!Учебный год 2023 / Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfНапомним, что, по словам Отто фон Бисмарка, "с плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы". Прошло много лет, но его слова актуальны и сегодня.
За годы реформирования и развития государственной службы РФ нормативная база профессионального обучения, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих претерпела серьезные изменения.
Последние произошли не так давно. Во исполнение упоминавшегося выше Указа Президента РФ "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" были внесены изменения в Закон о гражданской службе, в соответствии с которыми устанавливается новый подход к профессиональному развитию гражданских служащих <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Выделим основные новеллы законодательства в данной сфере.
1.Приоритетным направлением формирования кадрового состава государственной гражданской службы является подготовка кадров и профессиональное развитие государственных служащих. Исключено равенство между совершенствованием профессионального мастерства и дополнительным профессиональным образованием, а само понятие "дополнительное профессиональное образование" заменено на "профессиональное развитие".
2.Помимо традиционного дополнительного профессионального образования, включающего повышение квалификации и профессиональную переподготовку, у служащих теперь имеется возможность участия и в иных мероприятиях по профессиональному развитию.
Необходимо отметить, что в Законе о гражданской службе не содержится перечень иных мероприятий по профессиональному развитию, в которых может участвовать гражданский служащий. Летом 2018 г. Минтруд России разработал проект Указа Президента РФ "О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации" <1>, который был принят в феврале 2019 г. <2>
--------------------------------
<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 2019 г. N 68 "О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации" (вместе с "Положением о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации").
3. Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы, т.е. непрерывно. Кроме того, отменено обязательное требование о повышении квалификации гражданского служащего не реже одного раза в три года.
В советский период относительно характера отношений, возникающих при повышении квалификации рабочих и служащих, высказывались различные точки зрения. Одни ученые (Н.Г. Александров, А.Ф. Трошин, А.С. Пашков и др.) считали, что это право работника, другие (Е.М. Догадов, В.В. Цветков) - что юридическая обязанность <1>.
--------------------------------
<1> См.: Артемова В.Н. Повышение квалификации рабочих и служащих (правовые вопросы).
Минск, 1972. С. 39.
В постсоветский период в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (утратило силу) повышение квалификации служащих проводилось в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет, т.е. здесь опять прослеживался обязательный характер.
Произошедшая отмена обязательной периодичности повышения квалификации представляется логичной, так как профессиональное обучение, будь то повышение квалификации или иные мероприятия профессионального развития, не должно восприниматься гражданскими служащими как формальное обязательное, отнимающее время от исполнения служебных обязанностей. Они должны быть сами заинтересованы в непрерывном профессиональном развитии, выполняя тем самым обязанность, предусмотренную ст. 15 Закона о гражданской службе, направленную на поддержание на должном уровне квалификации. Кроме того, этому есть и более банальные объяснения: анализ данных Росстата позволяет сделать вывод, что требование законодательства об очередности обучения (один раз в три года) в отношении каждого государственного служащего зачастую не выполнялось из-за недостаточности финансирования и количества направляемых на обучение служащих согласно государственному заказу.
В то же время сегодня появились конкретные основания для участия служащего в мероприятиях по профессиональному развитию. По нашему мнению, такие изменения могут негативно сказаться на всеобщности профессионального развития. Может возникнуть ситуация, когда одни служащие действительно будут непрерывно участвовать во всех мероприятиях профессионального развития, а другие - годами сидеть и ждать, когда появятся необходимые основания.
4. Предусмотрен новый инструмент осуществления дополнительного профессионального образования - государственный образовательный сертификат на дополнительное профессиональное образование гражданского служащего, который позволит осуществлять профессиональное развитие служащих по современным востребованным направлениям вне рамок государственного заказа, но по решению представителя нанимателя.
