!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Finansovoe_pravo_-_Ivlieva.doc

3) бюджетная классификация, то есть скелет бюджета, который устанавливает группировку расходов и доходов бюджета (аналогия: баланс похож отчет бюджета (форма утверждена МинФином)). Например, деление доходов на налоговые и неналоговые (это разделы), в рамках разделов есть подразделы. Набор разделов и подразделов содержится в бюджетной классификации. В расходах бюджетной классификации понаворотили такого, что ничего не понятно. Она позволяет сопоставлять бюджеты.

Контроль общества над расходами - контроль за властью.

Сейчас бюджетная классификация утверждается Инструкцией МинФина (то есть подзаконный акт, раньше был ФЗ). Классификацию можно дополнять статьями, характерными для особенностей МСУ (то есть соответствующими органами субъектов).

Важный принцип - совокупное общее покрытие расходов: в бюджетах не выделяется отдельных источников для финансирования каких-то расходов (на расходы пойдет то, что поступило в общую массу). То есть транспортный налог, поступая в бюджет региона, пойдет не на дороги, а на все, что этот бюджет финансирует.

У налогов более жесткое правовое регулирование. Таможенные пошлины были выведены из системы налогов и сборов, чтобы можно было их устанавливать задним числом и менять много раз.

Резервный фонд - часть доходов бюджета, которые формируются специально для непредвиденных расходов и находятся в ведении исполнительной власти (у нас - Президент). Устанавливаются ограничения для целей его использования.

15.04.13

Бюджетное право и бюджетный процесс

1 СТАДИЯ, СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТА БЮДЖЕТА

Над составлением бюджета работает преимущественно исполнительная власть. А точнее, Министерство финансов РФ. Но, с юридической точки зрения это не совсем так.

Минфин – литературный негр. Главный – Правительство.

Вносить проект предстоит правительству. Правительство образует рабочую комиссию, она должна предварительно рассмотреть результат работы Минфина.

Минфин задолго до начала финансового года начинает собирать информацию. Составление бюджета носит идеологический характер. Надо заложить приоритет

расходов и доходов. Откуда брать доходы? Повышение налогов, распродажа имущества… это решать Минфину, он предлагает… а дальше Правительству – соглашаться или нет.

Ориентир для Минфина – бюджетное послание Президента. Желательно, чтобы оно было заранее (по Кодексу - в марте). В послании он обозначает основные направления бюджетной политики. В реальной практике бюджетное послание доходит с запозданием… лето, осень. А к тому моменту бюджет уже должен быть в Правительстве.

Так откуда Минфин все узнает? Он служит некий информационным центром … Конечно… каждый последующий бюджет опирается на предыдущий… Смотрим

предыдущую статью – корректируем под инфляцию (метод мажерации). Если статья доходная – одно дело, если расходная – другое дело (метод минорации). Есть ещё вариант экспертной оценки - за что продадим, какой объект.

1 источник информации – различные прогнозы.

•ФНС – налоги.

•Минэкономразвития – социально-экономическое развитие (растем, стагнируем, падаем)

•ЦБ – кредитно-денежная политика.

2 источник информации – бюджетные заявки министерств и ведомств.

Они говорят, сколько им нужно денег. Минобороны говорит сколько нужно, Минобразования …

3 источник информации – долгосрочные целевые программы.

Некоторые расходы предзаданы долгосрочными программами (Программа развития Московского университета… их штук 50). Тут деваться некуда… эти программы уже утверждены правительством.

4 источник информации – закон о бюджете.

В Законе о бюджете указывается плановый период на следующие два года. И там подробно расписаны доходы, расходы… С другой стороны, БК размыто говорят, связаны ли правительство и парламент этими показателями. Юридически – не связано, но обязаны ориентироваться. Это некий конституционный обычай.

Раньше был срок – проект бюджета должен быть в думе - до 26 августа. Теперь до 1 октября.

Цель – составить проект. Срок – понятно.

Законопроект идет не один, а в сопровождении шлейфа – почему цифры такие, а не другие.

Обычно с законом идут - пояснительная записка и финансовое обоснование. А тут много всего… разные прогнозы и т.д.

Последствий опоздания – нет. Последствия есть, только если вместе с проектом не предоставлено некоторых основных приложений… Госдума вернет проект. Как и с исковым заявлением.

2 СТАДИЯ, РАССМОТРЕНИЯ БЮДЖЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ ВЛАСТИ И УТВЕРЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА.

Сейчас – 3 чтения.

1 чтение – определиться с основными характеристиками. Согласны ли с документом в целом или не согласны (концепция). Здесь есть возможность вернуть проект на его переработку, доработку.

