Земельное право учебный год 2022-23 / Доклад

Лазарева Алёна, 417 группа

Никулин Олег, 417 группа

Приватизация земельных участков

Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" под приватизацией понимает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства:

• земельного,

• гражданского,

• законодательства о приватизации предприятий.

До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

Разгосударствление земли было основным направлением деятельности законодателя, также признавалось необходимым создание условий для возникновения рынка земли и субъектов этого рынка, владеющих землей на правах частной собственности.

До 1990 года СССР имел монополию на всю землю и её недра - это было закреплено в статье 11 Конституции СССР «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Вплоть до марта 1990 года преимущественным правом на землю было право бессрочного пользования. Граждане могли пользоваться землей в городах и поселках для целей ведения приусадебного, дачного хозяйства, обслуживания жилого строения, для гаражного, дачного, жилого строительства. В сельских населенных пунктах гражданам также часто выделялись участки для огородничества, садоводства, животноводства. Организации, несмотря на действовавшие правила оформления государственных актов на землю, пользовались земельными участками в поселениях часто без каких-либо документов. Землепользование было бесплатным, и необходимости выделять участок каждому юридическому лицу не возникало. После внесения изменений в Конституцию СССР появился титул пожизненного наследуемого владения землей. Однако в частной собственности земля находиться не могла.

Первая попытка изменить эти положения была предпринята в конце 1980-х годов
в рамках реформирования социалистической системы. Закон «О собственности в СССР» и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, вступившие в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов права (публичных) и многообразие форм собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать понятие частной собственности, в результате политического компромисса был введен институт пожизненного наследуемого владения землей, являвшийся по сути завуалированной формой ограниченного права частной собственности. 6 марта 1990 года был принят закон «О собственности в СССР», который вводил многообразие публичных форм собственности на землю. В частности, допускалась общая долевая собственность на землю.

Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения в начале 1991 года Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей. Однако выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны местных властей, но и самих колхозников.
Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились.

Основной рост фермерства наблюдался в период с 1992 по 1994 год, когда число хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч, а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств, располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель)

В апреле 1991 году принимается Земельный кодекс (далее – ЗК РСФСР), подтвердивший существование частной собственности на землю, субъектами которой были граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных предприятий и акционерных обществ Принятый в 1991 году Земельный Кодекс РСФСР впервые ввел разделение земли по 7 категориям целевого использования

Право собственников приватизированных предприятий на выкуп земельных участков было провозглашено 25 марта 1992 г. Указом «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Хотя данный документ содержал только общие положения и не давал конкретных указаний относительно порядка оформления приватизации земельных участков, он стал важной юридической основой для ряда последующих актов.

Параллельно шел процесс приватизации земельных участков, предназначенных для жилищного строительства. В соответствии со статьей 4 (п.4) Закона РФ от 24 декабря 1992г. «Об основах федеральной жилищной политики» было предусмотрено, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обеспечивают предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией.

Принятая в 1993 году Конституция РФ гарантировала гражданам право частной собственности на землю. Статьей 36 Конституции провозглашалось, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Правовое регулирование вопросов приватизации земли не было отнесено Конституцией исключительно к ведению Российской Федерации или субъектов РФ. Владение и распоряжение федеральной собственностью находилось в ведении Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также разграничения государственной собственности – в совместном ведении Федерации и субъектов РФ.

Со вступлением Конституции РФ в силу начался новый этап правового регулирования приватизации в России, в том числе и земель. Объективные проблемы первого этапа потребовали изменения многих подходов к нормативному регулированию этого процесса, и, прежде всего, отказа от ускоренной и повсеместной приватизации.

Развитие нормативного регулирования приватизации земельных участков в поселениях произошло в связи с утверждением «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». За собственниками приватизированных предприятий и объектов недвижимости закреплялось исключительное право по своему выбору приобрести земельные участки или части земельных участков, занимаемые их объектами, в собственность либо взять в долгосрочную аренду. Полномочные органы не могли отказывать в выкупе участка, за исключением случаев предусмотренных федеральным законом. Отсутствием надлежаще оформленных документов о границах не рассматривалось как основание к отказу в приватизации.

Гражданский кодекс РФ (часть первая), вступивший в силу 1 января 1995г., в статье 217 установил, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, правовое регулирование приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, в том числе и в черте поселения, тоже должно осуществляться на основе федерального закона.

В 2001 году, после длительных согласований, был принят новый Земельный кодекс. Основные положения Кодекса предусматривали:

• введение в гражданский оборот земель промышленности и поселений (~2 % земельного фонда, однако наиболее экономически значимые)

• принцип единства объекта недвижимого имущества, то есть строения и земельного участка, на котором оно стоит (дало право промышленным предприятиям на выкуп занимаемой ими земли)

• возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков

В 2002 году отдельным законом были введены в оборот земли сельскохозяйственного назначения.

Земля сельскохозяйственного назначения

Приватизация земель сельхозназначения являлась наиболее спорным моментом земельной реформы в России; попытки правительства легализовать частную собственность на землю в 1990-х блокировались Госдумой. В связи с этим, приватизация с/х земель, вплоть до принятия в 2002 году закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», регулировалась Указами Президента РФ.