Таким образом, термин "профессиональное развитие" согласно международным стандартам в наибольшей степени соответствует понятию "непрерывное образование" и образованию, которое дает человеку возможность адаптироваться к жизни в постоянно меняющихся условиях и быть способным к самообразованию. Самообразование очень важно в современных условиях развития государственного управления. Однако этому уделяется недостаточно внимания в государственных органах. Ниже к данному вопросу мы еще вернемся.
Современная система профессионального развития должна быть нацелена на постоянное обновление и углубление знаний как важнейшего фактора развития профессионализма. Основные показатели профессионализма содержатся в квалификационных требованиях для замещения должностей гражданской службы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих (утв. Минтрудом России). Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Несмотря на проводимые мероприятия по совершенствованию системы квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы, до сих пор они не в полной мере унифицированы, что приводит к различным подходам к пониманию квалификации, уровня профессиональной подготовленности служащих.
В п. 5 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" квалификация определяется как уровень знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующий подготовленность к выполнению определенного вида профессиональной деятельности. Таким образом, законодатель ввел в описание квалификации новое понятие "компетенция".
К сожалению, ни в указанном Законе, ни в связанных с ним подзаконных актах не дается дефиниция этого весьма многозначного понятия. В утратившем силу Приказе Минобрнауки России от 29 марта 2012 г. N 239 "Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих" предусматривалось, что лица, закончившие обучение по программам дополнительного профессионального образования, должны обладать, в частности, высоким уровнем правосознания и правовой культуры, способностью к аналитической обработке информации, способностью применять современные информационно-коммуникационные технологии и др. Понятие компетенции не раскрывалось.
В Приказах Минобрнауки России об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего юридического образования <1> содержатся перечни общекультурных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций для выпускников вузов. Они должны знать, уметь и владеть навыками в рамках компетенции.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минобрнауки России от 1 декабря 2016 г. N 1511 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)"; Приказ Минобрнауки России от 16 ноября 2016 г. N 1424 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность (уровень специалитета)"; Приказ Минобрнауки России от 19 декабря 2016 г. N 1614 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 40.05.01 Правовое обеспечение национальной безопасности (уровень специалитета)".
Таким образом, компетенция определяется через совокупность знаний, умений и навыков. Подтверждение этому можно найти и в российских, и в зарубежных научных исследованиях. Так, О.Н. Олейникова и А.А. Муравьева определяют компетенцию как "совокупность знаний, понимания, опыта и ценностных отношений, которые могут быть продемонстрированы по завершении обучения (курса, образовательной программы). При этом результаты обучения могут быть освоены в процессе не только формального образования, но и неформального и спонтанного обучения" <1>. По определению английского исследователя С.Б. Пэрри, компетенция - это "группа знаний в определенной области (related knowledge), навыков и отношений, которые влияют на значительную часть профессиональной деятельности (роли или зоны ответственности), которые связаны с выполнением деятельности, которые могут быть измерены вопреки принятым стандартам (against well-accepted standarts) и которые могут быть развиты через обучение" <2>.
--------------------------------
<1> Олейникова О.Н., Муравьева А.А. Сертификация квалификаций: основные принципы и процедуры. М., 2011. С. 68.
<2> Parry S.B. The Quest for Competencies: Competency Studies Can Help You Make HR Decision, but the Results are Only as Good as the Study. Training, 33, 48 - 56. URL: http://hr-portal.ru/article/chto- est-kompetenciya-konstruktivistskiy-podhod-kak-vyhod-iz-zameshatelstva.
Учитывая вышесказанное, представляется, что обучение гражданских служащих должно быть направлено на освоение ими определенной компетенции во взаимосвязи с профессиональными стандартами и квалификационными требованиями к профессиональным знаниям, навыкам и умениям, что должно быть четко определено в нормативных правовых актах (например, в Указе Президента РФ о профессиональном развитии служащего).
Возвращаясь к последним нововведениям в сфере профессионального развития гражданских служащих, в целом можно отметить положительную динамику в регулировании вопросов профессионального развития. Но вместе с тем все еще существует ряд проблем и недостатков.
