!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Худяков. Предмет ФП

<9> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 598.

Вообще-то любое правовое отношение основано на "государственных властных велениях", потому что данное отношение есть общественное отношение, регулируемое нормами права, а любая норма права (даже диспозитивная гражданско-правовая норма) - это продукт государства, результат его властного веления. Отраслевая принадлежность нормы права определяется не тем, что регулируемое этой нормой отношение основано на "государственных велениях", а тем, каким является это отношение, на достижение каких целей оно направлено и каким методом регулируется.

В принципе же в данной ситуации вопрос заключается в следующем: относится ли регулирование частных финансов к сфере финансового права?

Если руководствоваться традиционными определениями финансового права, то нет. Государственное регулирование частных финансов не выражает собой деятельности по формированию, распределению и использованию государственных денежных фондов. Более того, в некоторых учебниках приводится известное высказывание П.М. Годме, что "финансовое право - отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы" <10>.

<10> Напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 34.

Но дело даже не в том, что деятельность государства по регулирующему воздействию на частные финансы не вписывается в предмет финансового права по причине формального несоответствия определению этого предмета. В конечном счете если это определение ошибочно, то его можно поправить (например, дополнить фразой: "а также регулирование частных финансов").

Дело в том, что данное регулирование не выступает (и не может выступать) предметом финансового права по объективным причинам. При этом следует отметить, что предметом отрасли права выступают не действия государства по регулированию той или иной сферы жизнедеятельности, а определенные общественные отношения. Поэтому когда утверждают, что к финансовому праву относятся нормы, которые определяют, скажем, "виды страхования", то возникает вопрос: а о каком в данном случае общественном отношении идет речь?

Виды страхования (личное и имущественное, добровольное и обязательное) действительно определяет государство, давая этим видам классифицирующие признаки и определяя условия этих видов страхования.

Однако само по себе принятие правового акта, посредством которого установлен вид страхования, каких-либо отношений между государством и теми лицами, которым акт адресован, не устанавливает. Скажем, принятие государством Гражданского кодекса не порождает каких-либо правоотношений между государством и пользователями этого Кодекса. В равной мере сам факт принятия Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" не порождает каких-либо правоотношений между государством и пользователями этого Закона. И вообще, принятие любого нормативного правового акта не относится к числу юридических фактов, порождающих правоотношение.

Установление государством видов страхования обеспечивается, во-первых, административными процедурами в виде представления уполномоченным государственным органом (в данном случае органом страхового надзора) страховой организации лицензии на осуществление страхования определенного вида. Отношение по выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности, а равно отношение по контролю за соблюдением требований лицензии - это административно-правовые отношения. Кстати, ничего "денежного" в данных отношениях нет. Осуществление страхования данного вида, во-вторых, происходит в рамках возникающих между страховщиком и страхователем отношений. Иначе говоря, установление государством видов страхования реализуется через реализацию субъектами страхового отношения своих прав и обязанностей, определяемых теми правовыми актами, которые регулируют страховые отношения, в том числе определяют его виды. Но эти страховые отношения регулируются нормами гражданского права. Так, реализация положений Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации" о видах страхования (личное и имущественное) осуществляется через реализацию положений ГК о договорах личного и имущественного страхования.

Следовательно, такого общественного отношения, которое возникает при установлении государством вида страхования и которое выступает предметом финансового права, просто-напросто не существует.

То же самое можно сказать и про такие якобы финансово-правовые аспекты страхования, как определение системы страхования и его организация.

Не относятся к предмету финансового права и такие кажущиеся на первый взгляд финансово-правовыми мероприятия, как обеспечение финансовой устойчивости организаций-страховщиков. Правовые нормы, посредством которых установлены размеры уставного фонда страховых организаций, размеры их страховых резервов и т.п., - это обычные гражданско-правовые нормы, определяющие правовой статус страховщика как субъекта страхового отношения. Вообще получается как-то интересно: ни у кого не повернется язык отнести к финансовому праву, скажем, ст. 99 ГК "Уставный капитал акционерного общества". Но почему-то большинство финансистов ст. 25 Закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации", устанавливающую размеры уставных фондов этих же акционерных обществ, но осуществляющих страховую деятельность, к этой отрасли права относят. Возможно, это объясняется тем, что сама ст. 25 Закона помещена в главе "Обеспечение финансовой устойчивости страховщиков". Но ведь достаточно очевидно, что слово "финансовый" само по себе вовсе не означает принадлежности к финансовому праву.

В целом же по поводу государственного регулирования частных финансов следует отметить: это регулирование не имеет цели удовлетворения денежных потребностей государства, что выражает суть и смысл финансового права - оно призвано регулировать его финансы, государственные финансы. Поэтому финансовое право и относится к публичному праву. Частные финансы (финансы банков, страховых организаций и всех любых негосударственных организаций), регулируются частным правом (в первую очередь гражданским). Отметим также, что регулирование посредством норм гражданского права - это тоже государственное регулирование. При этом любая норма права - это всегда государственное веление.