С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 году был издан указ президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о сохранении прежней.

За 1992–1994 годы большинство предприятий аграрного сектора прошли перерегистрацию с изменением организационно-правового статуса, однако во многих случаях происходила лишь формальная «смена вывески», не затрагивающая основ внутриколхозных отношений.

В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности коллективных хозяйств был положен принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей и имущественных паев. В результате этих преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов, однако это право собственности долгое время оставалось виртуальным — в натуре земельные доли не выделялись, не было ясности и в вопросе о том, как крестьяне могут реально ими распорядиться.

В отсутствие соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. Эти
нормативные акты, отменявшие бoльшую часть статей Земельного кодекса РСФСР
и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей. Полные права собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции РФ и развиты в регулирующей сделки с землей 17-й статье нового Гражданского кодекса. Однако президентские указы, по мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия в обществе по вопросу о гражданском обороте земель; 17-я глава Кодекса была
заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.

Нормативное регулирование прав граждан на земельные участки получило развитие с принятием Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 года, согласно которому органам исполнительной власти субъектов РФ предписывалось обеспечивать выделение участков гражданам для индивидуального жилого строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства, а также до начала 1995 г. провести перерегистрацию земельных участков, ранее предоставленных в пользование гражданам. Перерегистрировать право собственности можно было на участок, соответствующий по площади размерам предельных норм предоставления. Если часть земельного участка превышала эту норму, то такая часть по желанию гражданина могла либо быть выкуплена им в собственность по договорной цене, либо передавалась ему в пожизненное наследуемое владение.

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» владельцы долей должны были получить документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и принять решение по их использованию. Они получали право передавать долю по наследству, получать земельные участки в натуре при выходе из хозяйства, вносить их в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать. В последующих указах президента и постановлениях правительства подтверждались права крестьян на земельные доли и устанавливался порядок их использования, при котором разрешались практически все виды операций с землей, включая ее куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров по сделкам с землей шел крайне медленно. К середине 1995 года многие субъекты РФ из политических или иных соображений задерживали (а некоторые и вовсе не начинали) выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей.

К 1995 году свидетельства на земельные доли получили около 70 процентов собственников; к 2000 году, по данным Госкомзема России, — 91,2 процента, из которых около 2/3 распорядились правами на свои земельные доли.

В 1995-96 гг рядом Указов и Постановлений было уточнено какие именно операции могли осуществляться с земельным паем (долей) — в частности, внесение в уставной капитал, аренда, продажа и т. д. (Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. N 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»). В марте 1996г. Президентом РФ принимается Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю». Этим актом подчеркивалось, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, сохраняются за ними в полном размере. Обязывать граждан выкупать их или брать в аренду земельные участки запрещалось.

Возможность приватизации земель в поселениях предоставлялась и некоторым «льготным» категориям граждан, в качестве поощрения, стимула, меры социальной защиты. Такими правами обладали, например, лица, работающие и проживающие в районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях, инвалиды, военнослужащие, проходившие военную службу по контракту общей продолжительностью не менее 10 лет.

Граждане могли приобретать в частную собственность земельные участки в соответствии с Федеральным законом «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». В существующей застройке домовладельцы были вправе бесплатно приватизировать земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума

Итоги

По состоянию на 2015 год, в частной собственности находилось 133,4 млн га земель, что составило 7,8 % земельного фонда страны.

Наименование категорий земель	Всего, млн га	В частн. собств, млн. га	%
Земли сельскохозяйственного назначения	383,7	128,4	33,5 %
Земли населенных пунктов	20,3	0,5	2,5 %
Земли промышленности	17,4	0,3	1,7 %
Земли особо охраняемых территорий и объектов	47,0	-	-
Земли лесного фонда	1126,3	-	-
Земли водного фонда	28,1	--	-
Земли запаса	89,7	--	-
Итого земель в Российской Федерации	1712,5	133,4	7,8 %

В июле 2017 года был выпущен доклад Центра стратегических разработок «Земля для людей», согласно которому несовершенство земельного законодательства стало барьером на пути устойчивого развития страны. Из проблем, в частности, отмечалось что:

1) 90 % земель с/х назначения и населенных пунктов, находящихся в госсобственности, до сих пор не разграничены между РФ / субъектом РФ / муниципалитетом — что препятствует вводу этих земель в оборот (не проведено межевание, то есть фактически не разграничены);

2) менее 50 % участков, поставленных на учёт в Государственном кадастре недвижимости имеют границы, установленные в соответствии с требованиями действующего земельного законодательства;

3) ввиду отсутствия границ участков, признаваемых государством, осуществление сделок купли-продажи или получение кредитов под залог и т. д. затруднено;

В качестве мер по исправлению ситуации экспертами ЦСР была рекомендована постановка на кадастровый учёт, за государственный счет, всех земельных участков, и разграничение прав на землю, находящуюся в госсобственности, с передачей основной части в муниципальную собственность.

К иным проблемам поведения реформы относились сложности с обработкой земли: отсутствие необходимой техники, доступа к дешёвым кредитам (либо невозможности выплаты таковых, что вело к банкротству), а также противодействие со стороны местных властей и в некоторой степени — самих колхозников.