Лекция 1 (01.09.2021). Понятие муниципального права. Группа 1

План лекции:

1. Муниципально-правовые отношения и нормы. Муниципальная власть

2. Предмет и метод отрасли

3. Источники отрасли

4. Наука муниципального права

Эта тема будет совершенно теоретическая, поэтому будем обращаться к Конституции, к правовым позициям КС, это важные источники. Очень часто КС так или иначе конструировал/моделировал/менял/определял законодательное регулирование МСУ.

На самом деле то, что мы сейчас называем «публичной властью», сам термин, объединяющий гос власть и МСУ, его тоже предложил КС. Сейчас гос-во этим воспользовалось и стало вкладывать другой смысл в это понятие, но история вот такая, поэтому правовые позиции КС и Конституция — это то, что мы с вами будем рассматривать в рамках этой темы.

Далее он рекомендует доп литературу по теме:

1. в основном будет давать читать что-то из журналов «Конституционное и муниципальное право» или «Государственная власть и МСУ» или «Административное и муниципальное право» (все есть в консультанте)

2. Интересная статья, во многом предопределившая сегодняшнее отношение гос-ва к МСУ — статья Чиркина В.Е. «Публичная власть в современном обществе» Конституционное и муниципальное право, 2013 год, №4

3. Гончаров «К вопросу о понятии МСУ как уровню публичной власти в России» 2011 год, Административное и муниципальное право, №9

4. Статья В.И. Васильева «о предмете Муниципального Права» 2006 года, Журнал российского права, №5

В современном зак-ве понятие «муниципальное право» / «муниципально-правовые отношения» / «муниципально-правовые нормы» / «муниципальные власти» все появилось в 1993 года в декабре, когда мы приняли конституцию. Система местных советов народных депутатов была отброшена. Мы говорим, что создаем систему МСУ с нуля, но это не совсем так. В сентябре 1993 произошел конституционный переворот, принимается Указ №1400 от 21 сентября 1993, его принял Ельцин, этим указом распускалась вся система народных депутатов (их больше нет). И Ельцин вынес на референдум проект новой конституции.

В Конституции 1993 г. не было уже никаких Советов, а была современная система: Федеральный Парламент (Государственная Дума+Совет Федерации), законодательные однопалатные органы субъектов Федерации, система органов МСУ.

Указы Ельцина урегулировали новую систему МСУ.

• Сначала Указы распустили местные советы народных депутатов, а их полномочия передали местным администрациям,

• Потом стали реформировать территориальную основу (новая нарезка территории-муниципальные образования).

Хотя субъекты Федерации после принятия Конституции РФ и могли менять сложившуюся систему, мало кто это сделал. Прецедентное дело было по Удмуртии в плане преобразования территориальных основ МСУ. Республики (Удмуртия, Татарстан, Башкортостан) стали трансформировать сложившуюся систему административно-территориального устройства. В целом, муниципалитеты, созданные Указом № 1760 “О реформе МСУ” успешно существовали в количестве 10 000 штук до реформы 2003 года (131 ФЗ)-субъекты Федерации обязали наделить муниципальные образования тем или иным статусом.

Конституция 1993 г. использует оба термина (3, 8 главы):

• местное самоуправление

• муниципальное управление.

Ст. 3 КРФ: 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Чтобы осуществлять эту власть нужны деньги, собственность, поэтому в статье 8 появляется муниципальная собственность, отличная от частной, государственной и иных собственностей. Сегодня фед. законодатель делает все, чтобы термин муниципальный отождествлялся с государственным, но формальное отличие сохраняется.

Термин “муниципальный” появился из Древнего Рима. Рим устанавливал господство над поселениями, где иногда устанавливал свою администрацию. Иногда Римская администрация уходила из завоеванных провинций, оставляя только армию. Так появились муниципии (вольные города). Жителям таких поселений позднее были присвоены права римских граждан. С течением времени понятие “муниципий” менялось, поэтому к 338 году н.э. муниципии-любой союзный (провинциальный) город на территории современной Италии-любая римская гражданская гражданская община.

Со временем муниципальным стало называться и право. Муниципальное право - система норм, которая регулируем местную власть. Этим термином обильно оперирует наша Конституция.

Про мун собственность я много говорил. Здесь что важно? С одной стороны, мун собственность упоминается в 8 статье, с другой стороны - откуда мы узнаем связь муниципальной собственности и местного самоуправления? Может быть муниципальная собственность - это что-то другое, какая-нибудь корпоративная собственность? Можно здесь тоже проследить последовательность в 8 главе КРФ. В ст. 130 говорится о том, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивает именно местное самоуправление.

Ещё один важный момент: КРФ признает статус муниципальной собственности равной с государственной. Конечно, эти все нормы конституционные были созданы в качестве гарантий частной собственности, которой не было в СССР. Но попутно и записали в 8 статью не только частную и государственную собственность, но и собственность муниципальную. Теперь вопрос для государства - что делать с этой муниципальной собственностью? Хотели вводить ограниченный перечень объектов муниципальной собственности. Но потом отказались от этого перечня - потому что не сработала эта система.

Тут главный смысл - Конституция постоянно подчеркивает, что и муниципальная собственность, и вообще все муниципальное - оно, с одной стороны, не государственное, а с другой стороны - не является частным. И по всем нормам КРФ мы это найдем. Что очень не нравится федеральному законодателю? В мун собственности может находиться земля и другие природные ресурсы, поэтому законодатель начал придумывать общераспространенные (песок, гравий) ресурсы, а нефть, уголь - федеральная и т.д.

