10. Законодательный процесс в Федеральном Собрании: понятие и институты.

Стадии законодательного процесса, научная дискуссия об их сути и количестве.

Законодательный процесс можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные подходы к его пониманию. Говоря обобщенно, законодательный процесс — это совокупность:

• стадий осуществления права законодательной инициативы, т. е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование компетентным органом

• действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона

При втором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу. Законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1. осуществление право законодательной инициативы

2. подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой

3. рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона

4. рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту. Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязательная: рассмотрение и отклонение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Думе и его принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон направляется Президенту уже самой Думой

Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и вообще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса

5. подписание закона Президентом РФ и его обнародование

При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса — рассмотрение закона в обеих палатах, принятие предложений Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса

Субъекты права законодательной инициативы. Характеристика каждого вида субъектов. Проблемы расширения круга субъектов права законодательной инициативы.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы обладают (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):

1. по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента:

- Президент РФ - Совет Федерации - члены Совета Федерации - депутаты Государственной Думы - Правительство РФ - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов

2. Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения

ВАЖНО!!!! В Конституции не указаны, но так же обладают правом законодательной инициативы:

• Генеральный прокурор РФ

• Уполномоченный по правам человека в РФ

• Граждане (путем народной инициативы)

Президент

В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы¹. Доводы таковы:

• Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым невольно оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

• Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей.

• Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта

Совет Федерации

Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы:

• если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон.

• Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ, поэтому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубежный опыт да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (например, Бундесрат и Бундестаг ФРГ), либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют к себе внимания

Члены Совета Федерации

По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федерации не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве. Вместе с тем хотя органы субъекта, делегировавшие представителя в Совет Федерации, не наделены правом давать ему поручения и вообще предопределять его действия (хотя и пытаются это делать на основе своих решений), узнав об осуществлении членом Совета Федерации права законодательной инициативы в качестве «федерального лица», могут незамедлительно напомнить ему, что он есть и «региональное лицо», не только высказывая свое мнение об инициативе, но и досрочно прекращая полномочия члена Совета Федерации. Есть и еще одно соображение: два члена Совета Федерации от одного субъекта представляют все-таки разные органы, и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции

Депутаты ГД

Если депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, если же один раз ежегодно, то за пять лет полномочий будет более 2 тыс. законопроектов. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенным числом депутатов, либо фракцией или комитетом Думы. Отметим, что, пожалуй, сдерживающим фактором может стать и дополнение, внесенное 19 мая 2017 г. в ст. 107 Регламента: депутат Государственной Думы, «входящий во фракцию, в установленном соответствующей фракцией порядке уведомляет фракцию о законопроекте, подготовленном им (в том числе совместно с депутатами Государственной Думы, входящими в другие фракции) к внесению в Государственную Думу»

Правительство РФ

Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом. Фактически оно работает под руководством Президента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции).

Законодательные органы государственной власти субъектов

Важно, чтобы они не использовалиданное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным «групповым» интересом (по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»)

Конституционный Суд. Верховный Суд

Судам предоставлено право законодательной инициативы только по вопросам своего ведения, однако по факту любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно ГПК РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости

К ведению Конституционного Суда РФ относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле».

Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу.

Регламент ГД 1998 (ст. 104) гласит, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам

Согласно ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъект права законодательной инициативы должен представить определенный набор документов. Изначально этот перечень был следующим:

1. Пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта

2. Текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект

3. перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона

4. финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат)

5. заключение Правительства (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ; речь идет о законопроектах, требующих финансово-экономического обоснования)

6. документы и материалы, предусмотренные рядом статей Бюджетного кодекса РФ, — по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

7. документы, предусмотренные Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», — по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ

8. официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ — по законопроекту о внесении изменений в УК РФ

9. документы, предусмотренные Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании», — по законопроекту о техническом регламенте

10. заключение Правительства РФ и решение законодательного органа субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр, — по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции

11. документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность, — по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ

12. документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ, — по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения: о сроке и о порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и приостановлении действия ранее принятых законов идругих нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, состав субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект в Государственную Думу, сведения о прохождении законопроекта в Государственной Думе, одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ

Рассмотрение проектов законов в Государственной Думе. Виды и количество чтений. Принятие федеральных законов Государственной Думой.

1. Подготовка законопроекта к рассмотрению в гд

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения (профильный комитет), который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Государственной Думы

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

• назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (ответственный комитет), а если законопроект затрагивает несколько сфер — назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);

• включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

• направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, в Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

• По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению этого комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу; после выполнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет

Альтернативные законопроекты:

• В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит альтернативный законопроект по тому же вопросу, такой законопроект палатой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

• Если же в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. В случае если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается

Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется ответственным комитетом Государственной Думы (т. е. комитетом, который определен Советом Думы как ведущий по данному законопроекту). Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По решению комитета законопроект может быть направлен также в Общественную палату РФ для проведения экспертизы

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным объектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

• проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

• заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

• заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

• заключение Общественной палаты (если оно имеется);

• заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

• проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.