!!Экзамен зачет 2023 год / Брагинский, Витрянский. Книга 3

Глава 5. Государственный контракт на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

С учетом того, что казна выступала в гражданском обороте в качестве обычного юридического лица и по этой причине складывавшиеся с ее участием отношения регламентировались в принципе Сводом законов гражданских, в литературе считалось необходимым руководствоваться указанным Положением как специальным актом, «администра-

1

тивным по природе» . Оценивая значимость Положения, Д.И. Мейер связывал его появление с необходимостью «определить органам государства образ действия при заключении договоров, особенно таких, на которые идет значительная часть государственного достояния». Любопытен и другой вывод того же автора: императивный характер соответствующих норм Положения объяснялся им тем, что «органы казны, которые заключают договоры от ее имени, сами... не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений

2

могут действовать прямо к ее ущербу» .

Проект книги пятой Гражданского Уложения также имел в виду регулирование казенных подрядов. Для этой цели предполагалось принятие специального закона, который должен будет пользоваться приоритетом по отношению к нормам Гражданского Уложения.

В первые годы после Октябрьской революции подрядные отношения вообще, и с государством (казной) в том числе, утратили свое значение. В этом проявлялось общее негативное отношение к частному подряду. Это объяснялось, с одной стороны, заменой свободного труда трудовой повинностью, а с другой – поставленной государством задачей – отказаться от подрядного способа строительства, полностью заменив его способом хозяйственным (в приводившемся уже ранее в соответствующей главе данной книги постановлении СНК СССР от 18 января 1921 г. было признано, что восстановительные заготовительные, строительные и прочие работы должны производиться хозяйственным способом). Правда, такой порядок существовал недолго. В результате уже 30 сентября 1921 г. появилось Положение о государственных

3

подрядах и поставках , которое предусмотрело среди прочего обязательность торгов при заключении договора на сумму, превышавшую установленную Правительством РСФСР. А в принятом в 1922 г. Кодексе глава «Подряд» заканчивалась ст. 235, в силу которой к отношениям с заказчиком должны были применяться нормы, содержащиеся в Положении о государственных подрядах и поставках.

1

Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2000. С. 657. См. также: Шершене-

вич Г.Ф. Указ. соч. С. 613.

2

Мейер Д.И. Указ. соч. С. 659.

3

СУ РСФСР. 1921. № 69. Ст. 549.

172

1. Понятие государственного контракта на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

Определяя значение указанного акта, К.М. Варшавский обращал внимание на то, что правила Положения о государственных подрядах и поставках укладываются в те же самые категории защитных норм, охраняющих государственные интересы, какие установлены для государства как контрагента по другим частным сделкам. Подтверждением должно было служить то, что «особенность правил о государственных подрядах и поставках заключается не в общем их направлении, а в том, что они, в соответствии с большим удельным весом этих договоров, для достижения указанной цели – охраны интересов казны – принимают более радикальные меры, вводя особо сложные формы, не практикуемые ни в каком другом договоре (публичные торги, утверждение высшего органа), ограничивают в большей мере, чем другие постановления, свободу усмотрения сторон (обязательная неустойка, предельный размер аванса, воспрещение процентной формы обеспечения, не применяемые в других правоотношениях обязательный залог и штрафная не-

1

устойка)» . Тот же автор, объясняя причины выделения в указанные годы соответствующих отношений, усматривал их в той огромной роли, которую играло в гражданском праве государство, сохранившее свое

2

право распоряжаться и пользоваться всеми богатствами страны . Однако постепенно все более актуальное значение в стране стала

приобретать определенная децентрализация экономики. Последнее было связано, в свою очередь, с заменой выступающих от имени государства в качестве заказчиков его органов государственными по преимуществу предприятиями, которые обладают определенным образом обособленным от государства имуществом и соответственно от собственного имени выступают в подрядном договоре в качестве самостоятельных субъектов –заказчиков. Тем самым отношения, подобные «казен-

3

ному подряду», были заменены постепенно обычным подрядом . Необходимость в исключительном регулировании договоров, свя-

занных с выполнением работ и оказанием услуг для удовлетворения потребностей самого государства, возникает в экономике, построенной на началах свободного товарного оборота. Это нашло свое подтверждение именно в 1980–1990 гг., когда вначале появились принятые на разном уровне специальные нормы, а затем соответствующие акты. И только в действующем Кодексе нашлось место и для этих отношений.

173

Глава 5. Государственный контракт на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

2. Источники правового регулирования

государственного контракта

Отдельные статьи, посвященные государственным и муниципаль-

1

ным контрактам, содержатся в Бюджетном кодексе РФ . Одна из них (ст. 71) предусматривает, что закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 20 000 минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться исключительно на основе государственных и муниципальных контрактов. В ст. 72 (п. 5) того же Кодекса в числе источников правового регулирования соответствующих отношений названы: федеральные законы; законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты местного самоуправления.