Если мы говорим о предоставлении жилья или медицинской помощи, то часто пишут и говорят, что была предоставлена “государственная и муниципальная” помощь. Очень не нравится муниципальная собственность федеральному законодателю, поэтому последний использует разные инструменты - например, перераспределение или управление какой-либо отраслью на уровне региона (т.е. на уровне местных администраций не дают управлять).

· Обеспечение права граждан РФ обращаться в органы МСУ (ст 33)

· Поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40)

А если собрать нормы КРФ, то где-то 50 статей, где МП отделено от государственного: регулирование, общественные отношения. Наши теоретики правильно делают вывод – должна формироваться отдельно система норм, которая будет эти отношения регулировать. И тут мы приходим к чему? – если у нас есть некая обособленная совокупность правовых норм, то она будет отраслью законодательства. А что она регулирует? И если система норм регулирует все однородные отношения (с муниципальными отношениями), то это самостоятельная отрасль права. Тут и возникают развилки. Например, избрание депутатов, выборных должностных лиц это нормы избирательного права (предвыборная агитация, плакаты).

Избирательное право - отношения, связанные с порядком формирования и деятельностью органов государственной власти, и местного самоуправления. И эти отношения составляют предмет конституционного права. (избирательное законодательство двухуровневое), однако все равно относится к конституционному, то есть, Избирательное право право как его подотрасль.

Но с другой стороны финансы, бюджет, налоги, товарно-денежные отношения связанные с государством, перераспределение дохода, - финансовое право, раньше оно было частью административного, но сейчас самостоятельно.

Таким образом, деление на отрасли условно, с начала нашего разговора лектор говорил, что изменилась система научных специальностей, там нет этого - административного, финансового и тд. Но такое деление «традиционное», хотя бывают новые тенденции в развитие системы права - как и было с МП, с его становлением, развитием, угасанием- одна из таких тенденций. Было решено, что местное самоуправление отдельное, важно чтобы было народовластие и тд, формировалась и становилась самостоятельная мун власть, потом вдруг оказалось, что не будет ничего страшного если местное самоуправление будет встроено в систему единой государственной власти и несмотря на то, что у нас много норм которые гарантируют отделение мун власти от гос, все равно местное самоуправление становится частью системы публичной или государственной (но с большой натяжкой). МП перетекает естественным образом из конституционного права в систему административно-правовых отношений. Границы хотя и ощущаются, но все же с другой стороны размыты (конституционное и административное право), где муниципальное пересекается с одним и другим.

Лектору нравится подход, где смотрим на источник этой власти, в конституционном праве власть распространяется снизу вверх (народ источник власти, формирует парламент), а административное право, наоборот, сверху вниз (президент, правительство, и жестко выстроенная система власти). Муниципальное право начиналось от того, что форма народовластия, жители формируют местную власть, сейчас местное самоуправление перетаскивается в административное право – нижний элемент системы управления

Лекция 2 (08.09.2021). Понятие муниципального права. Группа 4.

Чтобы обосновать возможность существования муниципального права как отдельной отрасли, была разработана концепция, которая получила наименование “концепция комплексных отраслей права” (далее - ККОП). Эта концепция разделялась и признавалась (да и сейчас тоже) далеко не всеми специалистами.

ККОП - возможность распределить нормы по разным отраслям, т.е. все имеющиеся нормы делятся на первичные и вторичные (базовые и производные). Специалисты, которые разрабатывали эту теорию, говорили, что таким образом устроено очень много отраслей, например, административное право. В административном праве есть базовые отношения, связанные с исполнительной властью, а есть куча других отношений, которые не связаны с исполнительной власть, но АП все равно все регулирует.

В муниципальном праве процент таких “рассредоточенных норм” намного выше. Профессор Васильев говорил, что в муниципальном праве не сформировалось ядра (в АП ядро - исполнительная власть). Может ли быть ядром публичная власть? Вряд ли, т.к. публичная власть - ядро конституционных правоотношений. По такой логике, муниципальное право - подотрасль конституционного права, а не самостоятельная отрасль. А если исходить из терминологии, где есть слово “управление”, значит это отрасль административного права.

Те реформы, которые мы видим сегодня, они как раз про то, что муниципальное право встраивается в систему административного права, причем управление осуществляется скорее на уровне субъектов федерации, а на уровне муниципальных образований - по остаточному принципу. В 2014 году появился институт перераспределения полномочий, для того, что субъекты РФ могли по своему усмотрению определять чем занимается муниципальная власть. У муниципальной власти на данном этапе сохраняется один из важных признаков, который позволяет не отождествлять эту власть с исполнительной, - публичное представительство. Эта формальная система представительных + исполнительных органов позволяет нам охарактеризовать муниципальное право как некое особое формирование.

Определенные “пилотные” проекты по направлению того как реформировать муниципальную власть уже появляются. Например, “федеральные территории”, они появились в силу поправок 2020 года. Что это такое никто не понимает. КС сказал так: “ну это вроде как такие территории, но мы сами еще пока не понимаем какие, но мы точно понимаем, что эти территории - совсем не субъекты РФ”. На данный момент существует только одна такая территория - “Сириус”. Его взяли и отделили от Сочи, но отделен ли он от Краснодарского края? С одной стороны, отделен, потому что целый ряд НПА, которые должны приниматься Краснодарским краем, принимаются Сириусом. С другой стороны, в каких-то областях (финансы, налоги) вполне себе действуют законы Краснодарского края. У них есть представительный орган - Совет, который формируется путем избрания ⅔ представителей населения. Остальная часть формируется Президентом РФ, губернатором Краснодарского края. Получается орган, который непонятно каким считать - представительным или исполнительным.

