ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

Понятие избирательная система в узком смысле слова означает способ определения результатов голосования, распределения мандатов между кандидатами. Существует три основных избирательных системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.

А. СРАВНЕНИЕ ОСНОВНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

Целесообразно выделить несколько критериев и сравнить на предмет соответствия таковым основные избирательные системы, обращая при этом внимание на их плюсы и минусы. В научной литературе существует множество подходов к определению того какие критерии необходимо взять за основу. Изучите статью Д.Л. Горовица, в которой он выделяет шесть целей, которые должна преследовать избирательная система:

«Для того, чтобы оценить избирательную систему или выбрать новую, нужно вначале задать вопрос о том, для чего должна быть предназначена избирательная система. Никакая система выборов не отражает просто предпочтения избирателей или существующую модель разделения на группы в обществе, или господствующую конфигурацию политических партий. Каждая избирательная система формирует и переформирует эти особенности окружающей среды, и каждая делает это по-разному…

Во-первых, однако, мне следует подчеркнуть только что высказанную мысль насчет распространенного мнения о том, что наилучшая система выборов – это та, которая прямо и наиболее точно отражает предпочтения избирателей. Сущность избирательной системы состоит в том, чтобы собирать воедино предпочтения и конвертировать их в результаты выборов, и никакая система не может сделать этого в виде пассивной трансляции индивидуальных желаний в коллективный выбор. Более того, каждая избирательная система имеет предвзятости, встроенные в ее механизмы принятия решений, и они затем влияют на характер выбора, который должны сделать избиратели, ограничивая и изменяя выбор, который они могли бы сделать при других системах. Вследствие этого, не только изначально происходит неточное отражение предпочтений избирателей, но и сами предпочтения избирателей формируются избирательной системой. Предпочтения не существуют и не могут существовать независимо от нее.

Тот факт, что каждая избирательная система содержит набор предвзятостей, отличный от любой другой избирательной системы, означает, что те, кто выбирает между такими системами, могут в действительности решить предпочесть один набор предвзятостей другому. А предпочесть одно другому – значит сделать политический выбор…

… Избирательные системы формируют и сдерживают то, как ведут себя политики и избиратели, но они лишь одна малая часть сил, влияющих на общий характер поведения, даже политического поведения. От изменения избирательных систем чудес не происходит. Никто не должен ожидать большего, чем мелких постепенных изменений в характере поведения, как только конфигурация политических стимулов будет изменена…

Шесть целей

Существует шесть возможных целей: 1) получение мест пропорционально голосам; 2) подотчетность избирателям; 3) устойчивые правительства; 4) выигрыш «победителя Кондорсе»; 5) межэтническое и межрелигиозное примирение; и 6) предоставление постов меньшинству…

1. Получение мест пропорционально голосам. Ученые и лица, принимающие решения, все более склонны судить об избирательных системах по их способности или неспособности приносить пропорциональные результаты. Политическая партия, которая получает 20% всех голосов, как утверждается, должна получить 20% всех мест, а не несколько мест или ничего, что она может получить, если выборы проводятся на основе избирательных округов и ее поддержка диссимилируется, а не концентрируется в определенных регионах. Партия, имеющая 50% голосов, должна, согласно этому взгляду, получить лишь 50% голосов, а не 60% или 65%, которые она может получить при избирательных системах, которые часто неумышленно дают перевес голосов крупнейшей партии.

Есть несколько способов добиться более или менее пропорциональных результатов, включая пропорциональное представительство по системе списков (или ПП, с двумя его основными вариантами – общенациональными списками и списками в избирательных округах) и система с одним голосом, который может быть передан другому кандидату (СОГ)… Правильность результатов, в смысле получения мест пропорционально голосам, есть лишь одна из нескольких целей и, возможно, не самая важная. Поскольку, однако, пропорциональность легко измеряется, она зачастую имеет приоритет над другими целями…

… отклонения от пропорциональности в иных системах, чем ПП, могут быть ограничены, если обратить внимание на некоторые источники непропорциональности результатов, которые не вытекают из избирательной системы как таковой. Среди этих источников – неправильное распределение избирательных округов (так что для избрания одного представителя требуется в два или в три раза больше избирателей, чем для избрания другого), которое является весьма серьезной причиной непропорциональности результатов. Также в ПП-системах непропорциональность результатов в пользу крупных партий может возникнуть в том случае, если конкурирующие списки кандидатов баллотируются в избирательных округах со многими кандидатами, в каждом из которых избирается небольшое число законодателей.

