествует или сопутствует геологическое
изучение недр. Законом разрешается продление пользования недрами на сроки,
не превышающие первоначальные, то есть максимальные сроки пользования недрами
по этому Закону составляют соответственно 40 и 50 лет.
В Федеральном законе вопросу о сроке действия соглашения посвящена ст.5,
согласно ч.1 которой "срок действия соглашения устанавливается сторонами в
соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на день
заключения соглашения". То есть первоначальный срок действия СРП должен соответствовать
положениям Закона "О недрах", а при условии участия иностранного инвестора
и отнесения соглашения о разделе продукции к категории концессионных договоров
к его срокам должна быть применена указанная ст.40 Закона об иностранных инвестициях.
Для соглашений о разделе продукции это не стало бы предельной временнoй
границей, поскольку ч.2 ст.5 устанавливает, что "действие соглашения по инициативе
инвестора, а также при условии выполнения им принятых на себя обязательств
продлевается на срок, достаточный для завершения экономически целесообразной
добычи минерального сырья и обеспечения рационального использования и охраны
недр. При этом условия и порядок такого продления определяются соглашением".
Очевидно, что при отсутствии в процессе пользования недрами со стороны инвестора
каких-либо нарушений чрезвычайного характера продление срока действия соглашения
весьма вероятно и зависит, учитывая содержание ч.2, в основном от воли инвестора.
Как видим, Федеральный закон создает особый подход к определению сроков
действия подобных соглашений: с одной стороны, как специальный закон, выводя
их из-под действия иных имеющихся в настоящее время законов, а с другой -
конкретно не устанавливая, в отличие от этих законов, предельных сроков пользования
природными ресурсами России.
В условиях столь вольного определения окончания срока действия соглашения
обращает на себя особое внимание ч.2 ст.18, предусматривающая, что "на инвестора
не распространяется действие нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, если
указанные акты устанавливают ограничения прав инвестора, приобретенных и осуществляемых
им в соответствии с соглашением, за исключением предписаний соответствующих
органов надзора, которые выдаются в соответствии с законодательством Российской
Федерации в целях обеспечения безопасного ведения работ, охраны недр, окружающей
природной среды, здоровья населения, а также в целях обеспечения общественной
и государственной безопасности".
Напрашивается вывод, что помимо Конституции Российской Федерации и конституционных
законов практически единственным видом нормативных актов, применимых к указанным
соглашениям, являются федеральные законы. Следует, однако, учесть, что ни
уже существующие, ни вновь принимаемые законы не должны входить в противоречие
с положениями Федерального закона, направленного на регулирование конкретной
группы отношений. Поэтому в большинстве случаев указанный закон оказывается
единственным актом такого уровня для соглашений о разделе продукции.
Эффект приведенного положения усиливается содержанием ч.2 ст.17 ("Стабильность
условий соглашения"). В соответствии с ней "в случае, если в течение срока
действия соглашения законодательством Российской Федерации, законодательством
субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления
будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора
в рамках соглашения, в соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору
коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавших
на момент заключения соглашения законодательства Российской Федерации, законодательства
субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления.
Порядок внесения таких изменений определяется соглашением".
Справедливости ради надо отметить, что абз.2 ч.2 содержит оговорку, согласно
которой "указанное положение об изменении условий соглашения не применяется
в случае, если законодательством Российской Федерации вносятся изменения в
стандарты (нормы, правила) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей
природной среды и здоровья населения, в том числе в целях приведения их в
соответствие с аналогичными стандартами (нормами, правилами), принятыми и
общепризнанными в международной практике". Впрочем, это не колеблет общего
подхода законодателя, направленного на создание максимально благоприятных
и привлекательных для инвесторов условий деятельности, исключающих саму возможность
несения ими коммерческих рисков, которые могли бы стать следствием принятия
властными органами соответствующих актов.
Изложенные выше положения можно рассматривать как чрезвычайно широкие
гарантии неприменения к соглашениям, в первую очередь в части регулирования
правового положения инвестора, нормативных актов, способных поколебать status
quo, сложившийся на момент заключения соглашения.
И до принятия Федерального закона российское право знало случаи нераспространения
действия вновь принятого правового акта на однотипные правоотношения. Один
из них предусмотрен в Гражданском кодексе: "акты гражданского законодательства
не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения
их в действие.
Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения
его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом" (п.1
ст.4).
Эта норма находится в тесной связи со ст.422 Кодекса ("Договор и закон").
