Земельное право учебный год 2022-23 / Волков ГА Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Геннадий Александрович Волков,

доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова

gennadiv@mail.ru

02.09.2015 г.

Гарантии прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд

Правовой институт лишения права собственности на недвижимое имущество в интересах государства появился в России достаточно давно, который первоначально был обусловлен, прежде всего, взглядом монарха на использование и перераспределение земли в целях укрепления войск, обоснованием, что «земля должна «служить», если она не служит, то она подлежит изъятию и передаче достойным воинам», в дальнейшем связан с экономическими потребностями государства и общества, развивался, в том числе, в части регулирования выплаты вознаграждения собственнику за потерю недвижимости, разграничения между возмездным и безвозмездным принудительным изъятием собственности¹.

В настоящее время правовой институт изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд основан на нормах и принципах Конституции РФ, прежде всего, ч. 3 ст. 35, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности, который может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности².

Длительное время отношения по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд были урегулированы нормами статей 279-283 Гражданского кодекса РФ и статей 44-46, 49, 55, 57 и 63 Земельного кодекса РФ, которые действовали с минимальными изменениями с момента принятия.

При этом важнейшими гарантиями прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд выступали положения об условиях:

предоставления по желанию лиц, у которых изымаются земельные участки, равноценных земельных участков;

возмещения собственнику рыночной стоимости земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок;

возмещения рыночной стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках, и в полном объеме других убытков, в том числе упущенной выгоды.

Все эти гарантии сохранены в главе VII.1 «Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», которой Земельный кодек РФ был дополнен на основании Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в силу с 1 апреля 2015 г.

В тоже время в этой главе по сравнению с прежними нормами детально урегулированы условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, что обеспечивает баланс публичных и частных интересов, в том числе в решении вопросов гарантий, охраны и защиты прав на земельные участки.

В литературе часто проводят различии между «гарантиями», «охраной» и «защитой» прав³.

Г.В. Плеханов считал, что «уже сам факт, что право регулирует тот или иной вид общественных отношений, свидетельствует о том, что этим отношениям придается особое значение, они охраняются государством. Устанавливая в правовых нормах масштабы и рамки поведения по поводу конкретного блага, определяя права и обязанности участников правоотношений, их желательное с точки зрения общества поведение и последствия нежелательных (запрещенных) поступков, государство таким путем берет под охрану эти блага и соответствующие права на них. Всякая норма права охраняет известный интерес»⁴.

Н.С. Малеин констатировал, что охрана прав – более широкое понятие, включающее все юридические правила по поводу определенного блага. Под защитой права понимаются меры, предусмотренные в законе на те случаи, когда право уже нарушено. К ним относятся меры юридической ответственности (например, взыскание убытков) и иные санкции – меры защиты (например, восстановление нарушенных прав, признание за лицом права на авторство). Предупреждение нарушения личных прав и их восстановление (в случае нарушения) осуществляются применением норм как охраны, так и защиты прав⁵.

С понятием «охраны» прав тесно связано понятие «гарантий» прав.

Л.Д. Воеводин, анализируя положения Конституции РФ, на поставленный вопрос, что же представляют собой гарантии, входящие в основы правового статуса личности, рассудил, на этот счет существуют две взаимоисключающие позиции. Одни считают, что гарантии следует рассматривать в качестве составного элемента основ, другие отвергают такое решение на том основании, что гарантии прежде всего по отношению к правам и свободам, к их главному элементу выступают в виде внешней стороны – нечто вроде внешних условий их реализации. Однако твердых приверженцев такой точки зрения сравнительно немного, а теперь, надо думать, станет еще меньше, поскольку действующая Конституция дает на этот вопрос определенный ответ. Она включает нормы-гарантии в одну главу с правами и свободами личности, а содержащиеся в ней положения характеризует как основы правового статуса человека и гражданина Российской Федерации (ст. 64).