Основные характеристики – доходы, расходы, дефицит/профицит. 2 чтение – кропотливая работа с бюджетом.

Расходы в разрезе классификации расходов. Надо понять, на что будут тратить… на что больше, на что меньше. На этой стадии возможно внесение поправок… уже сказать “а ну его нахуй” - нельзя, можно только улучшать.

3 чтение – Голосование по документу в целом.

Каждое из чтений ситуативно наполняется другими вещами: 1 чтение - надо смотреть не только показатели, но и на источники (кто за них отвечает). 3 чтение – голосовать за то, кто будет деньги тратить.

Бюджет утверждается - Советом Федерации и Президентом.

Могут не согласиться и вернуть. Возвращается, создается согласительная комиссия… можно принять квалифицированным большинством.

3 СТАДИЯ, ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА.

Сначала нужно обозначить кассовое исполнение. Потом по доходам, потом по расходам. Нельзя объяснить исполнение вообще…

Кассовое исполнение – надо учесть поступление денег в бюджета. Надо как-то учесть, что сумма поступила, что поступила правильно. Так же с расходами… что взял деньги обоснованно, по праву…

Учет поступление денег и убытия денег (этим занимается Федеральное казначейство РФ - квазибанк). Что-то между кассиром и банкиром. На предприятиях раньше кассиры выдают зарплаты… Казначейство – кассир.

В России кассовое исполнение – смешанное. В основном – Казначейство, но, метод применяется смешанный так как за рубежом казначейства нет, приходится пользоваться услугами зарубежных банков.

Или, например, Резервный фонд. Он инвестируется… в государственные ценные бумаги, в том числе иностранные. Тут тоже Федеральное казначейство не поможет – тоже через банки.

Исполнение по доходам и по расходам.

•По доходам

Исполнить бюджет – собрать все доходные поступления и целевым образом произвести расходы.

Не бывает бесхозных доходов, всегда есть Главные администраторы (ГАДы) и просто администраторы доходов.

Главные администраторы:

ФНС – налоговые поступления. ФТС – таможенные платежи. Фонды (пенсионный и т.д.) – сами себе администраторы.

Как найти администраторов? Берем закон о бюджете, открываем приложение – Доходы федерального бюджета в разрезе главных администраторов… и там за каждым министерством и ведомством.

То, что он Главный не означает, что он единственный! И то, что он администратор дохода не означает, что доходы в его карман. Быть администратором доходов – вести учет доходов.

Казначейство знает только то, что деньги пришли и куда они ушли. А ФНС должно проверить, все ли заплатили, кто должен был.

Кассовое поступление – берет деньги, кладет в бюджет. Всё.

А проверить, должен ли заплатить 10 рублей, 20 или 0 – уже проверяет администратор, в данном случае Налоговая.

Просто администраторы – территориальные органы главных администраторов.

• По расходам.

3 системы по расходам:

1 – по расходам.

Понятно. Главная проблема – вечно переходный характер.

До революции и после революции - у каждого ведомства – своя смета. Эта система сохранилась и сейчас.

2 – за результат.

Но, по этой схеме расходуются не все средства. Многие годы кочует идея, что надо перейти от финансирования по расходам, к финансированию за результат. В этом есть определенный здравый смысл… но, то там где возможно количественное измерение – там царит рынок.

Всё, что неэффективно, но нужно – государство (космос, наука, оборона).

Итак, финансирование по расходам и финансирование за результат. А на деле – всё по расходам... просто меньше платят.

3 - Прямая закупка товаров министерством или ведомством:

•есть закон для государственных нужд вообще (94-ФЗ).

•а есть особый вид бюджетных расходов.

Деление на стадии - по кругу участников, по правовой форме, которую бюджет принимает в результате стадии. Об этом писал Пискотин.

В Бюджетном праве нормы особого характера. Они регламентируют не порядок разрешения спора, а жизнь бюджета, его статику и динамику (то, как он возникает, исполняется, закрывается). В ФП нормы регулируют не разрешение споров.

1)Стадия составления проекта бюджета (это делает исполнительная власть, а не представительный орган). Правительство организует эту работу, отвечает за своевременное исполнение, несет политическую ответственность, но по факту готовят его специальные финансовые органы (например, министерства, управления и др., которые принимают заявки на субсидии, планируют доходы и расходы и др.).

