Земельное право учебный год 2022-23 / Zemelnye_spory_doklad
.docxДокладчик Сафонова Дарья Дмитриевна, студентка 401 группы
Научный руководитель доцент Кафедры экологического и земельного права
Юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова Корнеев Александр Леонидович
Доклад подготовлен к семинарскому занятию 17 февраля 2020 г.
Доклад на тему «Земельные споры»
Источники:
Корнеев А. Л. О земельных спорах (спорах по поводу земли) // Труды Юридического факультета. — Т. 14. — Правоведение М.:, 2014. — С. 257 - 273.
Тоточенко Д.А. Рассмотрение земельных споров: монография. – М.: Юрлитинформ, 2018. – 232 с.
Земельные споры. Чему не учат студентов / под ред. Н.К. Толчеева. – Москва: Проспект, 2011. – 496 с.
Романов, В. И. Судебное рассмотрение земельных споров /В. И. Романов. // Журнал российского права. -2002. - № 11. - с. 65 - 70.
Общая теория административно-правового спора / Е. Б. Лупарев. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003 (ИПФ Воронеж). – 245 с.
Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. 2-е изд. СПб.: Питер Пресс, 2007. 288 с.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" (постатейный) 2-е издание, переработанное и дополненное, под ред. С.А. Боголюбов, "Проспект", 2017.
Земельные споры существовали при любом общественном и государственном строе начиная с того времени, когда люди стали осознавать ценность земли как природного и имущественного объекта. При этом надлежащее рассмотрение земельных споров во все времена являлось важнейшей гарантией обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, а также залогом стабильного и устойчивого развития общества и государства. О важности правового регулирования отношений, связанных с рассмотрением земельных споров свидетельствуют факты закрепления норм, посвященных земельным спорам в ранних источниках права на Руси. Так, некоторые положения Русской Правды свидетельствуют о наличии существовавшего порядка разрешения земельных споров, о защите земельной собственности со стороны государства.
В настоящее время исследование судебно-арбитражной практики свидетельствует о небольшом количестве земельных споров, ежегодно рассматриваемых в российских судах1. Многие ученые и практикующие юристы относят земельные споры к одной из сложнейших категорий юридических споров, что объясняется разнообразием их разновидностей, большим количеством НПА, регулирующих земельные отношения, недостаточной сформированностью судебной практики по земельным спорам, а также особой правовой природой и ценностью земли, которая как объект материального мира имеет двойственный характер. В одних отношениях она выступает как составной элемент природной среды, а в других – как объект гражданских прав, участвующий в гражданском обороте. Кроме того, при рассмотрении земельных споров применяются не только нормы земельного законодательства, но и гражданского, административного, финансового и других отраслей права.
Единого подхода в определении понятия «земельного спора» в научной литературе не сформировалось, более того в действующем законодательстве оно так же отсутствует, хотя этот термин используется в ЗК РФ и иных НПА2. Часто о земельных спорах говорят как о судебных делах. Данных подход опирается на отождествление спора и иска, что видимо, объясняется содержанием п. 1 ст. 64 ЗК РФ, согласно которым земельные споры рассматриваются в судебном порядке (с 2015 года ст. 63 ЗК РФ утратила силу и теперь данный вопрос регулируется ст. 64 ЗК РФ). Но с ним нельзя согласиться, так как невозможно понять в чем заключается их специфика. Более того, принятое к производству дело может быть прекращено без рассмотрения, оставлено без движения. Кроме того, значительная часть разногласий вообще не доходит до рассмотрения в суде, поскольку для ряда ситуаций сохраняет силу иной порядок разрешения споров (другие виды производств (установление фактов, имеющих юридическое значение), третейское разбирательство, международный коммерческий арбитраж). В связи с этим, процессуально-правовые признаки не могут являться критериями для выделения этой группы споров, необходимы материально-правовые.