К сожалению, до настоящего времени так и не созданы механизмы для реализации основных приоритетов профессионального развития служащих, не осуществлены меры по сокращению сроков формирования и утверждения государственного заказа и направления денежных средств государственным органам <1>.
--------------------------------
<1> Ранее об этом писали: Кузнецов О.А. Дополнительное образование государственных служащих // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом). 2009. N 6. С. 19 - 21; Склярова Н.Д. Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных служащих: проблемы и пути их решения // Вестник Российской правовой академии. 2015. N 3. С. 78 - 83.
Статья 63 Закона о гражданской службе в новой редакции гласит, что государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих включает государственный заказ не только на дополнительное профессиональное образование, как это было предусмотрено ранее <1>, но и на иные мероприятия по профессиональному развитию служащих.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (приложение 2).
Согласно ч. 3 новой редакции ст. 63 государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию утверждается Правительством РФ после дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.
На первый взгляд может показаться, что такие нововведения направлены на сокращение сроков формирования государственного заказа, однако реальность такова, что Правительство РФ утвердило государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию федеральных государственных гражданских служащих на 2018 г. лишь в августе 2018 г. <1>
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 "Об отдельных вопросах организации мероприятий по профессиональному развитию федеральных государственных гражданских служащих в 2018 году".
Все это осложняется еще и изменениями в системе финансирования профессионального развития служащих. В соответствии с подп. 23 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 5 декабря 2017 г. N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" бюджетные ассигнования на профессиональное развитие в 2018 г. предусмотрены в объеме 248,289 млн руб. (для сравнения: в 2008 г. - 831 млн руб.).
Кроме финансирования мероприятий по профессиональному развитию служащих посредством государственного заказа, Закон о гражданской службе предусматривает еще два новых варианта: в рамках государственного задания и за счет средств государственного органа, в котором служащий замещает должность гражданской службы.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 на выполнение государственного заказа предусмотрено 108,129 млн руб., на обучение гражданских служащих на основании государственных образовательных сертификатов - 20 млн руб., на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг по реализации дополнительных профессиональных программ - 120,159 млн руб. Такой объем финансирования лишь частично может обеспечить потребности государственных органов в профессиональном развитии служащих. Число служащих, направляемых на повышение квалификации, по сравнению с прошлым годом сократилось более чем в два раза.
Кроме того, как можно заметить, большая часть финансовых средств направлена на выполнение государственного задания на оказание государственных услуг по реализации дополнительных профессиональных программ организациями, подведомственными Правительству РФ и (или) отдельным федеральным государственным органам. К числу таких организаций относятся: ФГБОУ ВО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации"; ФГБОУ ВО "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова"; ФГАОУ ВО "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики" и ФГБОУ ВО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации".
Несмотря на то что такие нововведения практически лишают возможности участвовать в мероприятиях по профессиональному развитию служащих другие образовательные организации, они создают предпосылки для формирования единой организационной и учебно-методической базы подготовки служащих.
По нашему мнению, в условиях постоянного сокращения финансирования на цели профессионального развития и появления новых современных форм обучения, таких как адаптационные мероприятия, наставничество, мероприятия по обмену опытом, вводные тренинги, учебные семинары, служебные подготовки, компьютерные симуляторы, мастер-классы, нормативную базу которых еще только предстоит разработать, нельзя допустить отмирание традиционной системы дополнительного профессионального образования (ДПО), включающей повышение квалификации и профессиональную переподготовку.
Для этого необходимо на практике обеспечить взаимосвязь законодательства о государственной службе и об образовании в части дополнительного профессионального образования <1>. Программы ДПО должны быть конкурентоспособными, практикоориентированными и нацелены на индивидуальное планирование профессионального развития служащего, а их содержание - соответствовать конкретным должностным (служебным) обязанностям служащего.
--------------------------------
<1> См.: ст. 76 Закона "Об образовании в Российской Федерации".