2)Стадия рассмотрения и утверждения закона о бюджете (рассматриваем проект,

утверждаем НПА - права представительного органа). Эта стадия претерпела изменения. Сначала было заложено 4 слушания на этой стадии. Сейчас их 3 (каждое из слушаний

объяснительную записку (за 3, 6, 9, 12 месяцев) по окончании бюджетного процесса (в соответствии с БК, актами субъектов и МО) ОИВ начинают составлять отчеты об исполнении бюджета за год и за финансовый период. Проект закона об исполнении бюджета - общий объем доходов, расходов и дефицита (или профицита). Значительная нагрузка лежит на казначействе. Оно представляет Минфину бюджетную отчетность. Оттуда в Правительство. Оттуда в ГосДуму, Совет Федерации и в Счетную палату. Счетная Палата проверяет и дает заключение. В регионах могут быть контрольно-ревизионные органы, которые дают аналогичные заключения. Здесь уже нет нескольких чтений. Заслушивают доклады Министра финансов, председателя СП с заключением; могут выступить ГенПрокурор, Председатель ВАС или ВС с докладом о рассмотрении дел, связанных с бюджетными спорами. По результатам Дума отклоняет или принимает закон об исполнении бюджета. В БК есть срок - 1 октября следующего года. Оформляется все это законом. Вообще общественность в этом не заинтересована. Но сейчас интерес повышается из-за целевых программ, из-за денег, которые тратятся на Москву и Питер. Вместе с отчетом об исполнении бюджета отчитываются об исполнении внебюджетных фондов.

ВБК последняя стадия не выделяется. Но она очень важна, и мы ее выделяем. В результате стадии - закон об исполнении бюджета.

Резервный фонд и фонд национального благосостояния.

В2004 году стала складываться на мировом рынке выгодная для РФ конъюнктура на энергоносители - высокие цены. В РФ стали превалировать источники бюджета, которые не свойственны развитым странам - "природная рента" на языке экономистов, то есть доходы федерального бюджета от нескольких налогов, связанных с добычей нефти и газа. Первое место занял налог на добычу полезных ископаемых, а не налог на прибыль, который является показателем развития экономики. Его платят узкий круг лиц - предприятия и организации, занимающееся добычей полезных ископаемых. Величина налога зависит от прибыли этих компаний (чем больше добыл и продал, тем выше налог). Нефть у нас в большинстве своем экспортируется.

Параллельно стал рости и иной налог (который в 2004 был налогом, сейчас это не так, неналоговый доход бюджета - это нужно для изменения размера) - таможенная пошлина на вывоз нефти и газа.

Это привело к появлению в бюджете профицита. Мы погасили все свои старые внешние бюджетные обязательствам. А займы были страшные, под страшный процент и при других условиях (угольный займ - деньги давали под условием закрытия угольных шахт). Но денег все равно было много.

Тут было сделано заимствование (идея Кудрина) - создание фонда внутри бюджета для непредвиденных расходов. Назвали стабилизационный фонд. Определенная часть нефтегазовых доходов - налог на добычу нефти и газа и таможенная пошлина на них идут в стабилизационный фонд, если стоимости нефти превышает определенный размер. То есть образовали такую заначку. Имеется ли такое в практике других государств? Да, в Норвегии, ОАЭ, Чили (раньше). Но нигде это не носило такого огромного характера. Публичные

финансы (даже Стиглис писал): если профицит приобретает такие размеры, то нужно уменьшать налоги. Это стало обособленным источником средств, в его отношении установили особый порядок управления. Правительство сделало подзаконный акт, предоставив распоряжение Минфину.

В 2008 году - кризис, цены упали. Деньги тратили на погашение дефицита, на поддержку некоторых организаций, выдачу гарантий.

Осталось мало денег. Их разделили и создали фонд резервный и фонд национального благосостояния. Они входят в федеральный бюджет.

Для чего нужен резервный фонд? Для обеспечения сбалансированности - покрытия дефицита бюджета. Размер этого фонда определяется исходя из 7% прогнозируемого на следующий финансовый год объема ВНП. Источник - нефтегазовые доходы и доходы от управления резервным фондом.

Фонд национального благосостояния нужен для софинансования пенсионных накоплений граждан, для обеспечения бездефицитности пенсионного фонда.

Управление этими фондами осуществляет Минфин. Отдельные операции могут осуществляться Банком России. А со средствами фонда национального благосостояния могут по договору, заключаемому независимыми финансовыми организациями и Минфином.

Что делать с оставшимися не использованными средствами?

Порядок управления был принят в 2007 - Постановление Правительства 555. Каким образом осуществляется управление средствами резервного фонда?

•Путем приобретения иностранной валюты и размещения в ЦБ на счетах

•Путем размещения средств резервного фонда в долговых обязательствах иностранных государств, государственных агентств и ЦБ и др.