2. Подотчетность избирателям. Выборы в представительные органы предполагают определенную степень подотчетности законодателей тем, кто их избирает. Обычно полагают, что избирательные системы, которые ограничивают полномочия руководящих партийных лидеров на отбор кандидатов, делают представителей более отзывчивыми к нуждам избирателей. ПП с системой общенациональных списков обычно наделяют лидеров партий большой властью решать, какие кандидаты будут иметь выигрышные позиции в партийных списках и таким образом иметь лучшие шансы быть избранными. Когда руководящие партийные лидеры имеют такую власть, считается, что высшее право избирателя выбирать кандидатов, а не просто выбирать между кандидатами, нарушается.

В этом отношении системы на базе избирательных округов, такие как система избрания кандидатов относительным большинством или даже ПП с выборами по спискам в избирательных округах (небольшие избирательные округа, возможно, делегируют в парламент трех или четырех депутатов), считаются предпочтительными. Но существуют и другие способы смягчить доминирование руководящих партийных лидеров в данном процессе при списочном ПП. Один способ – это позволить избирателям менять порядок кандидатов в списке, голосуя, например, за кандидата 6 вместо кандидата 3 в списке. Это называется ПП с открытым списком, но оно может иметь превратные последствия, особенно в полиэтнических обществах.

3. Устойчивые правительства. Очевидно, что избирательная система не может представлять персональные мнения каждого избирателя. Тем не менее, некоторые системы дают возможность высказать многие оттенки мнений, порою столько, что законодательное собрание оказывается расколотым на мелкие группы и ни одна партия не имеет 50% мест. В таких случаях, разумеется, необходимы коалиции. Там, где законодательное собрание глубоко расколото, может быть трудно создать устойчивые коалиции. Другие избирательные системы заставляют партии собирать воедино различные существующие в обществе мнения ради успеха на выборах. Там, где это случается и различные мнения представлены внутри партий, а не в разных партиях, сокращение числа партий делает более вероятным формирование устойчивых правительств. А устойчивые правительства считаются желаемыми, поскольку они способствуют последовательности и ответственности в политике и, что еще более важно, помогают избежать нестабильности, которая может возникнуть во время смены власти или при создании хрупких, непредсказуемых коалиций.

4. Выигрыш «победителя Кондорсе». «Победитель Кондорсе» – это кандидат, который мог бы получить большинство голосов в парном или двустороннем (один к одному) состязании с любым другим кандидатом. Победителем Кондорсе, очевидно, является более популярный кандидат, чья победу, как предполагается, следует предпочесть. Но есть препятствия для этого исхода. Так как часто имеется более двух кандидатов, при некоторых системах могут получиться результаты не в пользу победителя Кондорсе. Иногда так бывает и при избрании кандидатов относительным большинством голосов. Возьмем трехстороннее состязание, в котором кандидаты получают следующее число голосов: Х – 45%, Y – 40% и Z – 15%. При избрании кандидатов относительным большинством кандидат Х побеждает. Но если бы кандидат Y боролся только с кандидатом Х в состязании один к одному, Y мог бы быть кандидатом, которому было отдано предпочтение большинством голосов; и Y мог бы также победить Z в парном противоборстве. Избирательные системы, при которых результаты могут быть не в пользу победителя Кондорсе, иногда считают несовершенными…

[…]