Посвященный рассматриваемым отношениям параграф главы «Подряд» состоит из шести статей. Две из них представляют собой отсылочные нормы. Адресатами первой (ст. 765 ГК) служат отдельные положения гл. 30 («Купля-продажа»). Сделанный без оговорок адресат означает, что указанные в нем ст. 527 и 528, посвященные основаниям и порядку заключения государственного контракта, приравниваются по своей юридической силе к остальным статьям § 5 гл. 37 ГК. Вторая статья (ст. 768) имеет в виду издание специального акта: закона о подрядах для государственных нужд. Указанный закон, до сих пор еще не принятый, будет, как следует из ст. 768 ГК, действовать только в той мере, в какой соответствующие отношения не урегулированы Кодексом.

Содержащееся в легальном определении государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд указание на ст. 740 ГК, а в отношении проектных и изыскательских работ – на ст. 758 ГК позволяет сделать вывод, что в подобных случаях должны применяться положения § 3 и соответственно § 4 гл. 37, в той части, в какой они не урегулированы статьями § 5 той же главы. Из п. 2 ст. 703 ГК вытекает, что также субсидиарно должны применяться к государственным контрактам и «Общие положения о подряде». В данном случае это означает отсутствие иного не только в § 5, но и в § 3 (соответственно в § 4) гл. 37 ГК. В отношении договоров, составляющих содержание гл. 38 ГК, ст. 778 предусматривает: «К государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд применяются правила статей 763–768 настоящего Кодекса». Есть основания полагать, что и эта редакция отсылочной нормы означает лишь субсидиарное действие ста-

1

Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

174

2. Источники правового регулирования

государственного контракта

тей гл. 38 ГК. В данном и во всех других отмеченных выше случаях субсидиарность означает приоритет не только положений, включенных в § 4 гл. 37 ГК, но и всех остальных актов, изданных на основе § 4 гл. 337 ГК.

Часть из таких принятых на разном уровне актов направлены специально на регулирование государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а остальные охватывают в равной мере государственные контракты, независимо от того, заключены ли они по поводу товаров или работ и услуг для государственных нужд. Большинство тех и других актов утверждены Правительством РФ. Прежде всего имеются в виду Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд, ут-

1

вержденные постановлением Совета Министров – Правительства РФ (в дальнейшем – Основные положения). Указанные Основные положения, которые, как следует ожидать, сохранят силу до принятия закона о подрядах для государственных нужд, устанавливают ряд обязательных для сторон норм. Продолжает действовать, среди других, постановление Правительства РФ от 22 июня 1994 г. «Об авансировании работ на объектах

2

строительства для федеральных государственных нужд» .

Среди последних по времени издания актов может быть выделено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденное постановлением Правительства РФ от

3

11 октября 2001 г. Указанным Положением охвачен широкий круг вопросов, относящихся к осуществлению нового строительства, распределению, реконструкции и техническому перевооружению за счет государственных капитальных вложений (за исключением бюджетных кредитов), предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год. Речь идет о порядке определения перечня строек и объектов, круге участников и порядке заключения договоров.

Из числа общих для всех систем актов, которые опосредствуют договорные отношения по обеспечению нужд государства, могут быть названы, в частности, Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, а также Поря-

175

Глава 5. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд

док закупки и поставки продукции для федеральных государственных

1

нужд .

К таким же регулирующим одновременно оба вида государственных контрактов относятся, в частности, ФЗ РФ «О поставках продукции для

2

федеральных государственных нужд» (с последующими изменениями),

3

ФЗ РФ «О государственном оборонном заказе» , Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продук-

4

ции для государственных нужд» (им утверждено Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд), постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О постав-

5 6

ках продукции для федеральных государственных нужд»» и др.

Так, в частности, государственный оборонный заказ охватывает, на-

ряду с поставками продукции для федеральных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ, также выполнение соответствующих работ и предоставление соответствующих услуг. Особенность указанных отношений состоит прежде всего в том, что основные показатели оборонного заказа могут относиться, в частности, к научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам по созданию, модернизации, утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружений и военной техники и научно-исследовательским и опыт- но-конструкторским работам по развитию исследовательской, проектноконструкторской и производственно-технологической базы организаций, имеющим целью обеспечение выполнения оборонного заказа, а также повышение мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации, к работам в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международ-

176

2. Источники правового регулирования

государственного контракта

ными договорами РФ, строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов, которые предназначены для нужд обороны и безопасности РФ, а равно и другим работам, направленным на обеспечение обороноспособности и безопасности страны. Примерные условия государственного контракта на выполнение оборонного заказа определяются Правительством РФ. В Законе предусмотрены порядок материально-технического обеспечения оборонного заказа, формы экономического стимулирования его выполнения, ответственность федеральных органов исполнительной власти, а также участников государственного контракта за его нарушение.

ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправле-

1

ния в Российской Федерации» , который распространяется на городское и сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, предусмотренную Законом, включает ст. 33, посвященную «муниципальному заказу». Она предоставляет органам местного самоуправления право выступать заказчиком на выполнение определенных работ. К их числу относятся работы по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, которые необходимы для удовлетворения бытовых и социально-куль- турных потребностей населения соответствующей территории, а также любые другие работы с использованием предусмотренных для этого собственных материалов и финансовых средств. По отношению к заключенным в этой связи договорам с подрядчиками специальные нормы, содержащиеся в параграфе «Подрядные работы для государственных нужд», непосредственно не действуют. В силу ст. 763 ГК нормы, о которых идет речь, распространяются только на работы, предназначенные для удовлетворения потребителей и отвечающие другим, указанным в этом параграфе признакам Российской Федерации и субъектов Федерации. По этой причине статьи указанного параграфа и изданное в их развитие законодательство могут применяться лишь при условии, если на этот счет появится прямое указание в законе о подрядах для государственных нужд или в другом акте. До этого необходимо включение соответствующих отсылочных норм в заключенный муниципальным образованием договор либо воспроизведение в нем отдельных норм § 5 гл. 37 ГК основанного на них специального законодательства. В противном случае на эти договоры будут распространяться только нормы § 1 гл. 37 ГК «Общие положения о подряде», а также § 3 («Строительный подряд») и § 4 («Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ»).

1

Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

177

Глава 5. Государственный контракт на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

ФЗ РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации в форме капитальных вложений» предусмотрел совместное финансирование инвестиционных проектов с иностранными государствами, с субъектами Российской Федерации, предоставление на конкурсной основе государственных контрактов по таким проектам за счет бюджетных средств и др. Расходы на финансирование соответствующих государственных капиталовложений могут производиться из федерального бюджета как часть расходов на реализацию соответствующих федеральных целевых программ либо по прямому предложению Президента РФ и Правительства РФ. В сходном порядке осуществляется расходование средств на указанные нужды из бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом необходимые для реализации этих инвестиций задания для выполнения соответствующих работ осуществляются на основе конкурса.

Среди последних по времени общих актов может быть назван и ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение

1

работ, оказание услуг для государственных нужд» . На его основе были утверждены Правительством РФ Правила проведения торгов на выполнение подрядных работ, финансируемых за счет субсидий и субвенций, выделенных бюджетом субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и ис-

2

кусственных сооружений на них .

Организация торгов, предметом которых является право заключения государственных контрактов, регулируется и Положением о подрядных торгах в Российской Федерации, а также Основными положениями порядка организации проведения подрядных торгов (конкурсов) на строительство объектов (выполнение строительно-монтажных и проектных работ) для государственных нужд.

Названные выше и ряд других таких актов, изданных в разное время и содержащих нередко коллизирующие решения, делают настоятельно необходимым скорейшее принятие закона о подряде для государственных нужд – одного из немногих, прямо поименованных в ГК законов, которые до сих пор не приняты.

3. Стороны в государственном контракте

Сторонами в государственном контракте на выполнение подрядных

работ для государственных нужд выступают государственный заказчик и

подрядчик.

1

Собрание законодательства РФ. 1999. № 19. Ст. 2302.

2

Собрание законодательства РФ. 2001. № 37. Ст. 3693.

178

3. Стороны в государственном контракте

Статья 764 ГК предусматривает, что в роли государственного заказчика выступает орган, который обладает необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующими

1

государственными органами правом распоряжаться такими ресурсами . При осуществлении строительства за счет средств федерального бюджета государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Федерации. Государственный заказчик может передать часть своих функций заказчику – застройщику на основе заключенного с последним договора. Заказчик-застройщик по поводу выполнения таких функций (строитель-

1

В подобных случаях речь идет все же о выступлении в гражданском обороте Российской Федерации субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Хотя в договоре стороной именуется их орган, но он является лишь номинальным участником. Это не вызывает сомнений прежде всего в случаях, при которых соответствующий орган вообще не является юридическим лицом, самостоятельным субъектом гражданского права. Примером могут служить Правительство РФ и ряд федеральных министерств и ведомств. И даже тогда, когда заключает государственный контракт орган – юридическое лицо, он в действительности выступает в государственном контракте от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Имея в виду государственные закупки, Е. Суханов справедливо доказывает, что «соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд (автор ссылается в этом случае и на В.В. Витрянского. – М.Б.), а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной – покупателем товаров (и соответственно субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично-правовое образование (в данном случае Российская Федерация), а не тот или иной орган власти. Вместе с тем государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах.