•Размещении депозитов в иностранных банках и бюджетных организациях.

•И др.

Требования к финансовым активам, в которых могут размещаться средства резервного фонда - указаны организации, банки и страны и требованиям к ним.

Эти оба фонда являются частями бюджета. Это заначка, которая тратится для ликвидации дефицита бюджета РФ и ПенсФонда. На состоянии субъектов это никак не отражается. Это - стабильность действующей власти. Такая практика будет, пока цены на нефть и газ велики.

Основной источник публичных доходов - природная рента, то есть налог на добычу нефти и газа.

Исторически есть вид публичного дохода - регалии. Граждан свободных облагать налогом было нельзя. Были изобретены регалии - когда государство объявляло свою прерогативу на что-либо (например, право чеканки монеты), но если кто-то заплатит, то государство позволит им это делать. Была также природная регалия - прообраз современных налогов.

2.Фонд СоцСтах,

3.Обязательного Медицинского страхования и на уровне регионов - территориальные подразделения фонда Обязательного МедСтрах.

Почему внебюджетные фонды именно социальные?

• Важность социальных отношений.

• Формирование путем страхования: государство пыталось минимизировать свои

расходы. Такой же метод применен в государственном фонде страхования вкладов (за вкладчиков платит банк, где лежат их деньги).

Были попытки создания также экономических внебюджетных фондов. Их природа иная. Бюджет - общий котел бюджетных средств, сложно обеспечить строго целевое расходование определенных доходов. Сложно обеспечить финансирование экономических целей.

Большая проблема с дорогами общего пользования. В 90ые годы был создан экономический внебюджетный фонд - Дорожный Фонд РФ. Основная цель - содержание и ремонт дорог общего пользования как федеральных, так и региональных. Это мощнейший фонд (на уровне в ПенсФонда). Но его руководители были уличены в растрате (вот нежданчик!), и в начале 2000ых его расформировали. Было 4 налога: на приобретение т/с (около 20% с ЮЛ), налог с владельцев, на реализацию горюче-смазочных материалов и др. Но все украли.

С экономическими фондами вообще покончили. Но сейчас они возрождаются. Хотят создать дорожный фонд в регионах на основе публично-частных начал. Могут создаваться экономические фонды для решения важных экономических проблем. Положение об этих фондах были приняты очень давно - в начале-середине 90ых годов. Есть даже Постановление Верховного Совета РФ "Вопросы ПенсФонда РФ" и др.

Доходы - любой централизованный публичный фонд должен где-то брать деньги. Государством применен страховой метод поступления и выплаты средств. Что является основным источником? Страховые взносы (это сейчас основной источник доходов всех 3 фондов). В 2009 году Дума отменила единый социальный налог, он заменен на несколько страховых взносов (фактически вернулись к системе до 2001 года).

Единый социальный налог был целевым (это противоречило НК). Его платили те же субъекты, которые мы перечислили. Он делился на несколько фондов.

Базой для начисления единого социального налога были средства, выплачиваемые организацией на зарплаты сотрудникам. Ставка была регрессивная - уменьшается при росте налоговой базы. Этот налог стимулировал бизнес платить зарплаты "в белую". В законе были заложены нормы, что этот фонд зарплаты должен распределяться на весь списочный состав так, чтобы топменеджеры получали меньшую часть от всего количества.

Налоги обладают интересной правовой характеристикой - не обладают обратной силой, не могут быть дискриминационными, не могут зависеть от сферы бизнеса. Такой налог стал государству не выгоден. Стало не хватать денег на выплаты пенсий. Было принято решение отказаться от единого социального налога (в конце 2009 его отменили, изъяли из НК).

Вместо него ввели в действие ФЗ "О страховых взносах в ПенсФонд, ..." Что это дало? Он вышел из числа налогов, стал страховым сбором, а это развязало руки ОИВ. Его размер зависит от сферы бизнеса, можно менять ставку (даже с обратной силой). Стали говорить, что особый вид публичного фискального платежа. Особенность - застрахованное лицо будет получать выплаты в зависимости от того, осуществлял ли страхователь эти выплаты. Если нет, то застрахованное лицо может подать в суд. Это не налог, это что-то иное, оно отличается возмездностью для застрахованного лица. Основное фискальное бремя легло на малый бизнес. Это сдерживает рост оплаты труда. Если ты работаешь в маленькой компании, то платят за тебя мало, и, значит, пенсия будет маленькой. Как же обеспечить равную пенсию для всех? Нужно искать источники получения средств.

Есть точка зрения, что эти взносы - это налоги для лица, который их платит. Но это не так. Здесь страхование выступает методом аккумуляции и распределения денежных средств.

