учебный год 2023 / избират.право 1918
.docxСеминар 3. Государственное устройство и избирательное право.
Ленин писал, что в результате пролетарской революции будет создано принципиально новое государство, социалистическое. Советы были фактически политической основой СССР, хотя конституция не говорит об этом. В конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов по поводу государственного устройства:
Член комиссии Шрейдер представил свой проект под названием «Учреждение советов». Проект касался только местных советов. Он считал первейшей задачей регламентацию власти центральной и областной.
Рейснер также представил доклад. В котором затронул вопрос о советской власти. Низшим звеном системы он считал совет коммуны (который составлялся из выборных представителей профессиональных организаций). Коммуны объединялись в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных советов.
Проект Рентгантера. Он игнорирует советы. В качестве высших органов государственной власти он предлагает верховный союзный конгресс, союзный совет (исполнительный орган), верховный трибунал и местные органы-губернское собрание, губернский трибунал. Это проект комиссия не стала обсуждать
На сходных позициях стояли максималисты. Они не отрицают Советы как орган государства, но ни о какой диктатуре пролетариата речи быть не может. Больше того, в соответствии с эсеровской программой проект Конституции заботится о правах меньшинства. И сама Россия для максималистов не советская, а "трудовая республика", где организация общественной власти строится "на началах объединения и представительства всех политически правоспособных членов общества ...". Формулировка, как видим, весьма расплывчатая. В проекте максималистов, очень подробно и детально разработанном, отсутствуют специальные главы о местных органах власти и управления.
Естественно, что Конституционная комиссия не могла пойти по такой линии. В Конституции была отражена идея диктатуры пролетариата. Вообще все приведенные проекты не имели практического значения, ибо были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею.
Практически главы об органах власти и управления были разработаны третьей подкомиссией и после существенной переработки вошли в проект Конституционной комиссии ВЦИК.
Высшие органы власти.
Всероссийский съезд советов. Он стал официальным высшим органом советской власти, на 2 съезде в момент принятия обращения к солдатским депутатам. Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов "подлежат все вопросы общегосударственного значения", и давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые подлежат исключительному ведению съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.
Название самого органа-Съезд рабочих, крестьянских, красноармейских, казачьих депутатов сложилось не сразу. До октябрьской революции сложились две системы органов: рабоче-солдатские и крестьянские. Они были объединены на съезде (3). Упразднение старой армии ликвидировало название солдатских и появилось новое слово красноармеец. Согласно конституции съезды советов собирались не реже двух раз в год. В промежутках между ними всю деятельность брал на себя ВЦИК, избираемый съездом.
Постановление 7 съезда:
1. Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета руководит заседаниями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
2. Подготовляет материалы для заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
3. Вносит проекты декретов на рассмотрение пленума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
4. Наблюдает за исполнением постановлений Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
5. Ведет сношения от имени Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
6. Является руководящим центром по инструктированию всей работы как в центре, так и на местах.
Он был образован изначально как партийный орган. Составлялся из представителей местных советов, городских и губернских. У городского населения было больше представителей. так как советское государство провозглашало диктатуру пролетариата, так как большинство жили в городах. На съезде это давало чуть меньше половины о крестьян и чуть больше от городского населения.
ВЦИК. Он также возник до октября. Официальным органом власти стал ВЦИК, созванный на 2 съезде советов. Председателем ВЦИК второго созыва был избран Каменев, потом был избран Свердлов. Статья 31 Конституции определяет Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Таким образом, кроме законодательной функции он обладает еще двумя. В этом можно увидеть отражение ленинской идеи о единстве нормотворчества и исполнения законов как характерной черте Советов. К ВЦИК можно отнести слова В.И. Ленина о том, что "Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов"*(319). Первое положение о ВЦИК, принятое 2 ноября 1917 г. и предусматривающее порядок его организации и деятельности, устанавливало, что Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет является постоянно действующим органом*(320). Конституция не изменяла этот порядок. Однако жизнь потребовала вскоре перейти к иным формам работы ВЦИК. Частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучиться из столицы. Это, естественно, отрывало членов высшего органа власти от избирателей, от масс, от производства. Поэтому в 1919 г. был введен новый, сессионный, порядок работы ВЦИК. VII Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год, не считая первой (после выборов, организационной). В остальное время члены ВЦИК должны были заниматься своим обычным трудом (на производстве, в армии, в учреждениях).