Если определять значение самого понятия спор, то наиболее подходящим для раскрытия его значения в словарях являются слова разногласия, взаимное притязание. Поэтому по мнению С.А. Боголюбова земельными спорами следует считать «разрешаемые в установленном порядке разногласия между участниками земельных правоотношений по поводу реализации имеющихся у них субъективных прав и (или) исполнения соответствующих обязанностей». Но данное определение не поясняет каким образом разногласия связаны с субъективными правами и обязанностями. Следует отметить, что не удалось найти приемлемое определение спора и в других отраслях законодательства. В принципе, о спорах можно было бы говорить как о коллизиях, однако данный термин в настоящее время закреплен для указания на противоречия между двумя различными нормами вне зависимости от субъективного состава.
М.Ю. Тихомирова считает, что в ЗК РФ используется не правовое понятие земельных споров, которые на деле лишь означают, что речь идет о спорах, возникающих из земельных правоотношений. Действительно, есть признаки собирательного понятия, не имеющего строго логического объема, тем не менее, если задачей ставить поиск добротного и прагматического юридического определения, то представляется, есть основания для сохранения рассматриваемого понятия.
Е.Б. Лупарева3, исследовавшая административные споры, отмечает, что при определении всякого спора важно прежде определить объект правоотношений. В нашем случае мы можем говорить, что объектная характеристика выражена в слове «земельный», что позволяет опираться на базовые понятия «земля», «земельный участок», содержащихся в ЗК РФ (земля как природный объект и природный ресурс; земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю).
Для выяснения понятия «земельные споры» важно обратиться к существу самих земельных правоотношений. Опираясь на категорию правоотношений, мы формируем достаточно ясное представление как об элементах права, так и о результатах его воздействия на фактически возникшие социальные связи. В связи с этим спорить о правах можно лишь в ситуациях, когда уже возникли соответствующие правоотношения, сформировались права и обязанности, составляющие содержание соответствующей общественной связи. Таким образом, к земельным спорам следует относить те случаи, когда имеется притязание на определенные права по поводу земли (земельного участка) в уже сформировавшемся (существующем) правоотношении, которое (притязание) не может быть разрешено без специальных условий (процедур).
Оценивая возможную классификацию земельных споров, следует учитывать, что непосредственно в гл. IX ЗК РФ названы лишь некоторые споры (перечень является неисчерпывающим, не имеет строгого нормативного характера, приведен как ориентирующий указатель на основные виды земельных споров: признание права на земельный участок, восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечении действий, нарушающих право на земельных участок или создающих угрозу его нарушения, возмещения убытков и другие.
Классификация земельных споров может проводиться по различным критериям на основе поставленных задач. Так, она может проводиться исходя из органа, рассматривающего спор (можно выделить споры, рассматриваемые АС, СОЮ, мировыми судьями, третейскими судами).
По мнению Е.А. Сухова4, в составе земельных споров следует различать споры, связанные с оборотом земель, и споры «связанные с различного рода вопросами административного характера. Однако данный подход нельзя считать удачным, так как за его рамками остаются споры, связанные с признанием вещных прав на земельный участок.
Одним критерием классификации может выступать динамика правоотношений, то может быть использована следующая классификация:
споры о приобретении права собственности или иного права на земельный участок;
споры по поводу использования (эксплуатации) земельного участка;
споры по поводу прекращения прав на земельный участок.
Другим – могут быть конкретные меры защиты, используемые заинтересованным лицом. Именно такая классификация представлена в гл. IX ЗК РФ, в которой, по существу, названы основные (но не все) меры защиты в земельных правоотношениях5.
По общему правилу земельные споры рассматриваются в судебном порядке – как в СОЮ, так и в АС. При этом в ряде случаев устанавливается исключительная подсудность (иски об установлении порядка пользования земельным участком подсудны исключительно суду по местонахождению земельного участка). При изложении видов земельных споров на основе подсудности прежде всего имеется в виду дифференциация земельных споров, исходя из характера спора и субъективного состава (ст. 60 ЗК РФ – споры об установлении прав и порядка их осуществления между садоводческим товариществом и его членами, между супругами). ПП ВС РФ и ВАС РФ от 18.08.1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» - подведомственны АС и споры ФЛ к АО о выделении земельных участков для организации крестьянского (фермерского) хозяйства – в судебной практике такие споры рассматриваются как экономические. Такой подход лишь подтверждает, что субъективный состав не столь уж важен, большее значение имеет характеристика спора.