Рассматривая суть гарантий как составного элемента основ правового статуса личности, он пришел к выводу, что не надо смешивать различные виды гарантий. Они могут быть социально-экономическими, политическими, духовно-психологическими (нравственными) и организационно-техническими. Во всех этих случаях речь может идти об определенных условиях и средствах, призванных обеспечивать, гарантировать нормальное, т.е. установленное законом, функционирование того или иного общественного и правового института. Однако в состав основ правового статуса входят не все названные здесь условия и средства, а установленные Конституцией и законом обязанности тех участников правового общения, которым предписано Конституцией обеспечивать практическую реализацию прав и свобод. Именно такого рода юридические обязанности обоснованно включаются в состав основ правового положения. И фактически, и юридически такие обязанности возложены в первую очередь на государство, его органы и должностные лица. Об этом недвусмысленно сказано в самой Конституции: «Государственная зашита прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, – гласит ч. 1 ст. 45, – гарантируется». Обязанность гарантировать права и свободы – основная функция государства, его органов и соответствующих должностных лиц⁶.

Применительно к эколого-правовому механизму охраны окружающей природной среды В.В. Петров выделял нормы-гарантии, которые определяют систему обеспечения экологических императивов и предусматривают экономические, организационные, санитарно-гигиенические, эколого-контрольные, юридические и культурно-просветительские средства воздействия⁷.

Таким образом, «гарантиями» прав являются все социально-экономические, политические, духовно-психологические (нравственные), культурно-просветительские, организационно-технические и юридические условия и средства, призванные обеспечивать установленное законом функционирование того или иного правового института, т.е. понятие «гарантий» прав шире понятия «охраны» прав.

В основе системы гарантий прав на земельные участки при их изъятии для государственных или муниципальных нужд лежат нормы и принципы Конституции РФ, прежде всего положение ч. 3 ст. 35, в которой предусмотрено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Рассмотрим важнейшие особенности гарантий прав на земельные участки при их изъятии для государственных или муниципальных нужд, закрепленные во исполнение Конституции РФ в Земельном кодексе РФ и других федеральных законах.

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплены в ст. 49 Земельного кодекса РФ. В целом, они остались прежними, подверглись лишь незначительной правке, связанной с изменением терминов и устранением повторов. Их можно разделит на прямо перечисленные в ней основания и основания, предусмотренные другими федеральными законами.

Например, в случаях объявления территории государственным природным заказником, признания территорий, занятых памятниками природы, особо охраняемыми природными территориями в соответствии с п. 2 ст. 22, п. 4 ст. 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», ведения работ, связанных с пользованием недрами, согласно ст. 25.2 Закона РФ «О недрах», размещения на присоединенных территориях объектов федерального значения или регионального значения размещения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач, определенных по правилам частей 2 и 3 ст. 1, ст. 2 и ст. 7 Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Новый термин «условия» изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд появилось в ст. 56.3 Земельного кодекса РФ.

По смыслу данной статьи под «условиями» изъятия следует понимать наличие утвержденных в установленном порядке документов, подтверждающих наличие оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и являющихся надлежащим обоснованием для принятия решения об изъятии земельных участков.

По общему правилу такими документами являются утвержденные документы территориального планирования и проекты планировки территории. Исключениеми из него является наличие:

1) решения о создании или расширении особо охраняемой природной территории;

2) международного договора Российской Федерации;

3) лицензии на пользование недрами;

4) решения о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Важной гарантией прав на земельные участки является условие, что решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов.

По правилам ч. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ⁸, если решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения не принято в течение трех лет, то проект планировки территории, предусматривающий размещение таких объектов не действует в части определения границ зон планируемого их размещения.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд состоит из следующих стадий.

Первая – заявления ходатайства.

Для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в уполномоченные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления должно быть подано соответствующее ходатайство имеющими право организациями, перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 г. № 442⁹.

Следует обратить внимание, что в ходатайстве об изъятии должна быть указана цель изъятия земельного участка. Кроме этого при отсутствии утвержденного проекта межевания территории к ходатайству прилагается схема расположения образуемого земельного участка, если иное не предусмотрено ст. 11.3 Земельного кодекса РФ.

Требований к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, состава прилагаемых к нему документов утверждены приказом Минэкономразвития России от 23.04.2015 № 250¹⁰.

На рассмотрение ходатайства уполномоченному органу исполнительной власти или органу местного самоуправления законом отведено 30 дней.

