!!Экзамен зачет 2023 год / Иоффе_О гражданско-правовом и административно-правовом методе регулирования хозяйственной деятельности

По мнению Г. Дорнбергера, «особенности отношений, регулируемых правом социалистического хозяйства, опираются на особенности и сущест­венные признаки народной собственности, которая объединяет в себе эко­номическую и политическую власть рабочих и крестьян».¹⁸ Но тут же автор добавляет, что хозяйственное право охватывает «не все отношения социалистического хозяйства, оно не охватывает отношения внутри пред­приятия, отношения в сельском хозяйстве...»¹⁹ Вместе с тем другой сто­ронник хозяйственного права Г. Клейне, также усматривающий его специ­фику в том, что оно опирается на народную собственность, отмечает, что «личная собственность неразрывно связана с собственностью социалисти­ческой».²⁰ На чем же тогда основывается выделение хозяйственного права, если из сферы его действия должны быть исключены многие отношения, находящиеся в единстве с предметом его регулирования, как это признают сами сторонники рассматриваемой теории?

Переходя от общетеоретического анализа к практическим выводам, Г. Зух предлагает издать несколько законов, специально посвященных во­просам хозяйственного строительства. В то же время он указывает: «Пред­ложение об издании различных новых хозяйственных законов исходит из того, что объединение права социалистического хозяйства в единую кодификацию, учитывая состояние развития нашего строя и нашего права, еще невозможно».²¹ Но дело, конечно, не в особенностях современ­ного исторического периода развития ГДР, а в том, что кодификация хозяйственного права неосуществима вообще, так как невозможно ни объединить в едином кодексе разнородные (гражданско-правовые и ад­министративно-правовые) юридические нормы, ни избежать подчинения Свода хозяйственных законов, который действительно может быть раз­работан, соответствующим положением Гражданского и Административ­ного кодексов.²²

Из этого следует, что вызываемое самими потребностями регулиро­вания хозяйственной деятельности социалистических организаций четкое разграничение норм административного и гражданского права не может не быть учтено в процессе кодификации законодательства. Это обстоя­тельство должно иметь, в частности, решающее значение при построении Основ гражданского законодательства СССР и республиканских граж­данских кодексов, в которых, без всякого сомнения, отвечающее их зна­чимости место займут юридические нормы, направленные на урегулиро­вание имущественных отношений между социалистическими организаци­ями.

Мы говорили до сих пор о дифференциации норм административного и гражданского права. Однако нельзя упускать из виду и их взаимодей­ствия, обусловленного сочетанием планового руководства социалистиче­ской системой хозяйства с оперативной самостоятельностью ее низовых звеньев. Многие формы такого взаимодействия широко известны. Так, из планового акта (например, плана материально-технического снабжения) возникают гражданские правоотношения (обязательство заключить до­говор), а осуществление гражданских правоотношений может вызвать необходимость в издании нового планового акта (если, например, в ре­зультате рассмотрения преддоговорного спора выявляются ошибки в плане и о необходимости их устранения арбитраж направляет сигнализа­цию планово-регулирующим органам)^23. Но существуют и более осложненные формы этого взаимодействия, особенно ярко проявляющиеся в тех случаях, когда при построении органов планового руководства социали­стическим хозяйством используются методы, обычно применяемые к тем органам, которые занимаются производственно-хозяйственной работой непосредственно. Типичным примером в этом отношении могут служить отраслевые управления совнархозов. На вопросе об их правовом положе­нии мы и остановимся.

Эти управления содержатся за счет отчислений от себестоимости продукции руководимых ими предприятий. Они имеют счета в банке и самостоятельно распоряжаются своими денежными средствами. Норма­тивные акты говорят о применении к ним хозрасчета. Так, постановле­ние Совета Министров СССР от 24 января 1959 г.,²⁴ установившее для производственных главков Министерства транспортного строительства такой же порядок финансирования, какой существует в отраслевых управлениях совнархозов, прямо указывает о переводе их на хозяйствен­ный расчет. Казалось бы, имеются все основания признать, что отрасле­вые управления находятся на хозрасчете и, следовательно, являются юри­дическими лицами.²⁵ Однако некоторые советские цивилисты придержи­ваются по данному вопросу иного мнения.

