Учебный год 2023 / диссертация Безсалий О.Р

62

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 10 обязывает прокурора рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения не только о фактах нарушения законов, но и информацию о предполагаемом нарушении закона.

Полномочия прокурора по рассмотрению обращений (жалоб, заявлений) носят многофункциональный характер. По этим обращениям (жалобам, заявлениям) он принимает меры по пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, преступивших закон, и восстановлению нарушенных прав. Иначе говоря, обращения граждан в прокуратуру в защиту своих нарушенных прав, обязано лечь в основу прокурорской проверки и в дальнейшем послужить основанием для объявления (направления) предостережения.

Еще одно основание для проведения прокурорской проверки – информация, полученная от иных контролирующих органов. Например, у таких контролирующих органов (налоговые инспекции, комитеты, центры сани- тарно-эпидемиологического надзора, территориальные органы Роспотребнадзора) после проведения проверок может остаться информация о возможном готовящемся нарушении закона поднадзорными субъектами.

Полученная прокурором информация о готовящемся нарушении закона должна быть тщательно проанализирована для последующего определения первоочередных мероприятий, которые смогут способствовать его предупреждению.

Проведение проверки предполагает реализацию прокурором целого ряда полномочий, и принятие комплекса мер, предусмотренных ст. 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Вместе с тем, как правильно пишет О. Каширина: «неясно, каким образом прокурор должен оформить материалы проверки поступивших в прокуратуру сведений о готовящихся противоправных деяниях, поскольку по этому вопросу нет разъяснений ни в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», ни в Указании № 39/7. В последнем лишь отражена

64

работа прокурора, т. е. анализ состояния законности на поднадзорных ему объектах. Иными словами, недостаточно собирать информацию о совершенных и предполагаемых нарушениях закона, ее следует как систематизировать, так и анализировать.

В зависимости от направлений информационно-аналитической работы в прокуратуре можно выделить анализ состояния преступности, анализ непреступных нарушений закона, а также деятельности правоохранительных, контролирующих органов и деятельности конкретной прокуратуры.

Во многих актах Генерального прокурора РФ, организационно-распо-

рядительных документах прокуроров областного уровня аналитической работе уделяется особое внимание, в связи с чем поводом для проведения проверок соблюдения законности могут стать материалы арбитражных, гражданских, административных и уголовных дел, результаты изучения статистических данных, прокурорской и правоприменительной практики, а также иные материалы, содержащие достоверные сведения о готовящихся нарушениях закона.

В отдельных случаях прокуроры даже при наличии оснований для привлечения лица к ответственности воздерживаются от применения предостережения о недопустимости нарушения закона. Данное требование, зафиксированное в пп. 1.3 Указания № 39/7, не случайно. По сути, это фактор, дающий прокурору возможность избежать ошибки в виде внесения предостережения как средства профилактики уже совершенного нарушения закона. Хотя на практике возможны ситуации, когда уместно применить предостережение наряду с другими актами прокурорского реагирования, такими как протест, представление, постановление. Однако и в этих случаях во избежание ошибок необходимо делать акцент на правовую оценку конкретной ситуации.

Таким образом, основанием для направления или объявления предостережения является наличие достоверных сведений о готовящихся нарушениях закона, которые могут быть получены прокурором в ходе проведения прокурорской проверки, от контролирующих органов, по итогам рассмотрения заявлений и обращений граждан, а также информационно-аналитической рабо-

65

ты прокуратуры. Любая полученная прокурором информация о готовящихся нарушениях закона подлежит тщательному анализу и должна отвечать кри-

териям истинности, обоснованности и бесспорности.

Характерными чертами предостережения прокурора как превентивного

акта прокурорского реагирования являются следующие:

оно имеет профилактическую направленность;

применяется только к поднадзорным субъектам и лишь когда наруше-

ние закона еще не совершено;

представляет собой единоличное решение должностного лица органов

прокуратуры;

выступает письменным выражением правового средства реагирования

прокурора на предполагаемое нарушение закона;

оно должно иметь определенное содержание, обусловливающее его

структуру;

является строго индивидуальным актом прокурорского реагирования.