5. Межэтническое и межрелигиозное примирение. Избирательные системы… могут способствовать или не способствовать межэтническому примирению. Один из вопросов, которые следует задать об избирательных системах, состоит в том, дает ли данная система политикам электоральные стимулы к умеренному поведению, т.е. к компромиссам с представителями других этнических групп ради успеха на выборах. В некоторых системах это возможно. Избирательная система, первоначально разработанная в Ливане, – с зарезервированными для представителей определенных этнических групп местами в парламенте, многомандатными избирательными округами и выборами с общими списками, – дает политикам весьма неплохие стимулы для сотрудничества между различными группами, ибо они не могут быть избраны голосами одной только своей группы. Они должны объединять голоса (т.е. обмениваться поддержкой) с представителями других групп, выставляющих свои кандидатуры на выборах на различные зарезервированные места в парламенте по одному и тому же округу. Аналогичным образом, системы, требующие от кандидатов, чтобы они добивались регионального распределения голосов помимо получения большинства голосов на общенациональном уровне, могут способствовать примирению различных этнических групп, если территория выступает как представитель этничности, поскольку группы сконцентрированы на региональном уровне. Нигерия выступила пионером этого подхода на своих президентских выборах, а теперь Индонезия двинулась в том же направлении в ходе голосования на выборах президента своей страны.

[…]

6. Предоставление постов меньшинству. Некоторые авторы, политические деятели и активисты этнических групп думают, что групповая пропорциональность должна быть целью избирательных систем. Спорное допущение заключается в том, что если группа А составляет 10% населения, то она должна составлять 10% членов законодательного собрания. Некоторые избирательные системы дают результаты, при которых в законодательных органах бывают недостаточно представлены члены групп меньшинств, если под словом «представлять» мы имеем в виду «образовывать долю победителей на выборах, которая пропорциональна доле меньшинств в составе населения». На выборах по системе избрания кандидатов относительным большинством, например, если меньшинства географически сильно разбросаны по стране, кандидаты-победители могут принадлежать в основном к большинству населения. Цель предоставления постов меньшинству можно, таким образом, рассматривать как частный случай одного и того же феномена, который порождает попытки достижения пропорциональности между количеством голосов и мест в парламенте, за исключением того, что пропорциональность в этом отношении – это пропорциональность партий, а не групп.

… Некоторые поборники прав меньшинств, однако, призывают рассмотреть вопрос о введении кумулятивного вотума – избирательной системы, которая позволяет избирателям в многомандатном избирательном округе отдать несколько голосов или все свои голоса одному кандидату, увеличив тем самым шансы на то, что кандидат меньшинства может на базе такого накопления голосов (cumulation) достичь победы над другими кандидатами, чья поддержка была более широко, но менее компактно распределена. Однако предоставляя кандидатам стимулы для занятия крайних позиций для усиления своей способности привлечь все голоса особой подгруппы избирателей, кумулятивный вотум может открыть дорогу поляризации в политике.

[…]

Выбор целей

Многие из политиков пытаются сконструировать избирательную систему так, чтобы можно было достигнуть максимального числа целей. Германия, например, обладает мажоритарной системой, базирующейся на голосовании за кандидатов в избирательных округах, но с добавлением пропорционального представительства с тем, чтобы законодатели были отзывчивыми к своим избирателям, но партии также получают общее число мест в парламенте, более или менее пропорциональное числу голосов, поданных за них на общенациональных выборах. Существует растущая тенденция к созданию смешанных систем для достижения множественных целей…

[…]

Несмотря на тенденцию к созданию смешанных структур, в избирательных системах существует сильная культурная преемственность. В Великобритании, США, Канаде, Индии, многих англоязычных африканских странах и Малайзии используется система избрания кандидатов относительным большинством, которая считается общепринятой в англоязычном мире. Напротив, континентальная Европа, как и франкоязычные страны Африки, имеет тенденцию к использованию ПП с партийными списками…

[…]

Новые избирательные системы оказывают влияние на образование партий, партийное поведение и партийные системы. Это серьезная ошибка – брать ранее существующую партийную конфигурацию и проецировать ее в неизменном виде в будущее, если принимается новая избирательная система…

… выборы по системе избрания кандидатов относительным большинством способствуют существованию сравнительно малого числа партий (иногда только двух). При такой системе партии, получившей всего 48% голосов, фактически гарантировано свыше 50% мест (даже 40% голосов дают партии высокий шанс на получение большинства мест). При этой дополнительной прибавке мест избрание относительным большинством обычно делает формирование правительств более легким, чем это могло бы быть при других системах, а также делает правительства более устойчивыми. Те, кто ценят стабильность и дорожат последовательностью в проведении политического курса, часто предпочитают систему избрания кандидатов относительным большинством. Но, разумеется, последняя не везде действует одинаково. В Индии, Малайзии и Канаде избрание депутатов относительным большинством оказывается совместимым с многопартийными системами, поскольку структура социального размежевания не дает возможности уплотнить все основные тенденции в две или три партии. И все же мажоритарные системы действительно создают стимулы для собирания или объединения противоречащих друг другу интересов в несколько партий.