С. И. Вильнянский отказывает им как в хозрасчете, так и в граж­данской правосубъектности. Он полагает, что управления «не выступают в обороте как самостоятельные субъекты гражданского права. Поэтому нет оснований считать их юридическими лицами. Это — органы управ­ления».²⁶ А. В. Венедиктов вопроса о юридической личности отраслевых управлений вовсе не касается, но возражает против применения к ним категории хозрасчета. По мнению А. В. Венедиктова, «они представляют собой своеобразные организации, не укладывающиеся в двухчленную систему: бюджетные учреждения и хозрасчетные организации, хотя и сто­ят значительно ближе к первым, чем ко вторым».²⁷

Мы думаем, что гражданская правосубъектность отраслевых управ­лений не нуждается в особом доказывании, а тот факт, что они являются органами управления, прямого отношения к делу не имеет, так как ор­ганы управления при определенных условиях тоже могут быть юридиче­скими лицами. Чтобы убедиться в этом, достаточно познакомиться с ра­ботой любого управления совнархоза. Так, по смете на 1959 г. управле­ния текстильной промышленности Ленсовнархоза предусмотрены расходы на аренду транспорта, а также на аренду и капитальный ремонт помеще­ний, в пределах которых управлением уже заключены соответствующие договоры. Платежи по своим обязательствам управления производят самостоятельно путем дачи распоряжений банку о списании денег с их счетов в порядке безналичных расчетов, и столь же самостоятельно они несут ответственность по долгам. В частности, в деле по иску ленконторы Главленснаба о взыскании, 4 968 руб. за приобретенные, но не оплаченные канцелярские принадлежности в качестве ответчика выступало управле­ние кожевенно-обувной промышленности Ленсовнархоза (дело № 1141 арбитража Ленсовнархоза). Но если управление способно от своего име­ни вступить в гражданские правоотношения и быть истцом и ответчиком по иску, то, видимо, не признать его юридическим лицом просто невозможно. Все дело лишь в том, какова основа его гражданской правосубъ­ектности: хозрасчет, бюджетно-сметное финансирование или нечто, вы­ходящее за рамки того и другого.

Типичной является следующая схема: хозяйственная деятельность — хозрасчет — гражданская правосубъектность. В эту схему отраслевые управления действительно не укладываются, ибо они выполняют админи­стративные, а не оперативно-хозяйственные функции. Следует ли, однако, отсюда, что к административной, управленческой деятельности хозрас­чет вообще неприменим ни при каких обстоятельствах?

Нужно различать управленческую деятельность вообще и такую управленческую деятельность, которая составляет необходимый элемент собственно производства. Это важно, между прочим, и для определения источника финансирования аппарата управления. Если не считать налоги, составляющие ничтожную часть доходов государственного бюджета, то можно сказать, что весь аппарат управления Советского государства со­держится за счет доходов социалистического народного хозяйства. Од­нако характер доходов, используемых в этих целях, различается в зависи­мости от того, на финансирование какой деятельности они направляются. Достаточно сопоставить в указанном плане общие органы государствен­ного управления, например, с заводоуправлениями. Первые финансируются за счет отчислений от прибылей народного хозяйства, тогда как затра­ты на содержание вторых включаются в себестоимость производимой про­дукции, а потому и покрываются за счет последней. Значит, когда реали­зуется продукция хозоргана, денежный эквивалент, соответствующий ее себестоимости, покрывает все расходы по ее производству, в том числе и расходы по содержанию управленческого аппарата на предприятии. Из этого следует, что и управленческие функции, когда они образуют состав­ной элемент собственно производства, приобретают возмездный характер и компенсируются за счет не внешних источников, а результатов осуще­ствления самих этих функций.

