Экзамен зачет учебный год 2023 / Руденко В. Н. – Прямая демократия

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК УРАЛЬСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

ИНСТИТУТ ФИЛОСОФИИ И ПРАВА

В.Н. Руденко

ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ:

МОДЕЛИ ПРАВЛЕНИЯ, КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ

Екатеринбург 2003

ББК 67

УДК 321.7 Р 83

Руденко В.Н.

Р 83 Прямая демократия: модели правления, конституционно-

правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. 476 с.

ISBN 5–7691–1387–1

Прямая демократия рассматривается в книге в качестве способа осуществления власти гражданами путем принятия ими публично-властных решений. Анализируется понятие прямой демократии. Дается сравнительный анализ «архаической» и «модернистской» моделей прямого народного правления. На основе дифференциации «мобилизационных» и «согласительных» политических систем обосновывается методология исследования институтов прямой демократии в современном конституционализме. С использованием методов сравнительного правоведения исследуются две группы институтов прямой демократии: институты, регулирующие принятие гражданами управленческих решений, и прямое правотворчество граждан – референдум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие собрания (сходы) граждан; институты, обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти – прямое волеизъявление граждан на выборах, отзыв депутата (выборного должностного лица), институт роспуска выборного органа власти. Рассматриваются проблемы развития институтов прямой демократии в современном российском законодательстве.

Адресована правоведам, изучающим проблемы демократии, государственного строительства, специалистам в сфере правотворческой деятельности, а также аспирантам и студентам, интересующимся вопросами современного конституционного права.

Ответственные редакторы

доктор юридических наук, профессор А.Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации М.И. Кукушкин

Рецензенты

доктор юридических наук, профессор В.А. Кряжков, доктор юридических наук, профессор А.П. Семитко

36(03)

РПВ-2003

8П6(03)1998

Введение

Введение

В то время как проблематике прямой демократии в мире посвящены сотни статей и десятки книг, всякая попытка сказать что-то новое по данной теме может показаться опрометчивой. Именно такое впечатление создается, когда знакомишься с литературой по указанной теме, изданной в период с середины XIX по первую треть XX в. В это время происходило переосмысление классического наследия эпохи Просвещения, детализировались и углублялись знания о механизмах, основных принципах организации прямого народного правления, системе институтов прямой демократии. Очерченный период был богат разнообразием концепций и методов исследования, особенно в XX столетии, отмеченном массой социальных экспериментов. Многие юристы до сих пор продолжают работать в данном ключе, углубляясь в детальный анализ норм права, но зачастую не обращая внимания на то, что современные модернизационные вызовы требуют переосмысления некоторых фундаментальных и методологических подходов к исследованию проблем народовластия. Представляется, что современный юрист не может ограничиваться изучением и сопоставлением конституций, законов, постановлений, инструкций и иных правовых актов, но должен хорошо понимать социально-политический контекст, в котором действуют нормы права. Если принять эту позицию, то, на наш взгляд, изучение проблем прямой демократии на рубеже двух столетий имеет будущее. В данном случае необходимо учитывать как минимум два обстоятельства.

1.На рубеже XX–XXI столетий развитие информационных

икоммуникативных технологий и связанные с ними процессы глобализации актуализировали проблему непосредственного осуществления власти гражданами. Приметой времени стало создание в развитых странах мира (США, государства Западной

3

Руденко В.Н. Прямая демократия

Европы) центров по изучению прямой демократии (Direct Democracy). В глобальной сети Интернет появились специальные сайты, посвященные всестороннему освещению проблемы1. Задача развития прямой демократии ставится в повестку дня группами общественности, не связанными, как это нередко было ранее, с партиями левой ориентации или популистски ориентированными общественными движениями. Сторонники непосредственного народовластия заявляют, что представительная демократия уже исчерпала себя: в рамках парламентаризма граждане получили возможный максимум политических свобод. Дальнейшее развитие общества они связывают с прямой демократией, а главное средство ее осуществления усматривают в электронном голосовании. Симптоматично, что эти настроения созвучны и ряду представителей научной общественности. Именно в конце XX столетия выходит масса теоретических работ, в которых обосновывается возможность трансформации существующей представительной системы в систему прямого народного правления, получившую множество условных наименований – «Электронная Республика», «электронная демократия» и др.