Вся ККОП сводилась к тому, что отношения отделены от государственно-правовых. Но то, что мы видим сегодня практике, это совершенно обратная концепция, т.е. эти отношения наоборот встраиваются в государственно-правовые отношения. По сути делают так, что муниципальные отношения рассматривались как часть государственно-правовых отношений. Что тогда остается с комплексным характером норм муниципального права? Только вот эта рассредоточенность норм. У нас сейчас очень четко существует термин, который объединяет власть на всех уровнях, - публичная власть. На практике сейчас возникает дуализм - добавили термин “публичная власть” везде, где можно, но не добавили в 1 и 2 главу, потому что туда нельзя. Там осталась государственная власть и местное самоуправление.

Когда формировалась концепция местного самоуправления, то предусматривалось наличие не только представительной, но и исполнительной власти, но исполнительная власть должна была быть выборной. Сегодня все те изменения, которые у нас реализованы в федеральном законодательстве, направлены на то, чтобы исполнительная власть перестала быть выборной. Она по-прежнему не может быть назначаемой, но те механизмы, которые существуют, вполне себе позволяют контролировать процесс замещение должности главы муниципального образования.

Что касается вторичных/производных отношений, то тут идея заключается в том, что они рассредоточены по разным отраслям. Например, муниципальные образования наделяются правом издавать муниципальные правовые акты, которые содержат нормы земельного права (правовой режим использования земель, например). Одновременно эти нормы надо признавать и нормами муниципального права, исходя из особенностей их применения. Точно также можно взять финансовое, трудовое, гражданское право и т.д.

Вернемся к базовым отношениям. Все производные отношения могут объединиться только вокруг ядра. В качестве этого ядра рассматривается муниципальная власть. Почему она? Потому что эта власть отличается от государственной, т.к. так определила Конституция. В ст.3 Конституции говорится о народовластии. Та концепция публичной власти, о которой мы сегодня слышим отовсюду, выводится из народовластия. Строго говоря, если перевести термин “публичная власть” на русский язык, то получится это самое “народовластие”.

Когда мы говорим о публичной власти, то имеем в виду власть государственную. Власть, которая представляет государство, Россию.

Власть разделена по горизонтали (Законодательная, Исполнительная, Судебная) и по вертикали (Федеральный уровень, Уровень субъектов). Помимо сказанного власть может осуществлять и сам народ непосредственно.

Важно помнить, что решения, принятые государством – общеобязательные. Исполнение власти обеспечено аппаратом принуждения. Государственный тип власти – иерархический, подчиняющий.

Но конституционалисты говорят, что народовластие — это не только государственная власть. Не только императивная, обязывающая, но и власть общественная. Помимо государства народ создает и систему институтов гражданского общества: политические партии и т.д.

Общественная власть не обладает аппаратом принуждения. Общественное объединение функционирует по специальному законодательству и на горизонтальном уровне. Люди сами решают: участвовать или не участвовать в деятельности тех или иных общественных объединений, выполнять какие-либо предложения исходящие от этих общественных объединений, следовать ли каким-либо установкам и т.д. Ключевое здесь: Добровольность, общественное воздействие

Между этими двумя полюсами принуждением и убеждением появляется муниципальная власть. Власть с особым социальным предназначением. Сегодня, если вы будете пытаться анализировать, то придете к выводу, что муниципальная власть такая же по содержанию, как и власть государственная. Но в 90-ых и в начале нулевых многими экспертами муниципальная власть отождествлялась с общественной властью.

Сегодня существует такой орган как Общественная палата РФ. Она ежегодно специально издает специальный доклад: ‘’О состоянии институтов гражданского общества’’. В докладе всегда есть раздел, посвященный местному самоуправлению. До года 2012, по воспоминаниям лектора, раздел и вовсе назывался ‘’Местное самоуправление как институт гражданского общества’’.

С таким подходом совсем не вяжутся последние реформы, закрепляющие публичный характер муниципальной власти. Если принято решение о взимании местного налога, то меня никто не должен убеждать в том, что я должен его платить.

Поэтому, говоря о нахождении муниципальной власти в системе народовластия, мы прежде всего говорим о признаках, сближающих власть муниципальную и государственную:

· публичные институты;

· бюрократический аппарат;

· непрерывность реализации во времени;

· основанность на законе;

· территориальность юрисдикции.

Про территориальность юрисдикции на примере. Федеральная власть решила провести Олимпийские Игры, должна ли она спрашивать местного мэра? Должна ли она спрашивать местный городской совет депутатов? Должна ли она спрашивать население? Формально юридически да, должна. Более того есть примеры, как жители Будапешта (Венгрия) и Осло (Норвегия) уже после подачи заявки со стороны государства проводили местный референдум и принимали решение запретить олимпийские стройки. Что приводило к отмене Олимпийских Игр в этих странах.

Формально в России у граждан есть такое же право. Но фактически применить формы прямой демократии на муниципальном уровне невозможно: слишком много ограничений (вас зарубят еще на первом этапе).

Но формально все муниципальные органы города Сочи участвовали в организации Олимпийских Игр. Проводили публичные слушания по поводу олимпийских объектов, принимали специальные документы. Но и с публичными слушаниями были мутные истории про то, что жители голосовали против, но слушания признавались недействительными и назначались на другой день.

Подытожим про территориальную юрисдикцию. Формально мэр Сочи мог запретить проведение ОИ и их пришлось бы отменять.

Почему есть сомнения по поводу того, является ли муниципальная власть полноценной публичной властью?

1) У органов муниципальной власти нету своего аппарата принуждения.

Именно поэтому местное самоуправление пытаются встроить в систему государственной власти (чтобы государственный аппарат принуждения мог спокойно заимствоваться местной властью).

2) Отсутствует собственная экономическая основа.