Аналогичную картину мы наблюдаем и в порядке финансирования отраслевых управлений совнархозов, а также соответствующих главков некоторых министерств. Она осталась незамеченной, вероятно, потому, что упомянутые авторы обратили внимание лишь на одну сторону вопро­са — только на то, что управления содержатся за счет отчислений от себе­стоимости -продукции подчиненных им предприятий, а это представляется не более, чем новым техническим приемом, мало отличающимся от обыч­ного бюджетно-сметного финансирования. Отсюда и приводимые А. В. Ве­недиктовым расчеты, из которых вытекает, что увеличение выпуска про­дукции на предприятиях при неизменности сметы управления вызывает снижение процента отчислений, точно так же, как это может быть вызвано сокращением сметы управления. Но первое не является результатом ра­боты управления, а второе — результатом работы подчиненных ему пред­приятий. Поэтому автор приходит к выводу, что сама по себе такая си­стема финансирования не создает каких-либо экономических стимулов в работе отраслевых управлений.²⁸

Правда, и при подобном подходе нельзя было не учитывать такого существенного отличия от бюджетного финансирования, как то, что ис­точник бюджетных доходов образуют отчисления от прибылей, а не от себестоимости продукции. Но главное заключается вовсе не в том, что отраслевые управления содержатся за счет отчислений от себестоимости продукции руководимых ими предприятий, а, в первую очередь, в том, что расходы по их содержанию включаются в себестоимость этой продукции.

В уже упоминавшемся постановлении Совета Министров СССР от 24 ян­варя 1959 г. говорится: «Установить, что расходы на содержание аппа­рата управлений Министерства транспортного строительства, переведен­ного на хозяйственный расчет, относятся на стоимость строительных и монтажных работ (в пределах установленных норм накладных расходов) и на себестоимость продукции промышленных предприятий». Из этого решающего для рассматриваемого вопроса факта необходимо сделать два вывода.

Во-первых, существующий порядок финансирования отраслевых управлений, несомненно, построен на принципе материальной заинтересо­ванности. Он стимулирует управления к борьбе за выполнение плана на подчиненных им предприятиях, так как если план не будет выполнен, про­изведенных отчислений окажется недостаточно для покрытия админи­стративно-хозяйственных расходов и расходов по содержанию аппарата управления, и потому возникает вопрос о государственной дотации, самая постановка которого будет свидетельствовать о недостатках работы уп­равления по руководству производственными предприятиями. Кроме того, перед управлениями открываются новые возможности борьбы за сниже­ние себестоимости продукции: сокращение своего аппарата и администра­тивно-хозяйственных расходов, а также обеспечение перевыполнения плана на самих предприятиях. И то и другое должно вызвать уменьшение процента отчислений, в котором выражается сокращение накладных рас­ходов на производство единицы продукции, а тем самым и снижение ее себестоимости.

Во-вторых, деятельность отраслевых управлений является необходи­мым элементом собственно производства (иначе нельзя было бы включать, связанные с нею расходы в себестоимость продукции). Поэтому ее ре­зультаты получают овеществленное выражение в продукции предприятий, реализация которой приводит к возмещению всех накладных расходов, в том числе и расходов по содержанию управлений. Следовательно, здесь налицо то основное качество хозрасчета (возмездность, соизмерение за­трат живого и овеществленного труда), на которое правильно обращает внимание А. В. Венедиктов.²⁹ Ввиду этого нельзя не признать, что именно хозрасчет, а не нечто промежуточное между ним и бюджетно-сметным финансированием, лежит в основе гражданской правосубъектности отрас­левых управлений.