… пропорциональное представительство по системе списков облегчает представительство отдельных социальных слоев. Мнения меньшинств, которые бывают недостаточно представлены в мажоритарных системах, могут найти свое выражение там, где партиям, получившим 5 или 10% голосов на общенациональных выборах, предоставляется 5 или 10% мест. Однако там, где существует социальное размежевание сразу по многим линиям, введение сильно пропорционального представительства по системе списков создает стимулы скорее для фрагментации, чем для объединения политических группировок. Если многие социальные группы объединены в отдельные партии, каждая из которых может завоевать небольшую долю общего числа мест, существует большая вероятность того, что политические разногласия будут усиливаться, а не сглаживаться. Правительства могут быть образованы лишь с трудом, их состав может быть непредсказуем, а их устойчивость – сомнительна. Джованни Сартори называл эту ситуацию «поляризованным плюрализмом», стимулируемую ПП и ведущую к состоянию пата. Партии культивируют только своих сторонников, и компромисс бывает найти нелегко.

… В сильно расколотом обществе со многими разновидностями групп и подгрупп и многими оттенками мнений, ПП с выборами по партийным спискам с большей вероятностью приводят к значительной фрагментации партий.

Представляя многие оттенки мнений – и умножая их – списочное ПП безразлично к цели выбора победителя Кондорсе. И наоборот: в системах, которые хороши для выбора победителя Кондорсе, интересы, связанные со многими проигравшими кандидатами, остаются недостаточно представленными, чего не происходит при ПП. …победителем Кондорсе, по всей вероятности, будет умеренный кандидат. Победители по системе ПП, с другой стороны, могут быть, а могут и не быть умеренными. Вся суть ПП состоит в том, чтобы представлять все мнения, независимо от их позиции в политическом спектре…

[…]

Альтернативное голосование также стимулирует умеренных. АГ – избирательная система, которая, в отличие от избрания относительным большинством голосов, требует для победы 50% плюс один голос. В случае, когда ни один кандидат не получает 50% первых предпочтений избирателей, АГ требует исключения кандидата с наименьшим числом голосов первых предпочтений и перераспределения голосов вторых предпочтений, как если бы они были первыми предпочтениями. Этот процесс повторяется до тех пор, пока кандидат не получает 50%. Таким образом, победа присуждается кандидатам, обладающим некоторой поддержкой вне твердого ядра сторонников, которые оказывают им первые предпочтения. Вариацией АГ является правило Кумса, при котором в том случае, если ни один кандидат не получает 50% первых предпочтений, то первым исключается кандидат с наибольшим числом последних предпочтений, а не с наименьшим числом первых предпочтений, а затем данный процесс повторяется до тех пор, пока не будет найден победитель с 50% плюс один голос. Утверждают, что правило Кумса лучше, чем альтернативное голосование, служит нахождению победителя Кондорсе.

[…]

… преференциальные системы способствуют образованию предвыборных коалиций, а коалиции, в свою очередь, зависят от способности партий находить компромиссное решение своих разногласий. Отсюда примирительная направленность систем такого рода…

Другая преференциальная система – система единственного передаваемого голоса – дает меньше таких стимулов. Это происходит потому, что порог успеха определяется иной формулой. Система ЕПГ действует в многомандатных избирательных округах. Для того, чтобы быть избранным, кандидат должен получить следующую квоту:

Квота =

… кандидат считается избранным, если в избирательном округе, где соревнуются четыре кандидата, он или она получают на один голос больше, чем одна пятая голосов. Такой низкий порог дает мало стимулов для межпартийных соглашений по обмену голосов… в целом система ЕПГ дает более слабые стимулы к компромиссу, чем преференциальные системы с порогом большинства.