Конституция в одной статье упоминает о Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК.
Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются. В частности, он начинает принимать участие и в нормотворческом процессе. Весной 1918 г. мы неоднократно встречаем упоминания о том, что Президиум "принимает к сведению" декреты СНК*(322). Вместе с тем он начинает издавать и свои собственные нормативные акты*(323), акты в порядке управления, отменяет акты наркоматов. Он предусматривает, что Президиум может рассматривать споры, возникающие по тем или иным вопросам между коллегиями наркоматов и народными комиссарами. В резолюции съезда о советском строительстве устанавливалось, что Президиум ВЦИК кроме организационно-технических и административных функций приобретает законодательные права. В перерывах между сессиями ВЦИК он как бы замещает собой этот орган власти.
Органом общего управления конституция признает СНК. Он был еще новым органом. Первое советское правительство было организовано непосредственно съездом Советов. Все последующие составы образовывались уже ВЦИК. II Всероссийский съезд Советов, приняв постановление об образовании правительства, решил сразу две задачи: он в принципе создал новый орган и одновременно сформировал конкретный состав Совета Народных Комиссаров. В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава - восьмая. Характеризуя правительство как орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права. то СНК лишь подготавливает законопроекты, а затем публикует принятые кем-то другим (например, ВЦИК) законы.
Изначально предполагалось только два высших органа: ВЦИК и Съезд. СНК был более мобильным органом. ВЦИК лишился отделов, которые перешли в СНК. Он занимал более привилегированное положение, так как сотрудничал с министерствами. Ленин был председателем СНК, поэтому это был мощный орган. ВЦИК был многопартийный, были отделы, там были беспартийные, левые эсеры. Получалось, что до декабря 1917 года СНК был большевистским органом. «Декрет о взаимоотношениях ВЦИК и СНК 1917». Материалы этого декрета вошли в конституцию. СНК может принимать декреты активного реагирования, то они должны обязательно утверждаться ВЦИКом.
Сессии ВЦИК не реже чем 2 раза в месяц-раньше он работал на постоянной основе, а теперь созывался сессионно. ВЦИК работает до следующего съезда. С декабря 1919 он стал работать реже, так как члены ВЦИК-это не просто чиновники, они должны работать с населением с избирателями.
Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе, что и о Совнаркоме. Конституция закрепила сложившуюся систему органов отраслевого управления. Статья 43 указывает на образование 17 народных комиссариатов. Их перечень был внесен в проект Конституции комиссией перед самым съездом Советов*(359). Конституция считает, правда, допустимым и другой термин - "отделы", рассматривая его, однако, как синоним. Статья 35 говорит, что ВЦИК образует "отделы (народные комиссариаты).
В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Вместе с тем при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Статья 45 устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения.
Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42, "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы и коллегии наркоматов "всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК.
Вместе с тем наркоматы находятся и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. При народном комиссаре существует и коллегия-надо было совмещать, так как обеспечивало эффективность выполнения декретов съезда.
Взаимоотношения ВЦИК и СНК, некоторые акты СНК принимались ВЦИКом как обязательные СНК мог подменять ВЦИК. Отделы вцик конкурировали с народными комиссариатами.
Какие НПА были приняты СНК: декрет о суде №1,
Местные органы. Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах - коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению*(363). Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.
Постановление 7 Съезда: В съездах Советов (губернских, уездных, волостных) должны принимать участие представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы, а равно и тех местностей (селений, фабрик, заводов и т.п.), где вопросы управления решаются общим собранием избирателей (§ 57 Конституции), на следующих основаниях:
Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно*(366). При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.
Исполкомы должны были иметь отделы управления, финансов, Совета народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почт, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, управления общественным недвижимым имуществом. Коллегия не считала этот список исчерпывающим: постановление отмечало, что названные отделы должны быть организованы лишь "в первую очередь"*(367). Правовой статус местных органов власти и управления складывался также постепенно, в ходе строительства Советов. Основной характерной чертой его явилась широта прав местных Советов и их практической реализации.
Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть "Б" третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая - Советам, двенадцатая - предметам ведения всех местных органов власти.
Многоступенчатость местных органов власти.
Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз - от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) - 300.