В этой связи представляется важным понять, какие перспективы развития прямой демократии открывают достижения современного информационного общества. Действительно ли они придали прямой демократии столь мощный импульс, что можно всерьез говорить о начавшейся трансформации политико-правовых систем современных демократических государств, стержнем которой является постепенная передача всей полноты власти непосредственно гражданам? От ответа на поставленный вопрос зависит многое. Так, в случае положительного варианта ответа, в науке конституционного права должны быть кардинально переосмыслены роль и значение законодательных, исполнительных, судебных

1 См. [WWW-сайты]: http://c2d.unige.ch; http://www.p2dd.org/ni.htm; http://www.realdemocracy.com; http://www.e-thepeople.com/affiliates/national;

http://www.vote.org; http://www.crosswinds.net/omaha/citizen.

4

Введение

органов власти, партий и общественных организаций, общих собраний граждан, роль и значение референдумов и выборов депутатов, должностных лиц и др. Значительному пересмотру должны быть подвергнуты основные принципы организации власти и многие другие вопросы конституционного законодательства. Определенные шаги в указанном направлении за рубежом уже предприняты1. Что касается нашей страны, юристы почти не уделяют внимания данной проблеме. Ей занимаются главным образом философы и политологи. Возможно, что появление нашей книги позволит отчасти восполнить образовавшийся пробел.

2. С конца XX столетия Российская Федерация, другие страны, образовавшиеся в результате распада бывшего СССР, государства Восточной Европы находятся в процессе глубинной трансформации. Изменение фундаментальных экономических и социально-политических основ организации переходных обществ шло и идет параллельно с пересмотром основных конституционноправовых норм. В процессе разработки и принятия новых конституций, а затем и всей совокупности актов конституционного законодательства практически во всех указанных странах были закреплены институты прямой демократии, наличие которых в конституционной системе конкретного государства является одним из индикаторов его демократичности. В этих условиях особую значимость приобретает вопрос о применимости в переходных обществах опыта законодательного регулирования отношений, складывающихся по поводу осуществления власти непосредственно гражданами, накопленного в государствах с устойчивыми демократическими традициями. Тонкости правового регулирования, которые можно обнаружить в конституционном законодательстве зарубежных стран, отработанные в течение полутора столетий правила, ставшие чуть ли не правотворческими аксиомами, должны быть учтены законодателями в переходных обществах. В данном случае важно выработать четкие представления о системе институтов прямой демократии, месте, которое они занимают среди других конституционно-правовых институтов.

1 См.: Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, 1996.

5

Руденко В.Н. Прямая демократия

Необходимо понимание их специфических особенностей, включая и те, что таят в себе опасности перерастания прямой демократии в популизм и другие крайности. Это позволило бы избежать некоторых негативных последствий, всегда сопровождающих правовое регулирование в странах, где экономическая и социальнополитическая системы находятся в состоянии перехода от одного состояния к другому. В настоящее время анализ институтов прямой демократии в правовых системах переходных обществ только начинается. Крупной работой по этой тематике является издание, осуществленное исследовательской группой c2d, основанной в 1993 г. на факультете конституционного права Женевского университета1. Однако в данном издании, посвященном развитию прямой демократии в двадцати странах Восточной Европы, по объективным причинам не могла получить всестороннего освещения проблема трансформации целостной системы институтов прямой демократии в России. Крупных обобщающих работ на эту тему в нашей стране пока немного2. Думается, что наша работа и в данном случае будет способствовать решению возникших теоретических и практических проблем конституционного права России.

1См.: Auer A., Butzer M. (eds). Direct Democracy: The Eastern and Central European Experience. Aldershot, 2001.

2Среди них можно назвать следующие: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998; Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000; Костюков А.Н. Непосредственное участие населения в осуществлении местногосамоуправления. Омск, 2002.

6

Прямая демократия как непосредственное народное правление

Часть 1. ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Прямая демократия в самом общем виде может быть рас-

смотрена в качестве способа осуществления публичной власти непосредственно самим народом путем принятия им публично-

властных решений1. Этот способ, на наш взгляд, может быть представлен в двух аспектах: во-первых, как непосредственное народное правление («чистая демократия», народоправство); вовторых, как совокупность отдельных и, зачастую, разрозненных институтов демократии, функционирующих как в условиях непосредственного народного правления, так и в рамках представительного правления.