Формально муниципальная власть отделена и основана на собственном экономическом базисе. По факту все это объединено с региональным уровнем и у муниципалитетов никогда не было собственных достаточных источников дохода.

Не являются исключениями и, казалось бы, обеспеченные муниципалитеты (моногорода, например, Норильск, где находится Норникель, формирующий 4% федерального бюджета. Кажется, что и муниципалитету должно много перепадать, но система налогов устроена таким образом, что все уходит на федеральный уровень. То есть деньги сначала собираются снизу, закачиваются наверх и уже сверху ручейками перераспределяются сначала по субъектам, а потом и по муниципалитетам. Многие считают это несправедливым).

Это всё характеристики, объединяющие муниципальную и государственную власть. Советский Союз строился на том, что нет никакой отдельной самостоятельной муниципальной власти. Есть одна власть, государственная, поделенная на три уровня (федеральный, региональный, местный). Сегодня очень часто предлагают вернуться к подобной системе, к системе местной государственной власти.

Однако современная теория выделяет характеристики, которые позволяют муниципальную власть от государственной отделить:

· Отсутствие иерархии и соподчиненности (речь о том, что система органов местного самоуправления устроена таким образом, что, например, глава района не может издать указа, который бы распространялся на глав поселений, относящихся к этому району).

Но не стоит это переносить на иные властные отношения! Так, Президент (федеральный уровень) может отстранить губернатора (уровень субъекта федерации), а губернатор, в свою очередь, может отстранить мэра (муниципальный уровень) в связи с утратой доверия. Здесь явная иерархия. А вот между органами, входящими в систему местного самоуправления никакой иерархии нету. Больше всего речь идет именно об органах исполнительной власти, так как между органами представительной и судебной власти иерархии нету нигде. Хотя про судей еще можно и поспорить (фигура председателя суда), но формально все судьи независимы и подчиняются только закону.

Иерархия в муниципальной системе отсутствует настолько, что глава района (территории) и глава поселения (часть этой территории) решают вопросы путем заключения договоров нормативного характера (о распределении полномочий, ресурсов и т.д.).

· Негосударственная сущность органов местного самоуправления.

Здесь без подробностей, ибо будет отдельный раздел с теориями местного самоуправления. Но если вкратце, то есть теории, которые говорят о том, что местное самоуправление может быть только негосударственным (иначе в нем нет смысла). Другие, наоборот, говорят, что негосударственное местное самоуправление лишь приведет к конфликту с государством.

Негосударственную сущность мы должны понимать формально, в контексте, который сейчас заложен в 1 и 2 главы Конституции (12 статья). Но стоит повториться, что сегодня все сложнее увидеть негосударственную сущность местного самоуправления, ибо государство делает все возможное для того, чтобы само местное самоуправление осознало свою государственную сущность. А если государственное, то значит состоим в единой системе и значит подчиняемся решениям вышестоящих.

· Наличие особого круга вопросов.

Здесь у государства большие сомнения по поводу - что из себя представляет этот круг вопросов МСУ. В сегодняшних реалиях сложно отграничить какой вопрос представляет интерес исключительно для местных жителей, а какой вопрос только для государства. Тут влияет гос политика – что государство считает местным интересом, но часто само государство не может определиться. В ФЗ №131 происходят изменения в компетенции муницип образований и органов МСУ по принципу маятника (то включают, то исключают) – например, деятельность по опеке и попечительству.

· Наличие ресурсной базы, которое государство не вправе присваивать.

В следующих лекциях подробнее о местных финансах, муниципальной собственности, эконом деятельности. Сейчас вся эта ресурсная база у каждого муниципалитета своя. У нас нет такого, что если при окончании финансового года в местном бюджете остались деньги (сказочная ситуация), то государство их заберет.

Выводы:

· Муниципальная власть – особый публично-правовой феномен. Муниципальная власть – особая форма власти. Она обеспечивает подчинение, как и гос власть. Все субъекты, которые находятся на территории муницип образования, обязаны выполнять решения муниципальной власти. Но местной власти не хватает аппарата принуждения (с сотрудниками ОВД можно только договариваться). Также МСУ не хватает административных юрисдикционных полномочий – издать решение местный мэр может, а вот наказать за невыполнение этого решения не может (по проекту нового КоАП эти полномочия будут; но эта палка о двух концах – ведь тогда появится вышестоящий юрисдикционный орган, и МСУ лишится самостоятельности).

· Объединяет местное самоуправление и гос власть их главных общий признак – публичность. Это две формы публичной власти. Что мы увидели в Законе о поправке в Конституцию – понятие «публичная власть» не спонтанно родившееся. Конституционный Суд РФ попытался объединить МСУ и гос власть сразу после того, как их отделили – в конце 1993 года, с принятием Конституции. Термин «публичный» появился в 1997г., в постановлении КС РФ от 24.01.97 №1 по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики «О системе органов гос власти». В постановлении КС РФ говорит о публичном характере муниципальной власти – «МСУ как публичная муниципальная власть осуществляется гражданами через систему институтов прямой демократии и через систему выборных и иных органов МСУ».

А дальше, после формулировки своей позиции, КС РФ в целом ряде постановлений начинает их объединять. Как в постановлении от 15.01.1998 г. № 3 по Конституции Республики Коми.

То есть в 90-х годах правовая позиция КС РФ сводилась к тому, что существует две равноправных разновидности публичной власти – гос и местная. Но у каждой свои признаки, свои направления деятельности. Но с 2000-х годов отказался от этой позиции, т.к. гос власть всегда суверенная, а муниципальная всегда подзаконна.

