Учебный год 22-23 / B3365Part5-22-1
.htmlПравовые основы управления недвижимостью 22 :: 23 :: 24 :: 25 :: 26 :: Содержание Глава 2
Система муниципального управления и самоуправления
2.1. Понятие и признаки муниципального управления и самоуправления
Слово "муниципалитет" происходит от латинского municipium; в Древнем Риме так назывались города. По латыни munus означает "обязанность, служба, бремя, тягота", a capio - "беру, принимаю". Соответственно муниципалитетом называют городское и сельское самоуправление, которое избирается населением и принимает от государства на себя бремя, тяготы по решению вопросов местного значения.
В законодательстве зарубежных стран органы власти на местах именуются как "муниципалитеты", "муниципальные органы". В Конституции РФ для этого используются понятия "местное самоуправление" и "органы местного самоуправления", но при этом ст. 9 Конституции РФ гласит: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (курс. авт.).
Согласно ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления1.
Здесь также дано определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".
В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел, вопросы местного значения, имеющие локально-территориальный
22
характер и возникающие на муниципальном уровне в процессе осуществления деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Субъект местного самоуправления - население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления.
В зарубежных странах при характеристике публичной власти на местах используют два понятия: местное управление и местное самоуправление.
Местное управление - это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Оно реализуется через назначаемые вышестоящей властью административные органы.
Местное самоуправление - деятельность самого населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами. В отличие от органов местного управления органы местного самоуправления не являются государственными органами, и государство не может возлагать на них какие-либо обязанности.
Существуют две системы демократической организации власти на местах: англо-американская и европейская. Англо-американская система характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. Законодательная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная - префектами, су-префектами, муниципальными префектами. Органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, организуют местные услуги, включая транспорт, торговлю и т.д.
Европейская система сочетает в себе местное самоуправление и местное управление. При этом местное управление наделяется полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора, который заключается в проверке законности актов органов местного самоуправления. Оспорить их законность можно только в судебном порядке. Органы местного самоуправления могут также защищать свои права в судебном порядке.
Исходя из порядка формирования и распределения полномочий выделяют две основные модели местного самоуправления: парламентарную и президентскую. Парламентарная модель характеризуются тем, что главы местной администрации избираются местным представительным органом из своего состава. Президентская модель предполагает избрание главы местной администрации, а также других должностных лиц местного самоуправления (прокурора, казначея,
23
шерифа) населением или представительным органом местного самоуправления.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление - "признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Кроме вопросов местного значения в ведении муниципальных образований находятся отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения относятся:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, а также канализации;
24
организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организация и содержание муниципальных архивов;
организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
организация и содержание муниципальной информационной службы;
создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
создание условий для организации зрелищных мероприятий;
создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Рассмотрим основные отличительные признаки местного самоуправления, отличающие его от центральной управленческой власти.
Различие во власти. Центральная управленческая власть - власть суверенная, верховная, может реформировать сама себя. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т.е. законом.
Сферы компетенции властей центральных, региональных и местного самоуправления разграничены, выделен круг дел, вверяемых местному самоуправлению.
25
Локально-территориальная ограниченность. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район, округ и т.д.). Это пространство обозначается административными, географическими, экономическими, информационными и иными границами.
Местное самоуправление представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти; эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления.
Местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общность соответствующего населения.
Единство самостоятельности и ответственности при решении вопросов местного значения. Под самостоятельностью понимается не только право населения муниципального образования определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением (избирателями) муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на праве собственности.
Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения соответствующей территории; оно опирается на правовую базу, состоящую прежде всего из Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах муниципальных образований.
Местное самоуправление - сложно организованный объект социальной действительности с общими характеристиками систем, обладающий территориальной, организационно-структурной и социально-этнической целостностью составляющих его элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии, и отличающийся от других организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).
26
1 См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506. 22 :: 23 :: 24 :: 25 :: 26 :: Содержание