Однако этот хозрасчет обладает некоторым своеобразием, обуслов­ленным тем, что управления, выполняющие в области производства функ­цию, которую К. Маркс образно называл функцией дирижера, организа­ционно отделены от руководимых ими предприятий. Иначе говоря, здесь имеет место хозрасчетное обособление самой организационной деятельно­сти по руководству производством, т. е. хозрасчет применяется в целях компенсации и стимулирования чисто управленческих, административных функций. Поэтому за такими хозрасчетными единицами не закрепляются основные и оборотные средства, они не заключают хозяйственных дого­воров по сбыту и снабжению, а становятся участниками лишь тех граж­данских правоотношений (по приобретению канцелярских принадлежно­стей, аренде транспорта, по аренде и ремонту помещений и т. п.), в кото­рые обычно вступают все вообще органы управления, наделенные пра­вами юридического лица. Но в этом как раз и проявляется то взаимо­действие методов административного и гражданского права в управлении хозяйством, которое было отмечено с самого начала: хозрасчетный спо­соб организации отраслевых управлений порождает их гражданскую правосубъектность, а административный характер выполняемых ими функций соответственно ограничивает сферу применения этой право­субъектности.

В заключение необходимо остановиться на вопросе о том, какое влияние оказал переход к территориальному принципу управления про­мышленностью и строительством на систему подчинения государственных предприятий. Является ли нынешняя система (предприятие — управление совнархоза) двухзвенной, аналогичной подчинению предприятий мини­стерству через главк, что уже отмечалось в литературе,³⁰ или трехзвенной, как утверждают некоторые авторы.³¹

Последняя точка зрения является, на наш взгляд, неправильной, прежде всего, потому, что она противоречит прямым указаниям соответ­ствующих нормативных актов. В ст. 4 Положения о совнархозе³² указы­вается: «Совет народного хозяйства осуществляет непосредственное руко­водство всеми подведомственными ему предприятиями, организациями и учреждениями, образуя для этой цели в установленном порядке отрасле­вые главные управления, управления и отделы». Таким образом, отрасле­вые управления не есть нечто, стоящее вне совнархоза, — иначе нельзя было бы говорить о том, что совнархозы непосредственно руководят под­ведомственными им предприятиями, К тому же подобный взгляд приводил бы к выводу, что совнархоз — это лишь совокупность функциональных управлений во главе с руководством совнархоза в целом, а отраслевые управления являются следующим, низовым по отношению к ним звеном. Но разве функциональное управление является вышестоящим органом по отношению к управлению отраслевому? Не подлежит сомнению, что они отличаются друг от друга по характеру деятельности, а вовсе не по характеру соподчиненное.

Совершенно не убедительно также рассуждение, сводящееся к то­му, что, поскольку в совнархозе и отраслевом управлении имеются одноименные функциональные отделы (финансовый, плановый, произ­водственно-технический и т. д.), то непризнание отраслевого управле­ния самостоятельным эвеном приводило бы к (выводу, что в составе совнархоза как единого учреждения оказалось бы несколько плановых отделов, несколько финансовых отделов и т. д.³³ Ведь точно такое же положение имело место и в (промышленных министерствах до их упразднения (а в сохранившихся министерствах оно существует и сей­час). Там тоже существовало, например, плановое управление, наря­ду с плановыми отделами главков, причем (плановые задания доводи­лись до предприятий через производственные главки и их плановые отделы. Это не препятствовало, однако, признанию того факта, что система «предприятие — главк» является двухзвенной системой, а правильность такого вывода не ставилась под сомнение на том основа­нии, что тем самым пришлось бы констатировать существование в министерстве нескольких плановых или иных отделов. Да и вообще не­понятно, как могла бы рационализация управления промышленностью (через совнархозы, а не через министерства) привести к увеличению численности звеньев по управлению ею.