Представляется, что стратегию дополнительного профессионального образования необходимо выстраивать с учетом задач и потребностей, которые ставят государственные органы перед своими служащими. Программы ДПО должны быть нацелены на развитие компетенции гражданских служащих, в том числе высокого уровня правосознания, коммуникативных и управленческих навыков, способности к аналитической обработке информации, нетерпимости к коррупционному поведению.
Чтобы реализация программ ДПО была направлена на обеспечение возможности получения прикладных знаний, которые можно было бы применить в процессе профессиональной служебной деятельности, программы должны разрабатываться совместно с профильными подразделениями государственных органов. К тому же очень важно продумать содержание, структуру и форму подачи информации в ходе обучения. Такие занятия должны способствовать развитию практических знаний слушателей в соответствующей сфере. Таким образом, обучение служащих должно быть максимально приближено к решению реальных государственных задач.
В то же время необходимо, чтобы государственный орган (в лице представителя нанимателя или сотрудника кадровой службы, а возможно, и непосредственного руководителя) четко понимал, кого именно и с какой целью он направляет на обучение. Например, нет смысла направлять на повышение квалификации по узкопрофильной тематике государственного служащего, который не выполняет обязанности, связанные с темой обучения.
Поэтому одним из важнейших вопросов является формирование целей обучения. Они должны зависеть от того, какие конечные результаты будут достигнуты благодаря дополнительному профессиональному образованию как со стороны государственного органа, так и со стороны самого служащего.
Во избежание формализованного образовательного процесса нельзя игнорировать определение потребности в обучении, а также формирование целей обучения. И, как следствие, мы имеем еще одну проблему - снижение мотивации государственных служащих к прохождению обучения, так как его результаты не создают достаточных возможностей для их профессионального развития и должностного роста.
Погрузившись в повседневную служебную деятельность, служащий не имеет мотивации к прохождению обучения, понимая, что ему придется и во время обучения продолжать разбирать служебные дела. Или, наоборот, воспринимает направление на повышение квалификации как мини-отпуск, особенно если это будет происходить в другом городе, но при этом не проявляет никакого интереса к обучению.
И как бы качественно ни было организовано повышение квалификации служащих, вне зоны возможностей образовательных организаций находится дальнейшая мотивация служащих применить полученные знания на практике. Как правило, после обучения служащий возвращается с богатым багажом знаний на свое служебное место с вопросом: будет ли это способствовать его дальнейшему карьерному росту, повышению оплаты труда?
В связи с этим представляется, что к факторам мотивации, которые могли бы заинтересовать служащего и побудить его к профессиональному обучению, можно отнести:
связь целей обучения с непосредственным выполнением служебных обязанностей;
перспективы должностного роста и материального стимулирования;
заинтересованность самим процессом обучения;
заинтересованность со стороны непосредственного начальника или представителя нанимателя в дополнительном профессиональном образовании служащих.
Для этого необходимо связать профессиональное развитие с процедурой прохождения аттестации служащих. Она должна заключаться в оценке не только профессиональной служебной деятельности служащего на соответствие должности, но и уровня профессионального развития, достигнутых результатов обучения, которые должны влиять на успешное выполнение служащим должностных обязанностей. При этом следует создать унифицированную систему оценки достижения гражданскими служащими определенного уровня профессионального развития.
Таким образом, необходимо стремиться к мотивации гражданских служащих и связывать повышение их профессионального уровня с карьерным ростом. Мотивация должна подогреваться еще и самими государственными органами в лице их руководителей и кадровых служб, которые должны обеспечить контроль профессионального развития служащих при проведении оценочных мероприятий и создавать условия для их профессионального роста.
Особое внимание следует уделить дистанционному обучению при реализации мероприятий профессионального развития гражданских служащих. Это могут быть чат-занятия, вебинары, онлайн-трансляции. Такие мероприятия позволят повысить профессионализм и компетенцию служащих в любой точке нашей страны, при этом они будут способствовать экономии ресурсов и сокращению расходов финансовых средств на обучение.