В течение этого срока ими либо должен быть направлен запрос в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в целях выявления правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, права которых могут быть затронуты изъятием, либо должно быть принято решение об отказе в удовлетворении ходатайства с указанием причины принятого решения.

Вторая – выявления правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, права которых могут быть затронуты изъятием.

Эта стадия предусматривает ряд важнейших гарантий прав на земельные участки, которых не было предусмотрено ранее (статья  56.5 Земельного кодекса РФ).

В главу VII.1 Земельного кодекса РФ включены правовые нормы, предусматривающие детальное выявление собственников и других правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию, детальную проверку, не находятся ли земельные участки в отношении которых заявлено ходатайство об изъятии, в государственной или муниципальной собственности, не обременены ли они правами третьих лиц, не находятся ли на них объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц, в том числе если границы предполагаемых к изъятию земельных участков не установлены в соответствии с действующим законодательством.

Во-первых, при отсутствии сведений в ЕГРП о правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и о зарегистрированных правах на расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества уполномоченные органы исполнительной власти или орган местного самоуправления (статья  56.2 Земельного кодекса РФ) не менее чем за 60 дней до принятия решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд обязаны:

- запросить сведения об имеющихся правах на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества, подлежащие изъятию, в архивах, органах государственной власти, органах местного самоуправления, в распоряжении которых могут находиться указанные сведения, а также у предполагаемых правообладателей изымаемых земельных участков или иных объектов недвижимого имущества;

- обеспечить опубликование в установленном порядке сообщение о планируемом изъятии;

- обеспечить размещение на официальном сайте уполномоченного на изъятие органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и официальном сайте муниципального образования по месту нахождения земельного участка в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" сообщения о планируемом изъятии земельных участков;

- обеспечить размещение сообщения о планируемом изъятии земельных участков по месту их нахождения на информационном щите с соблюдением требований к составу такой информации.

Во-вторых, в случае, если правообладатели изымаемой недвижимости не были выявлены, уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления обращаются в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд, независимо от того, были ли такие объекты недвижимого имущества поставлены на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи.

В-третьих, даже если правообладатели изымаемой недвижимости не были выявлены при проверке, они имеют право требовать соответствующее возмещение.

Кроме того, по смыслу п. 8 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ, отсутствие в ЕГРП сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества, а также отсутствие в государственном кадастре недвижимости кадастровых сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков или сведений об указанных объектах недвижимого имущества либо пересечение одной из границ земельного участка, подлежащего изъятию, и одной из границ другого земельного участка в соответствии с кадастровыми сведениями о последнем, наличие споров о правах на такие земельные участки и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества не являются препятствием для принятия решения об изъятии.

Также в п. 4 ст. 56.7 Земельного кодекса РФ установлено, что наличие споров о границах земельных участков, подлежащих изъятию, об образовании земельных участков, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, подлежащие изъятию, не являются препятствием для подготовки и последующего заключения соглашения об изъятии недвижимости или принятия судебных актов о принудительном изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В случае земельного спора границы земельных участков, подлежащих изъятию, определяются в порядке, установленном частью 9 статьи 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".

В тоже время в соответствии с подпунктом 2 п. 7 ст. 56.6 Земельного кодекса РФ, решение об изъятии не может быть принято в случае, если земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, не обременены правами третьих лиц и на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц.

По сути, эти нормы закона во взаимосвязи с положениями отмененного п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и новой ст. 3.3, включенной на основании Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», применительно к защите прав на земельные участки, находящиеся в частной собственности, при образовании и распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также при возникновении споров о границах земельных участков, находящих в собственности Российской Федерации, субъектов Российской федерации или в муниципальной собственности, позволяют вновь обратиться к смыслу норм п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса РФ и ст. 16 Земельного кодекса РФ о государственной собственности на землю и её разграничении.

Принципиальным является вопрос, если граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства, признаваемого в силу ч. 1 ст. 45 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» «ранее учтенным объектом недвижимости», в том числе, если сведения о нём не занесены в государственный кадастр недвижимости, как должен быть решен спор о правах на этот земельный участок, в том числе спор о его границах, являющихся смежными с землями, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Новые положения Земельного кодекса РФ явно изменяют правовые позиции, выраженные в решении Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.2013 № ВАС-894/13 (далее – Решение № ВАС-894/13).