Для целей нашего исследования важно понимание фундаментальных основ организации целостной системы народоправства, а также особенностей функционирования отдельных институтов прямой демократии в конституционном законодательстве демократических, а в необходимых случаях и авторитарных, тоталитарных и других государств. Поскольку организация власти в современном конституционализме зиждется на принципе представительства, особый научный интерес вызывают институты прямой демократии, действующие в рамках представительной системы. Как устроена прямая демократия? Каковы основные начала и

1 Данная посылка, как правило, является исходной в существующих определениях прямой демократии. «Под непосредственной демократией понимают прямое осуществление государственной власти ее носителями посредством реализации политических прав и свобод, принятие решений», – отмечает И.А. Старостина (См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. М., 2000. С. 120). «Непосредственная демократия – это особая форма осуществления власти народа непосредственно самим народом» (См.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии: Учебник для вузов. М., 1999. С. 86). Прямая демократия есть «режим, при котором взрослые граждане вместе обсуждают и принимают наиболее важные политические решения, а их голосование предопределяет дальнейшие действия» (См.: Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. P. 35).

7

Руденко В.Н. Прямая демократия

принципы организации системы прямого народовластия? Имеет ли эта система перспективы в современном обществе? Что представляют собой институты прямой демократии? Являются ли они полной противоположностью институтов представительной демократии? Каковы перспективы развития прямого народного правления и институтов прямой демократии в современном мире? Сможет ли стать прямая демократия альтернативой представительному правлению? Ниже мы попытаемся ответить на эти вопросы.

Глава 1. ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ КАК НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ НАРОДНОЕ ПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Понятие прямой демократии

Прямое народное правление – демократия – получило теоретическое осмысление уже в античности в трудах Платона, Аристотеля, Ксенофонта, Полибия, Цицерона и других мыслителей. В частности, характеризуя общественный строй афинян,Аристотель писал:«Народ сам сделал себя владыкой всего, и все управляется его постановлениями и судами, в которых он является властелином…»1. В период Нового времени в преддверии крушения абсолютизма прямое народовластие привлекает внимание философов-просве-тителей, реформаторов. Его главным идеологом становится Ж.-Ж. Руссо. В работах французского мыслителя обрисовывается образ «подлинной демократии», «правления без правительства»2. Ключевая идея концепции Руссо, согласно которой суверенитет принадлежит не частной воле отдельных индивидов или корпораций, а общей воле всего народа, становится обоснованием прямого, а не представительного народного правления. Поскольку суверенитет народа по Руссо неделим и неотчуждаем, сам народ должен осуществлять высшее руководство в государстве, которое он рассматривал в качестве «Гражданской общины», «Республики», «Политического организма»3. Искания Руссо по-

1Аристотель. Афинская полития. Государственное устройство афинян.

М.; Л., 1936. С. 76.

2См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998. С. 255-256.

3См.: Там же. С. 209.

8

Прямая демократия как непосредственное народное правление

лучили широкий резонанс не только в Европе, но и в Новом Свете. В 1789 г. в одном из своих политических эссе Дж. Мэдисон употребил понятие «чистая демократия» («pure Democracy»). Он отмечал, что под «чистой демократией» разумеет «общество, состоящее из небольшого числа граждан, собирающихся купно и осуществляющих правление лично»1.Почти одновременно данное понятие стал использовать другой американский политический деятель и мыслитель Т. Джефферсон. В своих письмах и эссе Джефферсон квалифицировал «чистую демократию» как первую и высшую по значимости форму демократического правления, в то время как решение общих дел народом посредством избранных им агентов он относил к народному правлению «второй степени чистоты»2. Его вдохновлял пример североамериканских индейцев, никогда не имевших правительства и руководствовавшихся лишь обычаем и принципом личной свободы. Предметом его постоянных размышлений был также опыт афинян, чья форма правления так красочно была описана Аристотелем.Обобщая этот опыт, Джефферсон формулирует свое знаменитое определение республики: «Если бы от меня потребовалось придать этому термину точный смысл, я бы сказал ясно и просто: это такое устройство общества, где правление осуществляется массами граждан, действующих лично и непосредственно в соответствии с правилами и нормами, установленными их большинством, и что каждая форма правления является или в большей, или в меньшей степени республиканской в прямой зависимости от того, насколько больше или меньше она включает в себя этот ингредиент – прямое, непосредственное действие самих граждан»3.

Вслед за Руссо и американскими мыслителями система власти и управления, подобная той, что сложилась в древнеафинском обществе во времена Перикла и Клеона, стала именоваться синонимичными понятиями «чистая демократия»4, «пря-

1Мэдисон Дж. Федералист. № 10 // Федералист: Политические эссе АлександраГамильтона,ДжеймсаМэдисона и ДжонаДжея. М., 1993.С.83.

2См.: Джефферсон Т. О демократии. СПб., 1992. С. 42-43.

3Там же. С. 72-73.

4См.:Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.;М.,1868.С.266.

9