Необходимо выделить обязательное направление профессионального развития служащих - правовую подготовку в аспекте противодействия коррупции <1>, в которую должны входить:
антикоррупционное обучение (образование) государственных гражданских служащих в рамках дополнительного профессионального образования;
антикоррупционное просвещение государственных гражданских служащих (тренинги, семинары, круглые столы) в рамках иных мероприятий профессионального развития;
саморазвитие и самоподготовка государственных гражданских служащих в аспекте противодействия коррупции.
--------------------------------
<1> См.: Малеванова Ю.В. Некоторые вопросы правовой подготовки государственных гражданских служащих в аспекте противодействия коррупции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. ст. по матер. ежегодной Всерос. науч.-практ. конф. "Сорокинские чтения", посвященной 70-летию д-ра юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ Ю.Е. Аврутина, 24 марта 2017 г. / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. СПб., 2017. В 3 ч. Ч. III. С. 71 - 76.
§ 4. Правовой статус государственных гражданских служащих
Государственная гражданская служба немыслима без своего основного субъекта - государственного гражданского служащего (далее также - гражданский служащий). Качественное и правильное решение органами государственной власти экономических, политических, социальных задач во многом зависит от конкретной деятельности гражданских служащих. "В любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и системы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства" <1>. Гражданским служащим принадлежит важная роль в становлении и развитии государства. Реализуя задачи и функции государства, они непосредственно проводят в жизнь общества государственную политику. "В своей работе они используют технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения,
добросовестности, активности служащих" <2>. Реформирование гражданской службы в Российской Федерации логически предполагает нормативное закрепление понятия "гражданский служащий", подробную регламентацию его правового положения (статуса).
--------------------------------
<1> Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 3.
<2> Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1995. N 12. С. 13.
Всоответствии со ст. 13 Закона о гражданской службе гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Всовременных условиях гражданские служащие решают ряд задач, в первую очередь направленных на соблюдение правовых и демократических основ государства, обеспечение социальной стабильности общества, защиту прав и свобод граждан.
Успех профессиональной служебной деятельности гражданского служащего во многом зависит от определения его правового положения (статуса).
Понятия "статус", "состояние", "положение" используют, когда речь идет о положении того или иного субъекта правового общения. "При этом, за сравнительно редким исключением, - отмечал Л.Д. Воеводин, - не делается каких-либо различий между терминами "положение" и "статус". Чаще всего они понимаются как синонимы" <1>.
--------------------------------
<1> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.
Гражданский служащий приобретает статус на основе законодательства в связи с замещением должности гражданской службы. Именно определенная должность в органе государственной власти является базовой характеристикой правового положения гражданского служащего, который в данном качестве обладает общим статусом государственного служащего. В общем виде его правовой статус можно определить как содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самую сущность этих правоотношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретикоправовое исследование. Воронеж, 1996. С. 145.
Под правовым статусом гражданских служащих понимается совокупность юридических элементов, выражающих специфику прав и обязанностей, свобод и правоограничений (ограничений и запретов), социально-правового обеспечения и гарантий, требований к служебному поведению, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственных гражданскослужебных отношений, субъектами которых они являются.
Статус гражданского служащего должен быть публично-правовым и регламентироваться нормами административного права, а не трудового, как это было до недавнего времени. В настоящее время Закон о гражданской службе вобрал в себя нормы трудового законодательства и
наиболее полно регулирует государственно-служебные отношения, при этом законодатель акцентирует внимание на вопросах нового статуса гражданских служащих, их правах и обязанностях, ограничениях, запретах, разрешении конфликтов интересов на гражданской службе, прохождении гражданской службы и т.д.
Однако ТК РФ до сих пор может применяться к отношениям гражданской службы, но не в полном объеме, а лишь в случаях, не урегулированных указанным Законом и другими актами федерального законодательства о гражданской службе. Если обратиться к зарубежному опыту, то можно увидеть, что в ряде европейских стран правовой статус гражданских служащих регулируется нормами не трудового, а исключительно административного права. Это характерно для Франции, Германии, Великобритании и др.