Понимая необходимость обеспечения стабильности договорных отношений, законодатель
в п.2 этой статьи установил, что "если после заключения договора принят закон,
устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали
при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу...".
Однако, несмотря на всю важность вопроса о стабильности внешних условий исполнения
договора, там же оговаривается, что данная норма не применяется в случаях,
"когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения,
возникшие из ранее заключенных договоров". Положения п.2 ст.17 Федерального
закона о СРП, таким образом, максимально смягчают действие указанных статей
Гражданского кодекса, предотвращая ухудшение коммерческих результатов деятельности
инвестора, которое могло бы наступить вследствие распространения на вступившие
в силу соглашения норм новых законов.
Во многих странах инвесторам предоставляются гарантии от последующего
изменения законодательства. В СССР они предусматривались ст.9 Основ законодательства
об иностранных инвестициях, принятых 5 июля 1991 года. В соответствии с ней
в случае ухудшения условий инвестирования к иностранным инвестициям в течение
10 лет должно было применяться законодательство, действовавшее на момент их
осуществления. Это правило, однако, не распространялось на изменения законодательства,
касавшиеся обеспечения обороны, национальной безопасности и общественного
порядка, налогообложения, кредитов и финансов, охраны окружающей среды, нравственности
и здоровья населения, антимонопольного законодательства.
В последующем, после распада СССР, в России такого рода гарантия была
предоставлена ограниченному кругу субъектов Указом Президента РФ от 27 сентября
1993 года "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями". Пунктом
1 Указа было установлено, что "вновь издаваемые нормативные акты, регулирующие
условия функционирования на территории Российской Федерации иностранных и
совместных предприятий, не действуют в течение 3 лет в отношении предприятий,
существующих на момент вступления в силу этих актов. Данное положение не распространяется
на нормативные акты, обеспечивающие более льготные условия функционирования
на территории Российской Федерации иностранных и совместных предприятий".
Законодательные акты об иностранных инвестициях, принятые в других странах-членах
СНГ, предоставляют инвесторам ограниченные гарантии на случай изменения законодательства.
В среднем их срок не превышает 10 лет. Начало его течения определяется по-разному,
например как момент регистрации инвестиций или момент вступления в силу конкретного
правового акта. Есть и иные подходы к определению способа предоставления таких
гарантий, однако они неизменно бывают ограничены каким-либо временным периодом,
не зависящим от срока действия конкретного соглашения.
В отличие от этих стран Россия не вводит ограничений по срокам предоставления
гарантий. Сроки действия СРП вследствие отсутствия ограничений на их продление
также не лимитированы. В связи с этим существует реальная возможность того,
что, толкуя Федеральный закон как специальный, создающий особый режим регулирования
данной группы отношений, инвесторы могут настаивать на продлении заключенного
соглашения и после истечения 50-летнего периода. Считаю, что отсутствие четко
оговоренных условий и сроков предоставления инвесторам гарантий от изменения
законодательства - существенный пробел действующего российского законодательства.
Что касается соглашений о разделе продукции, то, учитывая значительные
сложности, связанные с разработкой и добычей полезных ископаемых, применительно
к этим областям срок действия указанных гарантий может составлять 10-15 лет,
но не может быть бесконечно долгим и зависеть, по сути, исключительно от воли
инвестора.
Нельзя не отметить также отсутствие в ст.17 таких оснований нераспространения
на заключенные соглашения упомянутых гарантий, как внесение в законодательство
изменений, касающихся налогообложения, кредитов, финансов, антимонопольной
политики государства, содержащихся в общесоюзных Основах законодательства
об иностранных инвестициях 1991 года. Аналогичные оговорки имеются и в законодательстве
ряда зарубежных стран.
Таким образом, исходя из содержания ст.17 и 18 Федерального закона, следует
сделать вывод, что в соответствии с ними в течение ряда десятилетий к СРП
не будут применяться новые нормативные акты, принимаемые на этих важнейших
направлениях, либо негативные для инвесторов последствия их влияния должны
будут возмещаться из бюджетных средств Федерации или ее субъектов. Следует
учитывать, что российская законодательная база находится в стадии становления.
Не приняты или подлежат существенному пересмотру основополагающие акты. В
таких условиях положения п.2 ст.17 могут быть чреваты для российской стороны
значительными материальными потерями. Например, если новое налоговое законодательство
ужесточит условия налогообложения деятельности инвестора, подобная корректировка
содержания уже заключенных соглашений станет практически неизбежной. Напрашивается
вывод, что отныне любые решения федеральных законодателей следует принимать
с оглядкой на заключенные соглашения о разделе продукции. В противном случае
они могут слишком дорого обойтись государству и налогоплательщикам.
