Экзамен зачет учебный год 2023 / Практика КС

Курское дело 2000 г.

Александр Владимирович Рудской, губернатор Курской области, решил, что местное самоуправление ни к чему. Вообще тогда очень многие регионы пытались задавить МСУ, и что региональная власть справится без МСУ, но поскольку оно было закреплено в Конституции, то он решил провести референдум о том, нужно ли нам вообще МСУ? И вот этот незатейливый вопрос должен был отменить конституционный принцип. КС РФ встал на защиту МСУ и объявил, что МСУ вытекает из статьи 3 и 12 Конституции как основ конституционного строя, поэтому МСУ как публичная власть не может быть отменена.

Отсюда и следует, что МСУ осуществляется на всей территории РФ. Не только на всей территории – именно на всей населенной территории. Континентальный шельф, арктические зоны – где нет населенных территорий, где граждане проживают постоянно, люди работают там вахтовым методом, локального сообщества там нет (заинтересованного в том, чтобы обустроить там свою жизнь). Поэтому говорить о МСУ на ненаселенных территориях я бы не стала.

1. ГД ФС РФ обратилась в КС РФ с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области, вносящим изменения в Устав Курской области в части регулирования местного самоуправления.

2. Первый вопрос КС РФ:

   1. Курский устав: ОГВ района вправе делегировать отдельные полномочия органам местного самоуправления, т.е. такие полномочия делегируются не законом.

   2. Конституция РФ: ОМСУ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств.

   3. Можно передавать полномочия не решением ОГВ, а на основании соответствующего закона (субъекта или РФ).

3. Второй вопрос КС РФ:

   1. Курский устав: ОМСУ вправе на основании (1) своего решения либо (2) на основании решения населения передавать часть своих полномочий ОГВ Курска по договору; форма и порядок передачи определяются ОГВ Курска.

   2. Конституция РФ: ВМЗ могут и должны решать именно ОМСУ или население непосредственно, а не ОГВ. ОГВ обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления.

      1. В федеральном законодательстве отсутствует указание на возможность передачи ОГВ полномочий по ВМЗ.

      2. Закон об МСУ не устанавливает возможность передачи ВМЗ в договорном порядке.

   3. Но ограничения законодательства не исключают взаимодействие, в т.ч. на договорной основе, ОМСУ и ОГВ для решения общих задач, непосредственно связанных с ВМЗ, в интересах населения МО.

4. Третий вопрос КС РФ:

   1. Курский устав: население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации МСУ на своей территории – оно вправе и отказаться от МСУ на определенной территории – на этой территории будет осуществлять государственная власть Курской области.

      1. Упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена ОГВ, если решение отказаться от реализации права на организацию МСУ принято самостоятельно и добровольно через референдум большинством голосов населения, обладающего активным избирательным правом.

   2. Конституция РФ: МСУ является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из ОКС РФ. Граждане имеют право на участие в осуществлении публичной власти в рамках МО – такое МСУ возникает в силу Конституции, а не какого-то иного нормативного правового акта.

      1. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность полного отказа от МСУ противоречит Конституции РФ.

      2. Если население отказалось от МСУ, то ОГВ Курской области создают сельские и поселковые ОГВ, что противоречит правовым позициям КС РФ: на соответствующих АТЕ не могут создавать органы государственной власти.

   3. Этим не ставится под сомнение право население на определение территориальной основы МСУ.

5. Четвертый вопрос КС РФ:

   1. Курский устав: много принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования:

      1. определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально - экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива.

      2. объединенного общими интересами, связанными с местом проживания.

      3. наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения.

      4. пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению.

      5. наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.

   2. КС РФ: упорядочивание этого процесса само по себе не является нарушением конституции, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления.

      1. Но Курские принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению ОГВ и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории осуществления МСУ.

6. Пятый вопрос КС РФ:

   1. Курский устав: Представительный ОМСУ состоит из депутатов, которые избираются сроком на 5 лет.

   2. Федеральное законодательство: срок полномочий депутатов устанавливается не Уставом СРФ, а уставом муниципального образования – от 2 до 5 лет.

   3. Установление ОГВ СРФ сроков полномочий представительным ОМСУ недопустимо.

7. Шестой вопрос КС РФ:

   1. Губернатор, Курская Дума, а также уполномоченные ими органы и лица, т.е. фактически неопределенный круг лиц, осуществляют государственный контроль за деятельностью ОМСУ.

   2. Конституция РФ: предусмотрен только один случай контроля за МСУ – контроль за реализацией ОМСУ переданным им государственных полномочий, а в иных случаях – судебный контроль.

      1. Курский устав провозглашает государственный контроль не как исключение, а как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и МО.