В таком случае данное лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ). Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 3. С. 118–119. О такого рода случаях и формах выступления государства от собственного имени во внутренних и внешних гражданских правоотношениях см. также: Костин В.А. Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны // Законодательство. 2000. № 3; Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 100 и сл.

Не случайно поэтому, явно имея в виду в конечном счете то разграничение материальной и формальной стороны государственного контракта, о котором писал Е.А. Суханов, Бюджетный кодекс РФ (ст. 72) приводит такое определение соответствующего контракта: «Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета».

179

Глава 5. Государственный контракт на выполнение

подрядных работ для государственных нужд

ство части объектов, оказание необходимых услуг, выполнение отдельных видов работ) заключает от своего имени с подрядчиком договор строительного подряда на выполнение научно-исследовательского проекта и других работ. Положение от 11 октября 2001 г. называет в числе возможных заказчиков-застройщиков бюджетные учреждения и организации,

втом числе дирекции строящихся объектов, организации, находящиеся

введении государственного заказчика, негосударственные коммерческие организации, получающие государственные капитальные вложения по стройкам и объектам, включенным в перечень, на условиях приобретения в собственность Российской Федерации акций (долей) этих организаций стоимостью, эквивалентной размеру бюджетных инвестиций, а также организации, уполномоченные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на выполнение функций заказчика-застройщика.

Статья 764 ГК предусматривает возможность выступления в качестве подрядчика юридического лица. Правила, относящиеся к проведению споров, ограничивают круг возможных участников конкурса и тем самым подрядчиков. Так, в соответствии с ФЗ РФ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» участником торгов может быть только тот, кто имеет производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы для выполнения работ. Допускается участие в конкурсе иностранных подрядчиков, но только при условии, если производство соответствующих работ для государственных нужд в Российской Федерации либо отсутствует, либо экономически нецелесообразно.

Особые требования к субъектному составу государственного контракта могут быть предусмотрены специальными нормами. Так, ФЗ РФ «О государственном оборонном заказе» определяет, что генеральным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, а головным исполнителем – организация, которая заключила договор с государственным заказчиком и оформляет договоры от своего имени с исполнителями оборонного заказа. Контракты с иностранными юридическими лицами на выполнение работ по обеспечению оборонного заказа заключаются в специальном, определяемом Правительством РФ порядке. При этом допускается заключение государственного контракта на выполнение полного комплекта работ либо на отдельные их виды.

4.Порядок заключения государственного контракта

иего содержание

Всоответствии со ст. 765 ГК основания заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ определяются ст. 527,

180

4.Порядок заключения государственного контракта

иего содержание

1

а порядок его заключения – ст. 528 ГК . Так, в частности, это относится к вопросу об условиях, при которых заключение государственного контракта является обязательным для сторон. Помимо случаев, специально указанных в законе, особо выделена обязанность заключения государственного контракта для заказчика с победителем конкурса, т.е. имеются в виду специальные правила, определяющие порядок заключения контракта с организацией и без организации конкурса.

Специальным основанием для заключения государственного контракта в случаях, когда речь идет о подрядных работах для государственных нужд, служит Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд. Формируемый ежегодно Министерством экономического развития и торговли, он подлежит утверждению Правительством РФ.

Бюджетный кодекс РФ (п. 2 ст. 72) содержит общее правило: государственный и муниципальный контракт заключаются на конкурсной основе. Исключение установлено Кодексом для случаев, когда иное предусмотрено федеральным законом, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами представительных органов местного самоуправления.

Имеются в виду прежде всего подрядчики, для которых заключение государственного контракта является обязательным. Речь идет об организациях, которые занимают доминирующее положение на товарном рынке, а также о казенных предприятиях. И те и другие вправе отказаться от заключения государственного контракта только при условии, если его размещение влечет убытки для производства.

Специально предусмотрено, что заказы на вновь начинаемое строительство для федеральных нужд передаются на основе подрядных торгов.

Указом Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд» установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), кроме случаев, когда иное предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ. В постановлении Правительства РФ «О продукции, закупаемой для государст-

2

венных нужд без проведения (торгов) конкурсов» содержится исчерпывающий перечень случаев, при которых товары, работы и услуги закупаются для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов). Имеются в виду, в частности, работы по поддержанию производственных

1

См. об этом: Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. С. 135 и сл.

2

Собрание законодательства РФ. 1997. № 40. Ст. 4591.

181