Анализ этих черт позволяет определить предостережение как

превентивный акт прокурорского реагирования, основанный на выделении признаков данного правового средства, и рассмотрении его в качестве письменного индивидуального акта определенной формы и структуры,

содержащий требование о недопустимости нарушения закона или о

недопустимости осуществления экстремистской деятельности,

отличающийся упреждающей направленностью действий, вносимый определенным в законе должностным лицом органов прокуратуры при наличии обоснованных, бесспорных и истинных сведений субъекту, который готовится совершить нарушение закона, способное причинить вред личным,

государственным или общественным интересам при отсутствии оснований для применения к нему уголовной или административной ответственности, и

обязывающий этого субъекта рассмотреть его и принять необходимые меры.

Закрепление определения данного акта прокурорского реагирования в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» обусловит

66

единообразное его понимание в теории и практической деятельности и будет способствовать более эффективному и однозначному его применению на практике, а значит и дальнейшему укреплению законности в стране.

В современных условиях необходимо более точно регламентировать применение данного акта прокурорского реагирования в Федеральном законе

«О прокуратуре Российской Федерации» и устранять имеющиеся пробелы,

снижающие его эффективность.

2.2. Лица, в отношении которых прокурор может направить или

объявить предостережение

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» круг лиц, которым прокурор может направить или объявить предостережение, ограничен, – это должностные лица1.

«Должность» в современном русском языке – это «служебная обязанность, служебное место»2 . По В. И. Далю, «должность» – от слова

«долг»; должностной человек – «служащий, кто на государевой или частной службе, обязанный должностью»3.

В прим. 1 к ст. 201 УК РФ дано юридическое определение лица,

выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации4.

1В прим. к ст. 2.4 КоАП РФ указано, что под должностным лицом в Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Вприм. 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ говорится, что «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».

Приведенные определения должностного лица практически совпадают, что позволяет говорить о едином подходе к трактовке данного понятия в российском законе.

2Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. С. 236.

3Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 2003. Т. 1. С. 262.

4Следовательно, по смыслу уголовного закона, к должностным лицам относятся исключительно лица, работающие в государственных и муниципальных органах власти и учреждениях.

68

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает объявление или направление предостережения руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам,

только в строго определенном случае, когда имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности.

Таким образом, исходя из смысла ст.25.1 Федерального закона «О про-

куратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов имеет право направить предостережение только должностным лицам, работающим в государственных и муниципальных органах власти и учреждениях, поэтому можно заключить, что руководители коммерческих и некоммерческих организаций в рамках ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не охватываются понятием «должностное лицо».

Вместе с тем, на практике предостережение о недопустимости нарушения закона зачастую объявляется индивидуальным предпринимателям и руководителям юридических лиц.

Указание на то, что под «должностными лицами» следует понимать руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует. Иначе говоря,

законодатель различает лиц, которые относятся к должностным лицам, и лиц,

являющихся руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Данный вывод подтверждается анализом второго абзаца той же статьи, в

котором предусматривается ответственность лишь должностного лица.

Для решения указанной проблемы А. Ю. Винокуров предлагает рас-

пространить понятие «должностное лицо» на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, либо включив в ст. 21 Федерального закона

«О прокуратуре Российской Федерации» новый пункт, либо дополнив указанную статью отдельным примечанием следующего содержания: «В

целях применения настоящей и последующих статей гл. 1 и гл. 2 разд. III

69

настоящего Федерального закона под должностными лицами понимаются представляющие перечисленные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и организации лица, осуществляющие свою деятельность на постоянной или временной основе либо в силу специального полномочия»1.

В отличие от Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в Указании № 39/7 закреплено, что предостережение объявляется также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, но с ограничениями: данные лица должны выполнять организационно-распорядительные и административно-

хозяйственные функции.

ВПостановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г.

№19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» закреплены те функции, которые можно отнести к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным. В соответствии с п. 4 Постановления организационно-распорядительные функции включают в себя руководство трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

Согласно п.5 Постановления к административно-хозяйственным функциям могут быть, отнесены полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности,

1Винокуров А. Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением закона // Законность. 2006. №

4.С. 12.