      2. Пределы, формы и порядок осуществление однозначно не определены, как и не определен круг лиц. Государственный контроль может осуществляться не только за законностью деятельности ОИМСУ, он преследует целью обеспечение соблюдения законности как правило.

      3. Допустимость государственного контроля за деятельностью ОМСУ с точки зрения целесообразности без установления соответствующих пределов.

   3. Проблемные аспекты:

      1. Материально-финансовая база МСУ в РФ:

         1. Либо свои средства.

         2. Либо передача материальных средств с делегированием полномочий.

      2. Пределы контроля – установлен фактически неограниченный контроль за деятельностью ОМСУ. Необходимо определить соразмерность такого контроля.

      3. Вместо должностного (административного) контроля, нужен контроль судебный – который не предусмотрен в Уставе Курска.

   4. Резюме проблемы 6 вопроса:

      1. Допускается государственный контроль за деятельностью ОМСУ с точки зрения целесообразности принимаемых решений по ВМЗ, в т.ч. за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов.

      2. Предполагается возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга ОГВ Курской области и должностных лиц.

      3. Не исключается не опосредованное судебными процедурами воздействие на ОМСУ, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

8. Особое мнение Н.В. Витрука:

   1. В современный период не все МО в силу разных причин обладают самостоятельностью и ответственность в решении ВМЗ в интересах населения МО.

   2. Поэтому Устав Курска закрепил положения о возможности отказа, т.е. снятия с себя ответстветственности. Курский устав правомерен:

      1. Право передать ОМСУ ОГВ отдельные полномочия, их временное исполнение.

      2. ОМСУ сохраняются и не умаляются, так как решение принимается самостоятельно представительным органом или населением.

      3. Передач отдельных полномочий ОГВ – временная мера. Спорные вопросы об объеме государственных полномочий – ставит под угрозу существование МО на определенной территории Курской области; в будущем угрозы будут решаться СОЮ, или административными судами, с учетом конкретных обстоятельств.

      4. Передача отдельных полномочий осуществляется на основании договора, т.е. на основании взаимного согласия – развитие договорных начала в публичном праве – перспективное направление осуществления народовластия.

   3. ВМЗ (снабжение электроэнергией, теплом, водой) не всегда могут быть решены ОМСУ своими силами, под свою ответственности – не исключается взаимодействие ОГВ и ОМСУ на договорных началах.

9. Особое мнение Г.А. Гаджиева:

   1. Возможность отказа от ОМСУ – обеспечение единства управления территориями, которые сложились как целостные в экономическом и демографическом отношениях образования, координацию деятельности ОМСУ и ТО ОГВ, а также учет местных особенностей – введение системы МСУ постепенно, в чем и состоит ее социальная ценность.

   2. Слова "в пределах своих полномочий" не могут быть поняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает передачу органами местного самоуправления на основании договора части своих полномочий органам государственной власти СРФ, то такую передачу нельзя предусмотреть в законе СРФ. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не только федеральный закон, но и - прежде всего - КРФ, определяя имманентно присущие местному самоуправлению полномочия

   3. Самостоятельность решения ОМСУ ВМЗ – право передачи части своих полномочий ТО ОГВ с одновременной передачей необходимых ресурсов. Правовая форма отношения – договор о совместной деятельности / договор о возмездном предоставлении услуг.

   4. Возможен отказ муниципалитетов от организации собственных коммунальных либо социальных служб, переведя такого рода деятельность на договорную основу.

Петербургское дело 2021 г.

Не соответствующим Конституции РФ и ее статьям признан пункт 6 части 1 статьи 44 Закона об МСУ в той мере, в какой он, не исключая наличия в уставе МО положения об избрании главы МО из состава представительного органа МО квалифицированным большинством голосов, не сопровождается правилами, позволяющими определить лицо, временно осуществляющее полномочия главы МО до его избрания согласно установленной норме голосования, а также положениями, предусматривающими правотворческие полномочия представительных органов МО по разрешению такой ситуации.

КС отметил, что невозможность избрания главы МО из-за повышенной нормы голосования создает дополнительные условия для сохранения полномочий ранее избранного главы. Такая практика может поставить под сомнение периодическую сменяемость состава органов публичной власти по итогам свободных выборов, а также ограничить самостоятельное осуществление представительным органом МО полномочия по избранию главы МО из своего состава на основе мандата, полученного от избирателей.

Федеральному законодателю надлежит в кратчайшие сроки внести соответствующие изменения в действующее правовое регулирование, при этом он также не лишен возможности распространить указанное регулирование на случаи, когда и при избрании главы МО представительным органом МО из своего состава простым большинством голосов от установленного числа депутатов голосование не приводит к результату в разумный срок.