· Смысл возникновения муниципальной власти заключается в децентрализации управления в государстве. В РФ реформа наизнанку пошла – сначала декларировали децентрализацию, а потом поняли, что она слишком децентрализована, и последующие 15 лет принимаем законы, которые ограничивают эту самостоятельность МСУ.

· Местная власть отличается от гос власти тем, что осуществляется органами, не входящими в систему органов гос власти.

Комплексный характер Муниципального права. Из-за чего все споры? Если мы признаем существование комплексных отраслей права, то мы вносим хаос, дезорганизуем всю отраслевую систему. Ведь отрасли друг от друга отличаются предметом – однородными общественными отношениями, на которые распространяется действие норм данной отрасли. А муниципальное право регулирует отношения, которые возникают в других отраслях. Поэтому если мы говорим, что Муниципальное право – это самостоятельная отрасль права, то только как комплексная. Мы должны согласиться с концепцией комплексных отраслей.

Если мы согласны с этой концепцией, то у нас все равно возникают проблемы, связанные с ядром, что у нас лежит в основе отношений. У нас всё равно муниципальное право должно чем-то отличаться от других отраслей. В чем отличие муниципального права от других отраслей? - Это муниципальная власть. Муниципальное право регулирует муниципальную власть. Нормы других отраслей не регулируют, хотя профессор Васильев не согласен (невнятно) он говорит, что любую публичную власть регулируют нормы конституционного права и поэтому муниципальное право подотрасль конституционного. Дальше возникает проблема с производными, вторичными отношениями. Где они заканчиваются? Какое количество норм финансового права мы будем включать в муниципальное? Где они перестают регулироваться? Где мы говорим, что тут нормы финансового права это муниципальные нормы? Тут происходит так называемая “двойная прописка”. Норма одновременно является и нормой муниципального права и нормой финансового права. Нормой земельного права и нормой муниципального права. Где провести черту?

Предложу концепцию по ограничению круга отношений. Мы должны ограничить муниципальное право от всех других и родов отношений, а то мы придем к тому, что пишет профессор Васильев , что безбрежны границы муниципального права. В качестве таких ограничителей этих отношений выступают: предметы общих полномочий, территориальные пределы, социальное предназначение, модель. О чем здесь идет речь? - те общественные отношения, которые относятся к предмету муниципального права они связаны с полномочиями местного самоуправления. В самом общем виде эти пределы общей полномочности определены в 12 статье. Там с одной стороны говорится, что самоуправление самостоятельно, а с другой стороны эта самостоятельность в пределах своих полномочий. Есть специальное регулирование , есть федеральные законы, которые определяют область компетенции субъектов местного самоуправления. То есть только те субъекты, которые там внутри.

Дальше территориальные пределы распространения муниципальной власти. С одной стороны местное самоуправление распространяется по всей стране. У нас так устроено государство, что оно всё разделено на муниципальные образования. Сфера действия муниципальной власти при это в каждом конкретном случае ограничена территорией каждого отдельного муниципального образования.

Социальная функция муниципальной власти. Это ещё одна попытка противопоставить местное самоуправление и государственную власть. Чем у нас отличается население? Почему мы говорим, что есть какие-то особенности? (???). Народ избирает президента , население избирает не так давно мера, жители субъекта избирают губернатора. Процедуры вроде бы одни и те же. “Нет” говорят нам теоретики муниципального права. Разница заключается в том, что в лице населения муниципального образования имеет место совпадения субъекта и объекта управления. О чем здесь идет речь? О том, что когда мы говорим о госуправлении объект отделен от субъекта. У нас есть управляющий субъект и управляемый объект. У нас есть субъект , который оказывает управляющее воздействие, в случае с физ лицами это тоже субъект на которого направлено управляющее воздействие. Их интересы различны.

У нас принимается решение о введении федерального налога и жители или юр лица этот налог платят - аппарат управленческий и объекты, на которые эти управленческие воздействуют отделены. А на уровне местного самоуправления они совпадают. Там население с тем же местным налогом - существует такой институт как самообложение. То есть жители на местном референдуме население может ввести такой публично-правовой платеж , но это только в теории. Поэтому мы и говорим , что местная власть осуществляется на принципе саморегулирования.

В системе госуправления и вообще в системе административного права мы говорим о власти, которая распространяется сверху вниз. Есть там наверху самое большое должностное лицо и ему все подчинены. В случае с распространением муниципального права, то тут у нас все больше похоже на конституционное право - оно распространяется снизу от население и оно формирует представителей.

Что касательно моделей взаимоотношения - существует 3 модели:

1. Административная - модель которая предполагает полную зависимость местного самоуправления от государства.

2. Модель может быть децентрализована - местное самоуправление автономно.

3. Дуалистическая модель - такая промежуточная модель. Нигде в мире на практике нет ни полного встраивания ни полной автономии. Ну в СССР не признавалось местное самоуправление как буржуазная модель.

В зависимости от степени встроенности и самостоятельности определяется круг отношений которое местное самоуправление регулирует самостоятельно. По большей части эти модели взаимодействия местного самоуправления с государством сводятся к определение территориальных границ юрисдикций местного самоуправелния, к определению прав жителей напрямую решать вопросы местного значения, к определению возможности органов местного самоуправления, к определению основ экономического взаимодействия местного самоуправления с государством.

Наконец этот критерий институционального и функционального предназначения - здесь идет речь об особой институционализации муниципальной власти. То есть тот аппарат , который реализует муниципально властные полномочия, обособлен. Он опирается на специальное законодательство местного самоуправления. Во многих государствах оно или признается или гарантируется - посмотрите хартию она прописывает требования к европейским государствам. У американцев своя система “модель корпоративного управления”. Функциональные особенности местного самоуправления это тоже часть понятия то есть речь идёт о деятельности местного населения , о деятельности органов и о деятельности должностных лиц по решению вопросов местного и весь этот круг вопросов, который решается и отношения , которые возникают с решением этих вопросов это тоже часть предметов муниципального права.