Есть еще один довольно сложный вопрос, связанный с систематикой земельных споров. В ряде случаев на одно и то же право один из участников притязаний не заявляет, но, например, возражает против наличия прав у другой стороны. Такие случаи, в частности, характерны для споров с участием государственных органов и ОМСУ при решении вопросов о предоставлении земельных участков, споров о земельном сервитуте.
Много споров связано с применением нормы гл. V ЗК РФ, в которой указываются основания возникновения прав на земельный участок. По общему правилу споры по поводу приобретения прав на землю с ОГВ и ОМСУ связаны с появлением юридических фактов, которые служат основанием последующих правоотношений – по аренде и землепользованию. То же касается отношений, которые возникают при осуществлении государственной регистрации прав на земельный участок. С формальной точки зрения споры между государственными органами, осуществляющими регистрацию прав на земельные участки, и соответствующими субъектами следовало бы отнести к административным спорам, но возникающие правоотношения неразрывно связаны с земельными отношениями, поэтому данный вид споров необходимо так же отнести к земельным.
Особо следует сказать о спорах, возникающих при формировании земельных участков. Специфика заключается в том, что определенное число споров, связанных с землеустройством, просто не может быть предметом судебного разбирательства.
Административный порядок рассмотрения земельных споров долгое время доминировал, введение судебного обычно связывают с Указом Президента РФ от 27.10.1993 года №1767, а ЗК РФ лишь законодательно закрепил это положение. В одном из обзоров судебной практики, подготовленных окружным АС, указывается, что «в отличие от прежнего новый ЗК РФ исключил административный порядок разрешения земельных споров». Но в литературе высказывается мнение, что законодательство не исключает возможности рассмотрения земельных споров в административном порядке, а правовую его основу составляет конституционное положение (ст. 33 Конституции РФ), согласно которому граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и ОМСУ. Проблема заключается в том, что в ряде случаев административный порядок применяется для разрешения земельных споров, хотя сам он – как система единых, понятных, логических и юридически выверенных правил – не сложился. Административный порядок не может применяться, когда функции установления права на земельный участок предоставлены суду (например, установление сервитута только в судебном порядке).
В соответствии с п. 2 ст. 64 ЗК РФ6 земельный спор до принятия дела к производству судом может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд. Необходимо учитывать, что разрешение споров в третейском суде урегулировано минимально, поэтому необходимо определить, в какой степени третейские суды могут рассматривать споры по поводу земли и эффективно разрешать их. Все отношения, основанные на действии закона стоимости, эквивалентно-возмездные способны породить спор, который окажется относящимся к компетенции третейского суда, И, разумеется, из компетенции следует исключить все те споры, которые не удовлетворяют специальным требованиям (ограничения могут быть предусмотрены непосредственно статусными документами соответствующего третейского суда; могут быть установлены и прямые ограничения в соответствующем ФЗ (дела о банкротстве – п. 3 ст. 33 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»), а земельное законодательство таких ограничений не устанавливает; не могут рассматриваться третейскими судами споры, в отношении которых отсутствуют третейские соглашения). Необходимо учитывать Постановление КС РФ от 26.05.2011 г. №10-П7, в котором суд пришел к выводу о том, что разрешение споров посредством третейского суда и закрепляя его статус как альтернативной формы разрешения гражданско-правовых споров, выражают тенденцию к упрочнению демократических начал правосудия и как таковые не противоречат Конституции РФ, в том числе ее ст. ст. 8 (ч.1), 34 (ч. 1 и 3), 46, 55, 118. В литературе упоминается, что уже накоплен определенный опыт работы третейских судов по разрешению споров в сфере землепользования. Как показывает анализ, наиболее часто в третейских судах рассматриваются споры о выделении в счет доли земельного участка в натуре, о компенсации доли при выходе из организации (крестьянского (фермерского) хозяйства), о возврате самовольно занятого участка, о границах земельного участка. Некоторые считают, что предметом третейского разбирательства могут быть и споры между «заинтересованными лицами» при согласовании земельного участка.