Закон устанавливает периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая. Исполнительными органами всех съездов Советов являлись исполкомы. Они избирались соответствующими съездами и были всецело ответственны перед ними (ст. 55). Закон устанавливает предельное количество членов исполкома: не свыше 25 для областных и губернских, не свыше 20 для уездных, не свыше 10 для волостных. Установление этой нормы имело актуальное значение. Дело в том, что на местах нередко раздували исполкомы, что удорожало управление и отвлекало людей от других сфер деятельности.
Конституция дает исполнительным комитетам среднего звена широкие права. Закон по существу приравнивает их статус к статусу съездов в промежутках между последними. Во всяком случае областной, губернский, уездный, волостной исполком - это не только орган управления, но и орган власти, что видно из ст. 56, а также из ст. 61. Последняя объединяет в одном понятии "органы Советской власти" областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. А ст. 62 дает право контроля над деятельностью нижестоящих Советов не только съездам Советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений Советов. Прежде всего на основе принципа демократического централизма говорится об обязанности местных органов проводить в жизнь все постановления высших органов Советской власти. Далее указывается на право и обязанность принимать все меры к поднятию культурного и хозяйственного уровня соответствующей административно-территориальной единицы.
Избирательное право.
Программа РСДРП(б) требовала проведение прямых, равных и всеобщих выборов (демократических). С самого начала советское избирательное право не знало полового ценза, кроме того, принимались различные меры по привлечению женщин в Советы. Было оговорено, что если человек работает на фабрике или на заводе, то у него есть избирательное право, не важно сколько ему лет.
Советское избирательное право складывалось как неравное. Это касалось крестьян и рабочих. Точнее между городским и сельским населением. Различие обусловлено тем, что до октября 1917 сложилось две системы советов: рабоче-солдатские и крестьянские, каждая обладала своими нормами представительства. Выборы становились двухстепенными: граждане избирают Совет, а совет посылает своих делегатов на Съезд. Количество ступеней не было унифицировано окончательно, вплоть до принятия конституции. Также наряду с прямыми выборами были еще и косвенные, то есть через выборщиков. Например, рабочие-табачники Петрограда избрали своих представителей в Петросовет на собрании представителей восьми фабрик.
Принципы советского государственного аппарата: (для экзамена)
Отсутствие разделения властей
Единоначалие и коллегиальность
Демократический централизм
Классовость
Советский характер всех органов (советы снизу доверху)
Конституционное закрепление основных признаков избирательного права.
Основное место в проекте занимают нормы, проекта эсеров.
«Учреждение Советов"(проект)-эсеров. не могло не считаться с твердо установившимся на практике классовым принципом избрания Советов, с лишением эксплуататоров избирательных прав. Поэтому в нем записано, что "Советы избираются трудовыми классами населения"*(498). В специальных статьях дается перечень лишенцев. Сюда относится прежде всего буржуазия (хозяева промышленных, торговых, финансовых и иных предприятий). Мелкие торговцы, не применяющие наемного труда, избирательным правом пользовались. Лишались избирательных прав также лица, владеющие землей в размерах, превышающих среднюю губернскую норму. Как видим, левые эсеры не хотят лишать кулаков избирательных прав, они лишь выступают против наиболее крупных из них. В то же время в вопросе о лишенцах "Учреждение Советов" делает явный левацкий перегиб. Оно хочет лишить избирательных прав даже трудящихся, если только те не входят "в трудовые, профессиональные классовые объединения"*(499). Если учесть, что в то время отнюдь не все рабочие были членами профсоюзов или иных объединений, такая норма могла лишать избирательных прав большую часть трудящихся. Проект выступал против множественного вотума: каждый избиратель должен иметь лишь один голос*(500).
Отходит от сложившейся практики "Учреждение Советов" и в определении порядка голосования. Оно предлагает индивидуальное голосование (не на собрании, а просто перед избирательной комиссией) и навязывает в качестве единственного тайное голосование.
Как видим, М.А. Рейснер взял из сложившейся практики отнюдь не лучший ее институт - подмену индивидуального избирателя коллективным, ведущую к множественному вотуму. Такая система влечет за собой избирательное неравноправие трудящихся и в то же время не гарантирует преимуществ для рабочего класса, не обеспечивает диктатуру пролетариата. В этом отношении М.А. Рейснер идет дальше Шрейдера, лишающего избирательных прав трудящихся, не состоящих в объединениях. Конечно, М.А. Рейснер исходит из наличия избирательных прав только у трудящихся. Он проводит также идею последовательной многостепенности выборов, хотя, как видим, и не без некоторых исключений для организаций провинциального и областного масштаба.