Мы можем выделить несколько групп общественных отношений, которые образуют предмет муниципального права:

1) отношения, которые возникают в связи с признанием, гарантированием государством местного самоуправления как института публичной власти.

2) отношения по поводу решения вопросов местного значения.

Это тоже вот отдельная история и что такое вопросы местного значения мы с вами обсудим. Откуда они берутся и почему они появляются, чем они отличаются от всех других вопросов, должно ли оно решать эти вопросы и что будет если оно их не решает? Ну вот Вы нам сказали, но мы вроде самостоятельные мы сами решаем что решать , а что нет. Когда мы будем смотреть на решение вопросов местного самоуправления через призму “бюджетного детерминизма”. У нас очень многие, в том числе и современные реформы местного самоуправления они связаны с финансово-экономическими вопросами. Они связаны с тем в какой степени государство считает местное самоуправление финансовой обузой. Был очень небольшой этап в становлении и развитии муниципальной власти, который был связан с тем, что государство вообще видело в местном самоуправлении такую сферу , в которой самоуправление может само зарабатывать. Это имело исторические предпосылки.

Я НЕ ПОМНЮ как мы договорились будем ли мы рассматривать эту историю. 19 век земские реформы - основной её принцип самофинансирования. Вы решаете вопросы местного значения, но вы сами соображаете где взять деньги на решение этих вопросов (про земскую реформу все). Какое-то время у нас в современной России местному самоуправлению говорили - составьте там инвестиционный паспорт муниципального образования и привлекайте инвестиции , доходы и в итоге муниципальные власти начали сдавать свои здания в аренду под торговые центры и в итоге все равно ничего не получилось и государство сказало “всё”.

О вопросах местного значения мы ещё поговорим. По прежнему у нас 132 фз определяет довольно большой круг вопросов, которые теоретически может решать население напрямую. И тут ещё одна проблема. При решении местных вопросов очень большие дискретные полномочия получили органы гос власти субъектов федерации. То есть они могут указывать муниципалитетам как им решать, они могут изымать полномочий у муниципалитетов. Тут получается , что вопросы местного значения относящиеся к муниципальному праву смешиваются с административным и конституционным правом. Более того есть отдельная сфера - гос полномочия. Тут обратная история - есть государственный вопрос и государство говорит “нет, решать будет муниципалитет”. Ну и внутриорганизационные отношения.

3) ? (он не называл)

Лекция 3 (15.09.2021). Источники муниципального права. Наука муниципального права. Местное самоуправление и его система. Группа 3

Региональный уровень:

• Конституции и уставы субъектов РФ

• Законы субъектов РФ

• Подзаконные акты

Про законы субъектов:

Законы субъектов федерации, конечно, дублируют подход федерального законодателя, то есть в каждом субъекте есть такой общий комплексный акт, посвященный местному самоуправлению (может по-разному называться). На самом деле вся конкретика законов этих переписывается из 131 Закона, и эти законы субъектов не содержат никакие принципы. Москва в этом плане исключение, потому что ей можно создавать свою систему местной власти, не в соответствии с федеральной. Более того, Москва может регулировать ее иначе, не в соответствии с общими принципами.

Также очень много отраслевого регулирования в зоне совместного регулирования. Сказать, чтобы у субъектов была собственная компетенция, не совсем можно. Из КП мы помним схему деления и что существует федеральное зак-во (ст. 71), совместное (72), и по остаточному принципу субъектов (73). На самом же деле все обстоит наоборот, потому что все трактуется обычно через призму статьи 72 и все что не вошло в 71 и 72 статьи начинает толковаться через 72. Например, градостроительство, казалось бы, имеет отношение к субъектам, но центр начинает раскрывать, что градостроительство включает в себя нормы земельного, административного и многих других отраслей права, а значит тут уже совместное ведение и статья 72. Поэтому статьями пытались ограничить центр и дать больше свободы субъектам, а на деле получилось, что лучше бы четко выделили сферы в 73 статье (а не в специальных законах), тем самым дав больше возможностей субъектам, и ограничив федералов.

В отраслевом зак-ве также поднимаются вопросы компетенции субъектов.

Третий вид законов субъектов федерации – специальные законы. Тут тоже происходит дублирование федеральных законов, например, «О муниципальной службе», но на уровне регионов есть еще два вида специальных законов, которые принимаются и это, самое главное, законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Решение органами местного самоуправления задач государственного уровня закреплено в Конституции.

В 2014 году появились законы, которые скорее ограничивают местное самоуправление и изымающие некоторые вопросы из местного самоуправления. В 14 году формально появился 136 Закон, который внес изменения в 131 Закон. И вот 136 законом был введен термин «перераспределение полномочий», а на самом деле под этим термином понимается как раз изъятие полномочий. У субъектов федерации появилась возможность изымать полномочия и осуществлять самим. Например, большинство земельных вопросов решает именно субъект.

С подзаконными актами тут тоже ясная картина. Саморегулированием это назвать нельзя.

Правовые позиции конституционных судов субъектов упоминать тоже не буду, потому что как вы знаете, они прекратили свое существование.

Муниципальный уровень:

• Уставы муниципальных образований (принимается только представительным органом МСУ), правовые акты, принятые на местном референдуме

• Нормативные и иные правовые акты представительного уровня и муниципального образования

• Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования

Тут три вида нормативных правовых актов и первый вид состоит из двух по сути: уставы и правовые акты, принятые на местном референдуме. Сам федеральный законодатель так и не определился, что же имеет большую юридическую силу. С одной стороны, для федерального законодателя является важным выделить приоритет устава в системе муниципальных правовых актов, потому что тут гос-во заинтересовано в реализации собственной политики. Но с другой стороны нужно и с референдумом что-то делать, а принятие устава нельзя вынести на референдум и дать людям право выбрать.