Так, в Решении № ВАС-894/13 (с. 20) в результате толкования, в том числе, ч. 3 ст. 1, пунктов 1 и 2 ч. 2 ст. 26, ч. 7 ст. 38 и частей 1 и 2 ст. 45 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», содержится вывод о несоответствии нормам законодательства утверждения Заявителей, что «при наличии проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также иных документов, в которых границы ранее учтенных участков были определены только в виде графического отображения на чертеже (плане), в том числе фрагмента дежурной кадастровой карты с графическим пунктирным отображением участка, границы таких участков считаются установленными», т.е. по смыслу данного решения такие ранее учтенные земельные участки, границы которых были определены в виде графического отображения в материалах землеустройства (в землеустроительной документации), документах государственного земельного кадастра, не имеют установленных границ.

Также в Решении № ВАС-894/13 (с. 21) в результате толкования ч. 3 ст. 1, пунктов 1 и 2 ч. 2 ст. 26, ч. 7 ст. 38 и частей 1 и 2 ст. 45 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» содержится вывод, что «в Законе о кадастре отсутствуют нормы, обязывающие органы кадастрового учета при осуществлении кадастровых процедур запрашивать в государственном фонде данных соответствующую документацию и осуществлять проверку представленных на кадастровый учет сведений и документов об объекте недвижимости на соответствие землеустроительной документации и документам государственного земельного кадастра». Из данного вывода следует, что орган кадастрового учета при осуществлении кадастровых процедур запрашивает в государственном фонде данных соответствующую документацию и осуществляет проверку представленных на кадастровый учет сведений и документов об объекте недвижимости на соответствие землеустроительной документации и документам государственного земельного кадастра только по своему усмотрению.

Напротив, по смыслу приведенных новых положений Земельного кодекса РФ, а также его новой главы V.1 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», образование и предоставление земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности может быть осуществлено лишь при условии проведения проверки, аналогичной, которая проводится при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Так, согласно подпункту 3 п. 4 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица. В этом случае образование земельного участка и подготовка аукциона осуществляются при условии проверки уполномоченным органом наличия или отсутствия оснований, предусмотренных пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса и подпунктами 5 - 9, 13 - 19 пункта 8 настоящей статьи, принятие и направление им заявителю в срок не более двух месяцев со дня поступления заявления об утверждении схемы расположения земельного участка решения о ее утверждении с приложением этой схемы или решения об отказе в ее утверждении при наличии хотя бы одного из указанных оснований. В решении об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка должны быть указаны все основания принятия такого решения.

В п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является, в частности, несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

Кроме этого, в п. 8 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ закреплено, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если, в частности:

- земельный участок предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды (подпункт 7);

- на земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев размещения сооружения (в том числе сооружения, строительство которого не завершено) на земельном участке на условиях сервитута или объекта, который предусмотрен пунктом 3 статьи 39.36 настоящего Кодекса и размещение которого не препятствует использованию такого земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием (подпункт 8);

- на земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и продажа или предоставление в аренду указанных здания, сооружения, объекта незавершенного строительства является предметом другого аукциона либо указанные здание, сооружение, объект незавершенного строительства не продаются или не передаются в аренду на этом аукционе одновременно с земельным участком (подпункт 9).

Таким образом, учитывая принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подпункт 4 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ), по смыслу приведенных новых правовых норм, для образования земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в целях его предоставления должна быть проведена такая же проверка уполномоченным органом, что образуемый земельный участок не обременен правами третьих лиц, и на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц, как и для случая изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Третья стадия – принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

На этой стадии следует обратить внимание на органы, уполномоченные на принятие решения об изъятии, содержание решения, условия, при которых оно не может быть принято, порядок обнародования и срок его действия.

Органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, перечислены в ст. 56.2 Земельного кодекса РФ.

Вместе с тем, необходимо скрупулезно проверять полномочия этих органов.