Государственное регулирование денежных отношений, опосредующих частные финансы, имеет цель упорядочения поведения тех субъектов, которые равноудалены от государства, защиты интересов слабого субъекта этого отношения, обеспечения осуществления соответствующего вида частнопредпринимательской деятельности наиболее эффективным для общества образом. Посредством данных норм определяется правовой статус лиц (в том числе их финансовая устойчивость) как субъектов соответствующего имущественного отношения, которое не является финансово-правовым.

Что же касается всякого рода разрешительных процедур, применяемых в отношении субъектов частнопредпринимательской деятельности (их государственная регистрация, лицензирование), а также осуществления государственного контроля и надзора за их деятельностью (в частности, контроль за соблюдением установленных для них всякого рода денежных нормативов) - все это уже сфера административного права. Возникающие при этом административные правоотношения призваны обеспечить реализацию тех прав и обязанностей субъекта, которые установлены для него нормами гражданского права. Неисполнение предписаний этих норм обеспечивается мерами государственного принуждения (например, отзывом лицензии у страховой организации). В случаях, когда это неисполнение образует состав правонарушения, государство применяет меры соответствующей юридической ответственности. Но это уже правоохранительные отношения.

Таким образом, так называемое государственное регулирование частнопредпринимательской деятельности (включая регулирование частных финансов) не выражает собой, во-первых, финансовой деятельности государства, во-вторых, оно выступает предметом отраслей права, относящихся к частному праву. В силу этого включение институтов, образуемых совокупностью данных отношений, в предмет финансового права не имеет ни экономических, ни правовых, ни научных оснований.

В заключение отметим, что в последних работах предмет финансового права дополняется новыми элементами. Обычно называются отношения, возникающие в процессе финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Признание отношений, возникающих в процессе финансового контроля, в качестве предмета финансового права следует, по нашему мнению, признать правильным, но требующим своего расширения. Действительно, предметом финансового права выступают не только материальные финансовые отношения, опосредующие движение денежных средств, но и отношения, которые мы именуем организационными финансовыми отношениями и которые способствуют реализации материальных финансовых отношений. Некоторые авторы именуют их "неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований" <11>. В число таких отношений входят не только отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, но и некоторые другие (например, отношения, возникающие в процессе финансового планирования, в число которых входят и бюджетно-процессуальные отношения).

<11> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 31.

Что касается отнесения к предмету финансового права отношений, возникающих при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, то тут требуются некоторые уточнения. Дело в том, что понятие "финансовые правонарушения" является собирательным (обобщающим), и оно охватывает собой различные виды правонарушений: налоговые преступления, административные налоговые правонарушения и собственно финансово-правовые правонарушения. Соответственно существует и три вида юридической ответственности за их совершение: уголовная, административная и финансово-правовая. Отношения, возникающие при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, имеющих вид налоговых преступлений или административных правонарушений, к предмету финансового права, естественно, не относятся. Отметим также, что вопрос о существовании особого вида правонарушений - финансово-правовых, а равно о наличии особого вида юридической ответственности - финансово-правовой - является спорным: некоторые авторы полагают, что данные правонарушения относятся к категории административных правонарушений, а ответственность за их совершение является разновидностью административно-правовой ответственности.

Завершая рассмотрение вопроса о предмете финансового права, можно, по нашему мнению, сделать два основных вывода.

Первый вывод: традиционное определение предмета финансового права - отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, - не дает правильного представления об истинном предмете данной отрасли права. В процессе формирования, распределения и использования своих денежных фондов государство использует не только финансово-экономические отношения, но целый ряд иных экономических отношений (в первую очередь кредитных и товарно-денежных). И регулируются данные отношения не только финансовым, но и гражданским правом (а во внешнеэкономической деятельности - международным правом). В силу этого и само наименование данной деятельности государства - "финансовая деятельность" - неточно: деятельность, в процессе осуществления которой возникают не только финансовые, но и иные виды экономических отношений, регулируемых не только финансовым, но и другими отраслями права, не может именоваться "финансовой".

Понятно, что никакая научная дефиниция не в состоянии отразить все свойства и грани описываемого явления. Тем более если речь идет о таком сложном явлении, как предмет финансового права. Однако финансово-правовая наука должна стремиться к максимально точному определению данного предмета. Это имеет не только теоретическую значимость, что, заметим, представляет самостоятельную ценность, но и практическое значение. Точное определение предмета финансового права поможет законодателю избрать для регулирования соответствующего экономического отношения такой правовой режим, который соответствует сути этого отношения, что способствует повышению эффективности соответствующего финансово-экономического института.

Второй вывод: мало того что это определение неточно - им не руководствуются, его (по крайней мере, в учебной литературе) игнорируют. И это, заметим, приводит к получению еще более ошибочного представления не только о предмете финансового права, но и о самой этой отрасли права.

Характерно, что представление о предмете финансового права меняется несколько раз на протяжении одного учебника. В результате в разных местах работы под этим предметом понимаются: финансовые отношения; отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства; эти отношения плюс отношения, возникающие в процессе регулирования частных финансов; все денежные отношения. Но характерно то, что: сама тема предмета финансового права ограничена главой "Понятие и предмет финансового права". Затем все, что там было сказано, начисто забывается, и каждый последующий раздел учебника начинается, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. То есть каждый раздел учебника написан исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, безо всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.