Однако определяющее значение для решения поставленного во­проса имеют обстоятельства совершенно иного порядка. Когда говорят о трех- или двухзвенной системе подчинения предприятий, то «отсчет» производится лишь до того вышестоящего эвена, которое выполняет уже не оперативные, а чисто управленческие функции. Так, трестиро­ванное предприятие находится на трехзвенной системе подчинения, ибо за ним следует трест, являющийся хозяйственным объединением, и лишь затем идет совнархоз (или министерство) как орган чисто пла­нового руководства. При ином методе подсчета число таких «звеньев» значительно увеличилось бы, так как в него можно было бы включить и все вышестоящие органы управления. Но отраслевое управление сов­нархоза является первым вслед за предприятием звеном, выполняю­щим чисто управленческие функции. Поэтому едва ли может возник­нуть сомнение в том, что предприятие, подчиненное отраслевому управлению, является автономным, а не каким-либо иным предприя­тием, т. е. что оно действует при системе двух-, а не трехзвенного подчинения. А характер системы подчинения, как известно, оказывает влияние на правовое положение предприятия в области не только ад­министративного, но и гражданского права.

Таковы основные вопросы соотношения методов гражданского и административного права, которые представлялось целесообразным рассмотреть в связи с общей проблемой правового регулирования хо­зяйственной деятельности социалистических организаций.

Рекомендована кафедрой гражданского права Ленинградского университета

¹Н. С. Хрущев. О контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы. доклад на внеочередном XXI съезде Коммунистической партии Советского Союза 27 января 1959 г. Госполитиздат, 1959, стр. 48.

²См., например, В. В. Лаптев. О советском хозяйственном праве. Советское государство и право», 1959, № 4. стр. 72.

³См. Н. С. Хрущев. О контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы, стр. 29.

⁴См. А. В. Дозорцев. О предмете советского гражданского права в системе Гражданского кодекса СССР. «Советское государство и право», 1954, № 7, стр. 104 и сл.

⁵См. Г. И. Петров. Советские административно-правовые отношения. Ученые записки Ленинградского юридического института, 1954, вып. IV, стр. 55—56.

⁶См. там же, стр. 56.

⁷Г. И. Петров. Сущность советского административного права. Автореферат докт. дисс., Л., 1957.

⁸«Советское государство и право», 1958, № 11, стр. 120.

⁹«Советское государство и право», 1958, № 11, стр. 120.

¹⁰Нужно отметить, что выделение в особую отрасль хозяйственного права с про­тивопоставлением его праву гражданскому отстаивал в свое время П. И. Стучка (Курс советского гражданского права, т. III, 1931, стр. 5 и сл.) вместе с другими сто­ронниками двухсекторной теории. Л. Я. Гинцбург тогда боролся против этой теории, называя ее «левацким загибом» (см. Курс советского хозяйственного права, под ред. Л. Гинцбурга и Е. Пашуканиса, т. 1, 1935, стр. 36). Он писал: «Сосредоточив свое вни­мание на различиях в подходе советского законодателя к различным секторам совет­ского хозяйства, П. И. Стучка упустил из виду единство всей системы хозяйственной политики партии и правительства, единство, соответствующее реальному единству советской системы хозяйства» (там же). Итак, когда в нашей стране существовали различные экономические уклады, Л. Я. Гинцбург выступал против двухсекторной теории, настаивая на едином хозяйственном праве с включением в него и отношений, участниками которых были граждане. Теперь же, когда в СССР безраздельно господ­ствует социалистическая система хозяйства, тот же автор возрождает двухсекторную теорию, предлагая образовать хозяйственное право для организаций и гражданское право для граждан.

¹¹«Советское государство и право», 1958, № 11, стр. 11—12.

¹²«Советское государство и право», 1957, № 3, стр. 91.

¹³См. Sbirka zakonu, 1958, № 27.

¹⁴В цивилистической литературе ГДР его именуют правом социалистического хозяйства

¹⁵Н. Such. Uber die Konzeption Eines neuen Zivilgesetzbuches der Deutschen Demokratischen Republik. «Staat und Recht», 1958, Heft, 11, S. 1099.