Естественно, у нас в системе органов местного самоуправления есть и представительная и исполнительная власти, которые также принимают определенные акты и эти акты будут относиться к числу источников муниципального права.

Для всех нормативных актов, которые принимаются на уровне местного самоуправления федеральный закон №131 вводит обобщающий термин - муниципальный правовой акт.

2 статья ФЗ:

Муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Определение достаточно большое, потому что законодатель попытался урегулировать понятие муниципального правового акта вообще. Поэтому в данном определении подразумеваются и акты, которые устанавливают/изменяют общеобязательные правила поведения, и акты, имеющие индивидуальный характер (т.е. как нормативные, так и ненормативные).

Помните, о там, что формально у нас сохраняется ситуация, когда вопросы местного значения формально могут регулироваться как населением муниципальных образований непосредственно, так и органами и должностными лицами местного самоуправления. Но, думаю, вы догадываетесь, что сегодня всё регулирование сконцентрировано на уровне системы органов и должностных лиц МСУ.

Муниципальные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила, (т.е. акты нормативного характера) подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Мы говорили об особенностях муниципальной власти. Смысл общеобязательности в том, что она подкрепляется государственным принуждением. Т.е. за неисполнение муниципального акта должна быть установлена ответственность. Муниципалитет, в соответствии с современной действующей концепцией, отделен от государства, а аппарат принуждения находится лишь в руках государства. И что нам делать с ответственностью?

В ФЗ есть специальная статья, посвященная муниципальным правовым актам. Это статья 7. Согласно ФЗ, лица, которые не исполнили муниципальный правовой акт будут нести ответственность, но в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов федерации. Получается, достаточно интересная история. С одной стороны, мы можем предположить, что органы МСУ каждый раз, когда хотят принять какой-то акт, обращаются к федерации с просьбой обеспечить правила ответственностью за их неисполнение. В реальности же, в каких-то случаях муниципалитетам разрешено урегулировать тот или иной вопрос, и в этих же случаях предусмотрена какая-то административная ответственность.

И то всё равно это криво работает. Вот наделили муниципалитет полномочием муниципального земельного контроля. И что делает муниципалитет? По действующему административному законодательству муниципалитет не может даже составить протокол. Он должен прийти, каким-то образом зафиксировать нарушение, а уже потом вызывать соответствующих чиновников субъекта федерации. Муниципалитет по сути, если находит явное нарушение, должен подавать в суд. Странно здесь говорить про ответственность в соответствии с федеральным законом. Скорее это обычный механизм гражданско-правовой ответственности. Например, муниципалитет подает в суд в связи с незаконным строительством, и будет иметь место обычный состязательный равноправный гражданский процесс. Представители местной администрации должны будут доказывать нарушение.

Поэтому в этой части система не доработана и барахлит. На федеральной уровне это понимают, поэтому сейчас меняется административное законодательство. Есть отдельный раздел в проекте КоАП, посвященный органам и должностным лицам МСУ и их по сути юрисдикционным полномочиям.

Муниципалитеты в данном случае с радостью наступают на горло собственной самостоятельности. Потому что если включать муниципалитеты в систему административной юрисдикции, то они сразу перестают быть самостоятельными (какими они объявлены Конституцией) и начинают входить в единую систему исполнительной власти. Если муниципалитет будет выносить постановление, обеспечиваемое привлечением к административной ответственности, то такое постановление необходимо будет куда-то обжаловать. Жалоба будет подаваться в субъект федерации, и возникнет прямое подчинение. Муниципалитетов это не пугает. Они согласны получить в руки механизм, который будет воздействовать на нарушителей муниципальных правовых актов. До сих пор по этому поводу ведется дискуссия, и федералы пока не очень хотят включать муниципалитеты в эту систему.

Встроенность муниципальных правовых актов в систему общего законодательства. Есть три типа муниципальных актов:

1. устав и решение референдума,

2. акты представительных органов,

3. акты исполнительных органов.

Все эти акты находятся в иерархии и не могут противоречить Конституции, федеральным законам. Но интересно то, что они не могут противоречить и иным нормативным правовым актам. Положение об этом вы найдете в 7 статье ФЗ. Т.е. любой муниципальный акт не может противоречить какому-то ведомственному акту (решению Федерального казначейства, распоряжению Банка России и т.д.) Получается, довольно странная иерархия, особенно, если мы говорим о решении, принятом на местном референдуме. Более того, такая ситуация продублирована и на уровне субъектов федерации. Например, устав не может противоречить решению регионального министра спорта.

Однако согласно статье 43 ФЗ №131 “Система муниципальных правовых актов”, устав и решение, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы, обладают прямым действием, применяются на всей территории муниципального образования. Другие муниципальные акты не могут противоречить устав и решению. Возникает такая странная история, когда ведомственным актом можно перекроить всю систему (например, если изменится решение какого-нибудь регионального министра спорта, то должна измениться и вся система противоречащих ему актов).

Как ведется контроль за всей системой муниципальных актов? Формально это названо федеральным регистром. Все муниципальные акты собираются в единый федеральный регистр. Субъекты федерации ведут регистр на своей территории, а все регистры региональные собираются в единый федеральный регистр.

Вернемся к уставу муниципального образования.

Устав муниципального образования - это акт высшей юридической силы, к которому сам ФЗ в 44 статье предъявляет целый ряд требований к содержанию.