Основной источник доходов всех 3 государственных внебюджетных фондов - страховой взнос. У них могут быть и иные источники. Какие?

Положение о ПенсФонде: доходы от капитализации средств ПенсФонад и других поступлений (эти средства могут вкладываться в какие-то активы, помещаться на депозиты). Есть такой вид деятельности - капитализация средств ПенсФонда. Но это на практике привело к тому, что ПенсФонд вкладывался в сомнительные предприятия.

ПенсФонд возглавляет Правление. Его возглавляет Председатель правления, который назначается и освобождается от должности Думой. На местах образуются территориальные органы ПенсФонда - управления, отделы и т.д. Помимо осуществления функций страховщика ПенсФонд получил права органа, осуществляющего контроль за уплатой страховых взносов. Раньше контролировала налоговая, сейчас все фонды контролирует ПенсФонд.

Фонд Социального Страхования. Он федеральный, образует территориальные органы в районах и городах. Основаная задача - выплата пособий (основное - по временной нетрудоспособности, то есть оплата больничных листов, по беременности и родам, в связи с несчастными случаями на производстве). В отличие от ПенсФонда руководство фонда осуществляет Председатель, который назначается Правительством. Основная координация вместе с МинЗдравом.

Фонд Обязательного Медицинского страхования положение о нем утверждено Правительством. Источник средств - страховые взносы. В основном расходуется на федеральные медицинские программы и ряд выплат на выравнивание выплат нижестоящих фондов. Им руководит Правление во главе с Председателем Правления. Его сейчас утверждает МинЗдрав. Основные средства тратятся на территориальном уровне. За его счет оказывается основная мед помощь в рамках гос стандарта + высоко технологичная помощь.

+ для всех:

•штрафы

•добровольные пожертвования

29.04.13

Публичные расходы

1. Институт бюджетных расходов в системе финансового права

Институт “бюджетные расходы”. Не понятно, есть он или нет. Есть ядро финансового права (аккумулирование, распределение, использование – Бюджетное право). К бюджетному праву примыкает сбор средств (Налоговое право). А по расходам есть нормы бюджетного права, а есть группа норм, которая регулирует саму технологию расходов – Бюджетные расходы.

Институт бюджетных расходов, конечно, обособлен от бюджетного права, но четкой границы нет.

А есть еще такая штука, как Государственный кредит. Госкредит это не совсем доходы или расходы… это когда государство берет деньги взаймы. Мы сейчас об этом упоминаем, так как госкредит это не совсем доходы и не совсем расходы, и в то же время и то и другое. Денег становится больше, но, в доходах деньги от кредитов не учитываются, оно учитывается как источники покрытия бюджетного дефицита со знаком плюс. А когда государство погашает кредиты, это по идее расход. Государство возвращает долги, но эта операция показывается не в расходах, а в источниках покрытия бюджетного дефицита, но уже со знаком минус. Эта методика существует, чтобы не засорять информацию о доходах и расходах.

Государственный кредит – способ покрытия бюджетного дефицита (может быть и для других целей).

Бюджетные расходы - институт финансового права, объединяющий нормы о порядке использования бюджетных средств:

- это порядок доведения бюджетных средств до получателей, - собственно расходования бюджетных средств, - учет расходов, - кассовое использование.

2. Бюджетные ассигнования и бюджетные кредиты.

Расходы бывают двух видов:

1 вид расходов, По средствам финансирования (Бюджетное финансирование - ассигнования)

Получателям будут выдаваться навсегда и бесплатно. Это бюджетный сектор… обычное финансирование. 99% расходования.

2 вид расходов, По средствам кредитования (Бюджетный кредит)

Иногда государство видит “полезные зверушки” в частном секторе. Раздавать деньги им как-то не хорошо. В таком случае государство прибегает к кредитованию.Это уже возмездная и возвратная основа.

Госкредит – государство берет деньги в займы; Бюджетные кредиты – государство дает деньги. Но государство не банк… бюджетные кредиты – история редкая. Чаще всего – аграрный сектор.

Как правило, кредиты не возвращаются. Те, у кого дела идут нормально, пользуются кредитами банков, а государство помогает, когда совсем уж пиздец (а эти редко когда возвращают). Иногда мы выдаем кредиты разным странам… выдаем и списываем, выдаем и списываем.

Бюджетный кодекс - Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

бюджетные ассигнования - бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые предельные объемы денежных средств, бюджетом другому бюджету бюджетной системы предусмотренных в соответствующем Российской Федерации, юридическому лицу (за финансовом году для исполнения исключением государственных (муниципальных) бюджетных обязательств;