Необходимо подчеркнуть, что статус гражданского служащего должен кардинально отличаться не только от статуса работников по трудовому договору, но и от других видов государственных служащих.
Особенности статуса гражданских служащих, отличающие его от статуса наемных работников и иных категорий государственных служащих, в частности, состоят в том, что:
гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ;
предусмотрен порядок приобретения и прекращения статуса;
на законодательном уровне установлены ограничения и запреты, связанные с гражданской службой;
государственному служащему предоставляются определенные государственные гарантии.
Данные признаки должны лежать в основе законодательства РФ о государственной гражданской службе.
Содержание правового статуса гражданского служащего составляют комплекс прав и обязанностей, определенные правоограничения (ограничения и запреты), гарантии реализации прав и исполнения обязанностей, требования к служебному поведению и ответственность гражданского служащего. Права и обязанности гражданских служащих являются наиболее важными элементами их правового статуса. Для эффективного выполнения ими государственных функций необходимо, чтобы круг стоящих перед ними задач и объем служебных полномочий был четко регламентирован нормами права.
Г.В. Мальцев определял "систему прав и обязанностей как сердцевину, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем" <1>.
--------------------------------
<1> Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и правовая действительность. М., 1976.
С. 50.
Служебные права предоставляются гражданскому служащему для успешного осуществления деятельности. Они могут быть подразделены на две группы. Первая группа прав относится к существу служебной деятельности (права на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности; продвижение по службе; профессиональное развитие). Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу гражданских служащих (права на: пенсионное обеспечение с учетом стажа гражданской службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; требование
служебной проверки для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, и др.).
Характерная черта правового положения гражданского служащего - должностной рост (карьера). Гражданский служащий имеет право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания, ибо, поступая на гражданскую службу, стремится посвятить ей наиболее активную часть трудовой жизни.
Продвижение по службе является результатом оценки органа государственной власти, государственного квалификационного экзамена; аттестации гражданского служащего; профессионального конкурса.
Интерес представляет опыт многих зарубежных стран по вопросам продвижения гражданского служащего по службе. Там общим основанием изменения должности гражданских служащих служит оценка их профессиональных качеств гражданской и служебной деятельности. Однако для каждой страны характерны свои специфические особенности. Во Франции продвижение чиновника по службе осуществляется в последовательности, предусмотренной Табелем о рангах или квалификационными списками, и включает продвижение в эшелоне и в чине. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пилипенко А.Н. Государственная служба Франции // Государственная служба в зарубежных странах: Сб. обзоров законодательства. М., 1996. С. 125.
Должностной рост во всех случаях связан с увеличением оплаты труда гражданского служащего, которая производится в виде денежного содержания. По мнению А.А. Гришковца, денежное содержание необходимо рассматривать "как плату за должность, а если точнее - как плату за исполнение функции гражданского служащего. И ошибочно видеть в нем обычную заработную плату наемного работника" <1>. Денежное содержание должно обеспечивать гражданскому служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства, предоставить ему возможность полностью посвятить себя профессиональной деятельности, службе государству.
--------------------------------
<1> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 224.
В Законе о гражданской службе (ч. 2 ст. 14) впервые предусмотрено право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы (ранее он мог заниматься только научной, педагогической и иной творческой деятельностью).
Законодатель предусматривает несколько условий, необходимых для реализации данного права. Во-первых, заниматься иной оплачиваемой работой гражданский служащий может, если это не повлечет за собой конфликта интересов. Во-вторых, он должен предварительно уведомить представителя нанимателя о своем намерении. В свою очередь, если представитель нанимателя сочтет, что иная оплачиваемая работа повредит интересам гражданской службы, он может возражать против данной деятельности. При этом в законодательстве РФ о государственной гражданской службе ничего не говорится о форме предварительного уведомления и о требованиях к его содержанию.
По нашему мнению, целесообразно было бы нормативно закрепить, что предварительное