5. Нельзя не отметить также, что в Федеральном законе допущено искажение
смысла и начал предоставления принимающим государством инвестору, в первую
очередь иностранному, другой разновидности гарантий - гарантии от причинения
убытков.
Согласно Закону "Об иностранных инвестициях в РСФСР" иностранные инвесторы
имеют право на возмещение убытков, включая упущенную выгоду, причиненных им
в результате выполнения противоречащих действующему на территории РСФСР законодательству
указаний государственных органов РСФСР либо их должностных лиц, а также вследствие
ненадлежащего осуществления такими органами или их должностными лицами предусмотренных
законодательством обязанностей по отношению к иностранному инвестору или предприятию
с иностранными инвестициями. Такими же возможностями по защите своих материальных
интересов обладают в силу положений действующего российского законодательства
и отечественные инвесторы.
Важно подчеркнуть, что упомянутые убытки подлежат возмещению в случаях,
когда они были вызваны противоправными действиями и решениями должностных
лиц, а отнюдь не решениями и действиями властных органов (закрепленными в
соответствующих актах этих органов), совершенными в пределах их полномочий
в полном соответствии с действующим на момент их совершения законодательством
России, как это предусматривает Закон о СРП. Обращает на себя внимание расплывчивость
формулировок, предписывающих произвести подобное возмещение материальных потерь
инвестора. Каким образом, например, спустя, возможно, десятилетия после заключения
соглашения будут устанавливаться "коммерческие результаты, которые могли быть
им (инвестором. - Н.П.) получены при применении действовавших на момент заключения
соглашения законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов
Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления"?
Итак, сравнив общепринятый принцип возмещения ущерба от действий и решений
властных органов с положениями п.2 ст.17 Федерального закона, мы вновь убедимся,
что преференции, предоставляемые этим актом инвесторам, значительно превосходят
общепринятые.
Повторим, что закрепленные ст.17 и 18 рассматриваемого Федерального закона
гарантии уникальны для случаев, когда в роли реципиента инвестиций выступает
индустриально развитое государство. Аналогичную ситуацию можно представить
в экономике и законодательстве экономически слаборазвитой страны, вынужденной
идти на ущемление собственного престижа ради ускорения своего индустриального
развития или получения опыта и знаний, которыми такая страна не располагает.
Предоставление иностранным компаниям на неопределенное время подобных условий
деятельности позволяет смотреть на государство - реципиента инвестиций, осуществляемых
на подобных условиях, как на экономическую неоколонию.
Столь неутешительные выводы можно сделать на основе анализа лишь небольшой
группы статей Федерального закона. В действительности перечень положений,
подобных указанным выше, значительно шире.
По нашему мнению, за сказанным усматривается стремление создать для инвестора,
в первую очередь иностранного, особые условия деятельности, которые не зависели
бы, помимо указанного Федерального закона, ни он ныне существующих российских
правовых актов, ни от будущих изменений нормативной базы. Как бы ни был важен
тот или иной проект с экономической точки зрения, он не должен нарушать устоявшуюся
систему отношений в рамках сложившихся правовых систем национального и международного
права. Предлагаемые изменения и дополнения к Федеральному закону "О соглашениях
о разделе продукции" и иным действующим актам обязаны в первую очередь соответствовать
долговременным, стратегическим интересам Российской Федерации и ее субъектов.

Старший научный сотрудник
Института государства и права РАН,
кандидат юридических наук Н.Платонова

Старший научный сотрудник Института
государства и права РАН,
кандидат юридических наук Н.Платонова

------------------------
*(1) Собрание законодательства РФ, 1996, N 1, ст.18.
*(2) Собрание законодательства РФ, 1997, N 28, ст.3420.
*(3) Собрание законодательства, 1997, N 30, ст.3584.
*(4) Ныне действует в редакции от 8 февраля 1995 года // Собрание законодательства
РФ, 1995, N 10, ст.823.
*(5) Собрание законодательства РФ, 1995, N 49, ст.4694.
*(6) Богуславский М.М. Правовое положение иностранных инвестиций. - М.:
Внешнеэкономический центр "Совинтерюр", 1993, с.167.
*(7) Вознесенская Н.Н. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи.
- М., 1997, с. 52.
*(8) Лунц Л.А. Курс международного частного права. Особенная часть. -
М.: "Юридическая литература", 1975, с.75.
*(9) Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. - М.:
"Спарк", 1996, с.539-540.
*(10) Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР,
1991, N 29, ст.1008.