[…]

Это не означает, что система ЕПГ не выполняет никаких полезных функций. В целом она дает сравнительно пропорциональные результаты, если измерять пропорциональность первых предпочтений, хотя эта пропорциональность сильно зависит от того, сколько мест дает каждый избирательный округ (чем больше мест, тем более пропорциональны результаты). А поскольку система ЕПГ базируется на избирательных округах, она обеспечивает примерно такую же отзывчивость к нуждам избирателей в округах, как и системы избрания кандидатов относительным большинством или АГ…

[…]

… Исход выборов объясняется не просто системами, но и сложившимся характером социальных разграничений… Для систем выборов на базе избирательных округов необыкновенно важны их нарезка и пропорциональное распределение. Проведены ли границы избирательных округов таким образом, чтобы максимально увеличить гомогенность или гетерогенность… Требования, связанные с обеспечением избрания, будут соответственно меняться. Проведены ли границы так, что некоторые группы теряют голоса для избрания значительным большинством кандидатов, и без того имеющих перевес, тогда как другие группы умеют пользоваться своими голосами более эффективно? Являются ли избирательные округа более или менее равными или неравными по числу жителей? Непропорциональное распределение – то есть неравное число жителей в избирательных округах – представляет собой важнейший источник несправедливости на выборах.

Для списочного ПП столь же спорный вопрос заключается в том, существует ли низкий (1-2%) или высокий (5% и более) порог, обеспечивающий партии представительство. Система, в которой любая партия с 1% голосов может заработать место или места в парламенте, создает большие побудительные мотивы для раскола партий на составляющие фракции и может позволить очень мелким партиям, способным создавать или обрушивать правительства, иметь несоразмерно большое влияние на выработку политического курса и возможности получить частную финансовую поддержку, как делают малые партии в Израиле…

Очень высокие пороги для избрания кандидатов в системах ПП могут принести еще более неустойчивые результаты. Если электорат фрагментирован, ряд партий могут не преодолеть порога и вообще не получить мест, невольно предоставив большое число дополнительных мест преодолевшим порог партиям. Самым ярким примером данного феномена являются выборы 2002 г. в Турции, в ходе которых Партия справедливости и развития, имеющая исламские корни, получила значительное большинство мест, набрав меньшинство голосов, и стольким партиям не удалось достичь 10%-ного порога, что 46% всех голосов пропали даром.

… Избирательные системы должны быть тщательно приспособлены теми, кто их проектирует, к тому, что они предназначены, по их замыслу, делать… те, кто их конструирует, большей частью желают, чтобы они давали результаты, отвечающие их интересам…

При всяком анализе правильный образ действия – это задать вопрос о том, каких целей нужно добиваться, какие цели нужно предпочесть перед другими и каковы в действительности вероятные последствия различных альтернатив. Никто не может дать ответ на эти вопросы, не проведя глубокого анализа, устанавливающего связь между электоральной аргументацией, партийной системой и структурой социального размежевания.

[…]

… не все участники избирательной кампании обязательно предпочтут одну и ту же систему. Те, кто извлекает выгоду из статус-кво, будут высказываться в ее пользу, а те, кого она ставит в невыгодное положение, могут предпочесть различные альтернативы в зависимости от своих собственных интересов и прогнозов о вероятных последствиях введения той или иной системы…»¹.

Европейский Суд по Правам Человека

«Йумак и Садак против Турции»²

Постановление от 8 июля 2008 г.

[...]

3. Заявители утверждают, что введение на парламентских выборах в Турции десятипроцентного общенационального заградительного барьера представляло собой вмешательство в свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти. Они ссылаются на статью 3 Протокола № 1 к Конвенции.

[...]

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

11. Заявители... баллотировались на парламентских выборах 3 ноября 2002 г. в качестве кандидатов Народно-демократической партии Турции (НДП) от провинции Ширнак, но ни один из них не был избран к парламент.

А. Парламентские выборы 3 ноября 2002 г.