¹⁶См. там же, стр. 1110—1111.

¹⁷См. I. Hemmerling. Ober das Recht der Sozialistischen Wirtschaft. «Staat und Recht», 1958, Heft, 12, SS. 1251, 1253.

¹⁸G. Dornberger. Die Aufgaben der Abteilung Wirtschaftsrecht. «Staat und Recht», 1959, Heft 2, S. 283.

¹⁹Там же, стр. 283.

²⁰H. Kleine. Ober die Konzeption des neuen Zivilgesetzbuches der Deutschet» Demokratischen Republik. «Staat und Recht», 1959, Heft 2, S. 235.

²¹H. Such, op. cit, стр. 1101.

²²Все рассмотренные аргументы, обычно приводимые в защиту хозяйственного права, без добавления к ним чего-либо существенно нового, повторены в статье В. В. Лаптева «О советском хозяйственном праве» («Советское государство и право», 1959, № 4, стр. 70—87). Нет поэтому надобности специально останавливаться на ее критическом анализе. Некоторое своеобразие этой статьи состоит разве только в той степени легкости, с какой в ней походя «ликвидируются» такие научные категории, как «оперативное управление имуществом», или «опровергаются» такие научные теории, как теория коллектива, не говоря уже о проводимой автором безответственной анало­гии между ревизионизмом и указанной теорией (см. стр. 78). Своеобразие статьи В. В. Лаптева заключается также в том, что она, быть может, в большей степени, чем работы противников концепции хозяйственного; права, убеждает в несостоятельности последней. Достаточно в этой связи отметить, что, по признанию автора, к отношениям хозяйственного права должны субсидиарно применяться нормы гражданского кодекса (см. стр. 86). Относительно же критериев выделения хозяйственного права В. В. Лап­тев, в конечном счете, не смог сказать ничего большего, кроме того, что другие отрасли права регулируют отношения, которые не регулируются хозяйственным правом (см. стр. 82—83).

²³Потребность в издании в соответствующих случаях таких актов особенно возрастает в настоящее время, когда, согласно указаниям Госплана и Госарбитража при Совете Министров СССР (см. «Социалистическая законность», 1959, № 4, стр. 94 и сл.), в случае подтвержденного вышестоящей организацией покупателя ходатайства об уменьшении количества поставки, указанного в плане, арбитраж не должен обязывать покупателя к заключению договора на излишнее количество, а сообщает планово- регулирующему органу о необходимости указать поставщику другого покупателя.

²⁴СП СССР, 1959, № 2, ст. 14.

²⁵См. О. С. Иоффе. Советское гражданское право (курс лекций), 1958, стр. 135.

²⁶С. И. Вильнянский. Лекции по советскому гражданскому праву, 1958, стр. 124.

²⁷ Д. В. Венедиктов. Организационные вопросы промышленности. «Советское государство и право», 1959,. № 3, стр. 19.

²⁸См. А. В. Венедиктов, ук. соч., стр. 18.

²⁹См. А. В. Венедиктов, ук. соч., стр. 14.

³⁰См. А. В. Венедиктов и О. С, Иоффе. О гражданско-правовых вопро­сах, связанных с реорганизацией управления промышленностью. Вестник ЛГУ, 1957, № 17, стр. 134; см. также О. С. Иоффе, ук. соч., стр. 131.

³¹См. Л. М. Шор. Вопросы правового регулирования деятельности отраслевых и функциональных органов совнархоза. «Советское государство и право», 1958, № 5, стр. 81—84; Ц. А. Ямпольская. Некоторые вопросы структуры совнархозов. «Со­ветское государство и право», 1959, № 1, стр. 39. — К этой позиции присоединяется теперь и А. В. Венедиктов (см. ук. соч., стр. 14).

³²СП СССР, 1957, № 12, ст. 121.

³³См., Ц. А. Ямпольская, ук. статья, стр. 39.