Особые перспективы по урегулированию земельных споров следует связывать с процедурами медиации. Анализ показывает, что объективной почвой для возникновения земельных споров часто является простая неинформированность как о собственных правах, так и о правах другой стороны, о порядке снятия недоразумений, исправления ошибок. Вопрос о возможности рассматривать земельные споры в рамках примиренческих процедур и прямо, и косвенно связан с тем, что основная масса споров по поводу земли вполне соответствует требованиям ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Правильно исходить из того, что судебная деятельность и судебное разрешение споров, с одной стороны, и альтернативное разрешение споров, включая медиапроцедуры, - с другой, не находятся в противоречии. Принципиально важно, чтобы при модернизации отечественного земельного законодательства непременным компонентом урегулирования споров в центре внимания были не только меры по принудительному разрешению споров, но и меры по нейтрализации возможных споров и конфликтов. Иначе говоря, эффективная правовая система исходно должна быть ориентирована на недопущение или погашение споров.
С учетом анализа научной литературы представляется, что в ЗК РФ целесообразно включить следующую формулировку: земельный спор – это неурегулированные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в СОЮ, АС или третейский суд по поводу прав на земельный участок, а также имущественные разногласия, возникающие из земельных отношений вместе с разногласиями о правах на земельный участок либо при отсутствии спора о правах на земельный участок. Предложенное определение земельного спора позволяет наиболее точно разграничить земельные споры от иных видов юридических споров. Понятие «земельный спор» и «спор о правах на земельный участок» соотносятся как общее и частное. При этом термин «земельный спор», являясь родовым по отношению к «спору о правах на земельный участок», включает в себя помимо споров о правах на земельные участки также и имущественные споры, возникающие из земельных отношений. Представляется, что под спорами о правах на земельные участки следует понимать неурегулированные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в СОЮ, АС или третейский суд по поводу вещных или обязательственных прав, а также отдельных правомочий в отношении земельных участков. Под имущественными спорами, возникающими из земельных правоотношений, следует понимать неурегулированные имущественные разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в СОЮ, АС или третейский суд, возникающие вместе с разногласиями о правах на земельный участок либо при отсутствии спора о правах на земельный участок.
Исследование судебно-арбитражной практики, связанной с рассмотрением земельных споров, показало, что на сегодняшний день наиболее распространенными причинами из возникновения являются: недостатки в действующих НПА; плохое качество землеустроительной документации; недобросовестное поведение субъектов земельных правоотношений; правовая безграмотность субъектов земельных правоотношений; несогласие с размером кадастровой стоимости земельного участка или платежей, связанных с земельными отношениями.
Создание специализированных судов по разрешению земельных споров представляется оправданным и может привести к повышению качества рассмотрения споров, связанных с земельными отношениями. В качестве аргументов в пользу создания специализированных земельных судов модно указать следующее. Во-первых, земельные споры отличаются большей сложностью в сравнении с другими категориями, что предопределяет необходимость более высокой квалификации судей. Во-вторых, положительной зарубежный опыт создания и функционирования специализированных земельных судов (в основном страны англосаксонской правовой семьи – США, Великобритания, Новая Зеландия) также является весомым аргументом в пользу их создания в РФ.
1 Тоточенко Д.А. Рассмотрение земельных споров: монография. – М.: Юрлитинформ, 2018. – 232 с.
2 Корнеев А. Л. О земельных спорах (спорах по поводу земли) // Труды Юридического факультета. — Т. 14. — Правоведение М.:, 2014. — С. 257 - 273
3 Общая теория административно-правового спора / Е. Б. Лупарев. - Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003 (ИПФ Воронеж). – 245 с.
4 Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. 2-е изд. СПб.: Питер Пресс, 2007. 288 с.
5 Земельные споры. Чему не учат студентов / под ред. Н.К. Толчеева. – Москва: Проспект, 2011. – 496 с.
6 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" (постатейный) 2-е издание, переработанное и дополненное, под ред. С.А. Боголюбов, "Проспект", 2017
7 Романов, В. И. Судебное рассмотрение земельных споров /В. И. Романов. // Журнал российского права. -2002. - № 11. - с. 65 - 70.