Статья 44. Устав муниципального образования

1. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Второй пункт - “перечень вопросов местного значения”. Это снова дублирование, потому что данный перечень определен федеральным законом. Мы ещё будем об этом говорить. Этот перечень определен так, что его никак нельзя поменять (ну только если менять ФЗ-131).

Данные требования предъявляются, потому что федералы считают важным, чтобы были урегулированы все вопросы, связанные и с системой МСУ, и с полномочиями, ответственностью и местными финансами. Этот перечень не является, конечно, исчерпывающим. Устав может регулировать также и любые другие вопросы в рамках существующей иерархии. Дальше все муниципальные акты соответствуют уставу.

Всё это идет из тех времен, когда МСУ было самостоятельным. Тогда данные требования к содержанию устава были одним из элементов контроля. Сейчас же муниципалитет настолько административно встроенный, что все статьи действуют очень формально.

Было закреплено, что устав принимается представительным органом муниципального образования. Единственное исключение, когда устав может быть принят населением, - это не референдум, а такая форма прямой демократии, как сход. Но сход применяется для очень маленьких поселений, максимум 300 человек.

Но было бы странно, если бы устав принимался бы вообще без участия населения. Поэтому разработана такая достаточно сложная процедура. Перед тем, как на рассмотрения представительного органа вносится проект устава / проект изменения или дополнения в устав, он должен быть обсужден. Т.е. его необходимо опубликовать как минимум за 30 дней до рассмотрения и необходимо провести публичные слушания. Жители могут высказать официальное выражение мнения по проекту устава. Одновременно с проектом устава публикуется порядок учета исходящих от жителей предложений и определяется порядок участия граждан в определении. Однако ни участие жителей, ни учет предложений не требуется если изменение вносится “в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами” (ст. 44).

Приведение в соответствие – возьмите продублируйте, проще вообще исключить – зачем писать это, если уже все написано?

После того, как жители обсудили, учтены или не учтены предложения, поступившие от них – только после этого устав выносится на рассмотрение представительного органа. Там требуется квалифицированное большинство – 2/3 голосов.

НО! Даже после всего этого установлена еще одна процедура в отношении уставов – процедура государственной регистрации. Есть специальный ФЗ от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», то есть, когда не пройдет устав государственной регистрации, то он не вступает в силу.

Эту регистрацию осуществляют территориальные подразделения Министерства юстиции РФ (например, управление юстиции по какому-то субъекту РФ). Он проверяет устав на соответствие федеральному и региональному законодательству, может отказать в государственной регистрации по мотиву:

- противоречия;

- нарушения процедуры;

- наличия коррупциогенных факторов (расплывчатый довольно).

Что такое «наличие коррупциогенных факторов» - Минюст не объяснил.

Установлен механизм (формальный, но все же) воздействия на государственную систему – если Минюст не регистрирует устав, нарушает сроки, то граждане, органы местного самоуправления (они не будут никогда этого делать, но могут теоретически) могут обжаловать (действия регистрирующего органа). Но ни одного прецедента нет.

Если все в порядке (нет коррупциогенных факторов, ничего не противоречит, сроки соблюдены), то устав регистрируется. После государственной регистрации уставы подлежат официальному опубликованию или обнародованию. Это делает глава муниципального образования. Только после этого уставы вступают в силу, приобретают юридическую силу.

Нет времени тратить на систему муниципально-правовых актов – вы сами посмотрите эту главу (глава 7 ФЗ 131). Стандартные нормотворческие процедуры определены там – подготовлены процедуры подготовки муниципально-правовых актов, вступления в силу, отмены.

Интересно, что помимо устава есть две фундаментальные статьи, которые содержат глава 7: помимо системы норм об уставе, есть отдельная статья, посвященная решениям, принимаемым на референдуме (короткая, могут быть приняты решения, если для реализации этого решения требуется принятие нормативного акта решения, то органы или должностное лицо местного самоуправления немедленно должно сделать). В 2018 году появилась статья о правилах благоустройства – один из принципиальных моментов. Мы говорили об административной юрисдикции – если она появится, то она будет сосредоточена в правилах благоустройства. Видимо, один из важнейших вопросов местного значения, обратить внимание на него – благоустройство территории муниципального образования. Правила вводит представительный орган, и вот эти правила будут касаться порядка содержания всех территорий общего пользования, как должны выглядеть внешне домов, строений и сооружений их представительный орган, как там проводятся мероприятия по благоустройству (земляные, восстановительные и так далее), кто и как должен освещать территорию (подсветку зданий), озеленение, детскими площадками – их перечень открытый. Субъекты РФ могут его дополнять. Появление этих норм не случайно, дальше мы будем следить, как происходит административная реформа – в общем, плюс, минус, понимаем, что вся эта история будет сводиться к этому, потому что муниципалитеты будут заниматься вот этим благоустройством.

Нормативные соглашения, нормативный договор

Они запрещены между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Да они уже не нужны – для субъекта РФ они не нужны, так как если субъект РФ хочет наделить какой-то вопрос решать муниципалитету, то он наделяет его государственными полномочиями. Если субъект РФ хочет запретить муниципалитету решать какой-то вопрос, то он изымает у муниципалитета это полномочие в порядке перераспределения. То есть договариваться здесь не о чем.

Органы местного самоуправления разного уровня могут договариваться между собой. Та система самостоятельности предполагает, что мэр или глава района и староста деревни на территории района равноправны между собой, в взаимоотношениях между собой. Если у них есть какой-то вопрос, который они не могут решить, то они должны договориться. Нормативные соглашения вполне возможны, могут в том числе перераспределять, решать все вопросы местного значения, что и является публично-правовой деятельности органов местного самоуправления.