1. Граждане обратились в КС РФ с жалобой на 131-ФЗ: Устав Литейного округа СПб предусматривает квалифицированное большинство для избрания на должность главы МО. Ранее – только простое большинство. Главу МО избрать не смогли.

2. Заявители считают, что положения устава о квалифицированном большинстве препятствуют осуществлению выраженного на муниципальных выборах волеизъявления большинства избирателей и принципа сменяемости власти.

3. Предмет рассмотрения КС РФ – п. 6 ч. 1 ст. 44 Закона об МСУ: на его основании определяются полномочия представительных органов МО по установлению уставом МО нормы голосования для избрания главы МО представительным органом МО из своего состава 2/3 числа депутатов.

4. Первая позиция КС РФ:

   1. Самостоятельность МСУ – не является абсолютной, вышестоящие органы оказывают регулирующее воздействие на МСУ как на один из уровне публичной власти.

   2. Федеральный законодатель не вправе действовать произвольно, а должен действовать с учетом требований защиты общенациональных интересов и баланса конституционно значимых ценностей – соотносимость принимаемых решений с природой МСУ как наиболее приближенной к населению публичной власти.

5. Вторая позиция КС РФ:

   1. Вне зависимости от модели статуса главы МО сама по себе необходимость осуществления должностных функций как для обеспечения решения ВМЗ, так и для того, чтобы МО было представлено во взаимоотношениях с иными органами публичной власти и т.п.

   2. Досрочное избрание главы МО из состава представительного органа может базироваться и на предыдущем мандате, который был получен в законном порядке.

   3. Порядок избрания главы МО представительным органом МО должен быть направлен на обеспечение действительной возможности проведения своевременного и результативного избрания главы МО в разумный срок.

6. Третья позиция КС РФ:

   1. Представительный орган – как коллегиальный орган – осуществляет свои полномочия после формирования правомочного состава его депутатов.

   2. Введение нормы квалифицированного большинства голосов для принятия представительными органами МО ряда решений. Для принятия вопросов по другим аспектам могут быть предусмотрены иные дроби.

7. Четвертая позиция КС РФ:

   1. Закон об МСУ не устанавливает нормы голосования для принятия решения об избрании главы МО. При этом нет запрета на введение уставами МО такой нормы, которая отличается от простого большинства голосов.

   2. Положения Закона об МСУ в буквальном прочтении могут рассматриваться как возможность установления требований о квалифицированном большинстве голосов для принятие решения.

   3. Модели решения вопроса об избрании:

      1. ГД ФС РФ: принятие постановления ГД, утверждение кандидатур – простое большинство, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

      2. ВДЛ СРФ: простое большинство голосов / если дедлок, то проводится повторное голосование по 2 кандидатам, набравшим наиболее количество баллов – побеждает тот, кто наберет больше баллов, чем другой.

   4. МСУ – функциональное назначение как конкурентный орган, оказание определяющего влияния на содержание деятельности представительного органа МО.

   5. Наличие квалифицированного большинства стимулирует группы интересов искать общее для них решение в вопросы о выдвижении и поддержки кандидатов.

   6. Демократичность МСУ не исключает повышенные требования к голосам в 2/3.

8. Пятая позиция КС РФ:

   1. Наличие квалифицированного большинства – сложившаяся практика в МО Литейного округа СПб – проявление самостоятельности местного населения.

   2. Практика муниципального образования по избранию главы МО – может быть разной, что является проявлением самостоятельности МСУ и населения.

9. Шестая позиция КС РФ:

   1. Установление повышенных требований к главе МО делает иногда невозможным избрание главы МО. Такой эффект при определенных обстоятельствах приводит к тому, что глава МО не сможет быть избран действующим составом представительного органа МО.

   2. Невозможность избрания – условия для сохранения полномочий ранее избранного представительного органа МО, на длительное время. Если в течение данного созыва положения устава МО не будут изменены, избранный состав депутатов не сможет прийти к согласию, то полномочия главы МО могут сохраниться и на срок полномочий следующего состава представительного органа.

   3. Принцип периодической сменяемости власти отодвигается на второй план – чтобы не подрывать стабильность МСУ.

   4. Если хотите повышенный стандарт избрания, то надо предусмотреть в уставе МО положения о врио главы МО в случае дедлока.

   5. В Законе об МСУ такое регулирование отсутствует.

Установить правила, позволяющие определить лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования на основании волеизъявления действующего состава представительного органа муниципального образования, при невозможности избрать главу муниципального образования предусмотренным уставом муниципального образования квалифицированным большинством голосов, или предусмотреть правотворческие полномочия представительных органов муниципальных образований по разрешению такой ситуации.