12. После землетрясений 1999 года в Турции в ноябре 2000 г. и в феврале 2001 г. произошло два серьёзных экономических кризиса. Затем разразился политический кризис…

13. В этих условиях 31 июля 2002 г. Великое национальное собрание Турции (далее — Национальное собрание) решило провести очередные парламентские выборы досрочно, 3 ноября 2002 г.

14. В начале сентября 2002 г. три левые политические партии Турции — Партия народной демократии (ПНД), Партия труда (ПТ) и Партия социалистической демократии (ПСД) — решили сформировать «Блок труда, мира и демократии» и создать новую политическую партию, НДП. Заявители начали свою предвыборную кампанию во главе списка кандидатов новой партии от провинции Ширнак.

[…]

16. По результатам выборов 3 ноября 2002 г. в провинции Ширнак за список НДП отдали свои голоса 47 тысяч 449 человек из 103 тысяч 111 избирателей, то есть около 45,95 процента. Тем не менее НДП не удалось преодолеть десятипроцентный барьер в масштабе всей страны, и поэтому заявители не были избраны в парламент…

17. Из восемнадцати партий, принявших участие в выборах, преодолеть десятипроцентный барьер смогли только ПСР и НРП… Набрав 34,26 процента голосов, ПСР обеспечила себе 363 места в Национальном собрании (66 процентов). НРП, набрав 19,4 процента голосов, получила 178 мест, или 33 процента от общего количества мест в Национальном собрании. Кроме того, в парламент было избрано девять независимых кандидатов.

18. Однако в парламенте не была представлена не только НДП, набравшая 6,22 процента голосов, но и многие другие политические партии, такие, как правоцентристская партия верного пути (ПВП), националистическая партия национального действия (ПНД), центристская Молодёжная партия (МП) и правоцентристская партия Отечества (ПО), набравшие 9,54 процента, 8,36 процента, 7,25 процента и 5,13 процента голосов соответственно.

19. … доля электората, не представленного в парламенте, достигла в Турции рекордного уровня (около 45 процентов), но и число воздержавшихся при голосовании (22 процента зарегистрированных избирателей)… В итоге Национальное собрание, сформированное в результате выборов, оказалось наименее представительным с 1946 года, когда впервые была апробирована многопартийная система. Более того, впервые с 1954 года в парламенте оказались представлены только две партии.

[…]

II. Имеющие отношение к делу нормы национального законодательства и международного права и практика их применения

А. Конституционные положения и соответствующие законодательные акты

1. Конституция Турецкой Республики

27. Статья 67 Конституции Турции в редакции от 23 июля 1995 г. предусматривает следующее:

«В соответствии с условиями, определёнными в законе, граждане имеют право избирать, быть избранными, заниматься политической деятельностью как непосредственно, так и в качестве членов политических партий, а также принимать участие в референдуме.

Выборы и референдум проводятся под руководством и контролем судебных органов, в соответствии с принципами свободного, равного, тайного и прямого всеобщего избирательного права и публичного подсчёта голосов. Однако условия, в соответствии с которыми турецкие граждане, находящиеся за границей, могут получить возможность осуществить своё право избирать, регулируются законом.

Все турецкие граждане, достигшие 18 лет, имеют право участвовать в выборах и принимать участие в референдуме.

Осуществление этих прав регулируется законом.

Не имеют права голосовать рядовые и капралы, служащие в Вооружённых Силах, слушатели в высших военных школах, а также преступники, содержащиеся в местах лишения свободы. Высший избирательный совет устанавливает меры, которые гарантируют безопасность подсчёта голосов при осуществлении избирательного права лицами, содержащимися в местах лишения свободы; такое голосование осуществляется под руководством и надзором уполномоченного судьи.

Избирательное законодательство составляется таким образом, чтобы принцип справедливого представительства сочетался с принципом стабильности власти.

Изменения, внесённые в избирательное законодательство, не действуют в отношении выборов, которые состоятся в течение одного года после их вступления в силу».

28. Статья 80 Конституции Турции гласит:

«Члены Великого Национального Собрания Турции представляют не регионы и не лиц, которые их избрали, а нацию в целом».

29. Согласно статье 95 Конституции Турции и статье 22 Закона № 2820 «О политических партиях», сформировать парламентскую коалицию может только партия, в состав которой входит не менее двадцати депутатов.