В том же духе, но с еще большими крайностями составлен проект П.П. Ренгартена. Он тоже исходит из предоставления избирательных прав только трудящимся, но дальше этого не идет. Трудящиеся посылают в органы власти своих представителей в зависимости лишь от количества членов в надлежащей профессиональной организации ("федерации")*(502). Крестьянство, очевидно, обладало бы в этих условиях большим численным превосходством. Как и у Рейснера, субъектами избирательного права являются не граждане, а их профессиональные организации. Они избирают своих представителей в верховный законодательный орган и в губернские собрания. Причем порядок выборов государство не интересует. Требуется лишь избрать определенное число делегатов (в Верховный союзный конгресс - одного от 100 000 членов профессиональной федерации).
Конституция закрепила принцип всеобщего избирательного права для трудящихся (гл.13). ст. 64 говорит об отсутствии для трудящихся таких цензов, как вероисповедание, национальность, оседлость. Устанавливается лишь возрастной ценз-18 лет. Закон разрешает понижать данную возрастную норму. В развитие ст. 20 специально подчеркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.
Конституция конкретизирует понятие «трудящийся», давая особый перечень: Сюда относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность.
Статья 65 специально посвящена перечислению категорий граждан, лишенных избирательных прав. Сюда прежде всего относятся нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.), частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство. Кроме того, лишается избирательных прав категория граждан не в связи с их нынешней социальной принадлежностью, а по причине дореволюционной неблаговидной деятельности - служащие полиции, жандармерии и охранки, члены царской фамилии. Наконец, упоминаются обычные для всех государств лишенцы - умалишенные и преступники.
В Конституции четко закреплен принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения. Он зафиксирован, правда, не в общей норме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма.
Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населенных пунктов - городов и селений. Уже в волостные органы непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета (ст. 53). Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.
Первичной ячейкой на выборах является избирательное собрание, как это видно из ст. 68. В качестве такового выступало обычно собрание рабочих и служащих того или иного предприятия, т.е. первичная ячейка была тесно связана с производством. В деревнях выборы проходили на сельских сходах, которые тоже в большой мере были производственной единицей.
Следующие ступени выборов были связаны уже с определенной территорией, соответствующей административному делению страны (город, волость, уезд и т.д.). Никаких специальных избирательных округов не создавалось.
Такая система, очень простая по организации и очень дешевая, позволяла вместе с тем избирать депутата, хорошо известного избирателям, часто выдвигаемого из их среды. Выборы проводились в дни, устанавливаемые местными Советами (ст. 66). Единого для всей страны, даже для губернии, а порой и уезда дня выборов не устанавливалось, никакой, по сути дела, избирательной кампании не проводилось.
Гарантируется закрепление воли избирателей и надлежащим документированием. О ходе и результате выборов составляется протокол (ст. 69). Гарантиям законности выборов посвящена также специальная глава - пятнадцатая - Конституции, трактующая преимущественно о проверке и отмене выборов.
Конституция закрепила и принцип права отзыва депутатов Советов. Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю*(519).
Дискриминация крестьянства проявилась в разной норме представительства, в сумме это составляло: один голос крестьянина приравнивался к 3 голосам рабочего. Также ущемление крестьянства проявлялось в многоступенчатости выборов (уезд-волость-губерния). Очень часто кулаки проникали в трудящийся элемент, так как они лишались по конституции 1918 года избирательного права. Это способствовало увеличению рабочего класса в советах, следовательно, большевизация советов. Было принуждение избирателей голосовать за того или иного кандидата. По сравнению с выборами в Государственную думу положение более демократичное. Избирательное право впервые предоставлялось женщинам!
Можно ли было отозвать депутата со всероссийского съезда Советов?- Можно отозвать только из местного совета!!!
Проект конституции социалистов-революционеров: диктатура трудового народа: вся власть как в центре, так и на местах должна принадлежать трудовому народу. Органами Советской республики проектировались съезды и исполнительные комитеты. По форме гос.устройства-это свободная федерация на основе национальных, бытовых, производственных и территориальных особенностей. Они выступали за прямое избирательное право при наличии ценза труда как в Советы всех уровней, так и в суды.