книги / Механизмы регулирования этики государственных служащих (на примере Пермского края)

Осуществляя свою власть через органы государственной власти, народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации обязывает государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.

Являясь инструментом реализации политики государства

иего обязательств перед обществом и, таким образом, выполняя миссию общественного служения, кадровый корпус гражданских служащих должен отвечать требованиям и социальным ожиданиям граждан, которые вправе требовать от гражданских служащих честного и добросовестного выполнения своего гражданского и служебного долга.

Поскольку все многообразие видов и содержания деятельности государственных служащих объединяет призвание обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, принцип законности выступает сегодня одним из важнейших этических принципов деятельности гражданских служащих. Утверждение этого принципа

иесть исходный момент, своеобразная социальная и духовная база управления персоналом.

Закрепление принципа законности в Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) и ныне действующем «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь подчеркивает его значимость и приоритетность в ряду этических императивов гражданской службы России. Важнейший нравственный долг гражданского служащего– решительное и мужественное противостояние любому антиконституционному, противозаконному акту или действию, как подчеркивает А.И. Ионова, включая и тот случай, когда они «исходят от должностных лиц и органов, находящихся на самом верху государственнойпирамиды»32.

32 ИоноваА.И. Этикаикультурагосударственногоуправления... С. 123–124.

21

В Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» принцип законности определялся как принцип «верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав» (п. 1 ст. 5). Правовой аспект этого принципа состоит

втом, что гражданский служащий, принимая управленческие решения или совершая иные действия в процессе исполнения своих должностных обязанностей, обязан руководствоваться нормами действующего законодательства. При этом гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить

вписьменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения33.

Однако правовые нормы, регулирующие деятельность

иотношения на государственной службе, затрагивают лишь ключевые процедуры и операции. Даже в хорошо отработанном

иналаженном поле правового регулирования всегда остается достаточно широкая зона «поведенческого люфта», в пределах которого принимаются управленческие решения, совершаются действия, осуществляются взаимодействия в условиях морального выбора.

33 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Ч. 2, ст. 15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

22

Нравственный аспект принципа законности состоит в том, что в ситуации морального выбора чиновник осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому

ислужебному долгу, в рамках своих должностных обязанностей

ислужебной компетенции обеспечивая реализацию целей Конституции и положений законов и тем самым участвуя в выполнении миссии государственной службы служить своему народу верой

иправдой даже тогда, когда над ним не довлеет принудительная силазакона иугрозасанкций, напоминает Н.Н. Шувалова34.

Из конституционных требований и содержания принципов общественного служения и законности, предусматривающих обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение

изащиту прав и законных интересов граждан, вытекает этический принцип гуманизма, выраженный в требовании уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Этот принцип закреплен в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (пп. 1, 2, ст. 18), обязывающем гражданского служащего «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности».

Конкретизируясь в этических нормах, этот принцип находит выражение во внешних формах поведения гражданских служащих, проявляясь в характере их взаимоотношений как во внутренней среде в служебных ситуациях, так и в отношениях с гражданами, обращающимися в государственные организации по своим житейским проблемам.

Всоответствии с требованиями Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и руководствуясь принципами общественного служения, законности и гуманизма, гражданский служащий не должен оказывать «предпочтение ка- ким-либо общественным или религиозным объединениям, про-

34 Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 70.

23

фессиональным или социальным группам, организациям и гражданам», совершать действия, «связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей»35. Он не должен допускать ситуации конфликта интересов, при которой «личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации»36.

Гармонию этих интересов призван обеспечивать принцип беспристрастности и независимости. Учитывая специфику статуса гражданского служащего, наделенного определенными рычагами власти и управления, более широкими, чем другие граждане, правами и возможностью влиять на положение дел в обществе и качество жизни граждан, этот принцип приобретает особое значение там, где не «работают» или недостаточно эффективно реализуют себя принципы общественного служения, законности, гуманизма, где не созданы, как отмечает Н.Н. Шувалова, необходимые условия для того, чтобы постоянно напоминать чиновнику о социальной цене его служебной деятельности и ее нравственном смысле37.

Ввиду своей актуальности принцип беспристрастности и независимости нашел правовое закрепление в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в форме запретов:

35О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Ст. 18, пп. 1, 4, 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

36Там же. Ст. 19, п. 1.

37Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 75.

24

♦на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

♦замещение должности гражданской службы в случаях избрания или назначения на государственную должность, а также избрания на выборную должность в органе местного самоуправления или на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;

♦представительство по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы;

♦осуществление предпринимательской деятельности;

♦получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;

♦выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории страны за счет средств физических

июридических лиц;

♦использование сведений конфиденциального характера, служебной информации, а также средств материально-техничес- кого и иного обеспечения в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей; а использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации, в интересах политических партий, других общественных объединений

ииных организаций, а также публичное выражение своего отношения к ним;

♦создание в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (ст. 17).

Ключевое место в системе этических принципов государственной службыпринадлежит такжепринципуответственности.

Демократические процессы, происходящие в России, автоматически не повлекли за собой повышения персональной ответственности на всех уровнях в силу неготовности основной массы российского общества к демократии, ослабления правопорядка в стране, коррозии нравственных устоев и отсутствия общественных идеалов, которые бы поддерживались большин-

25

ством населения. В этих условиях формирование социальной ответственности гражданских служащих, в глазах общества олицетворяющих собой государство, становится важной социальной и политической задачей, актуальность которой диктуется как потребностями общества, так и необходимостью развития самой личности государственного служащего.

Моральная ответственность гражданского служащего, как показывает А.М. Кузнецов, включает в себя:

♦представление государственного служащего о своей роли и своем месте в структуре государства и общества, о том, что он является выразителем народной воли;

♦осознание необходимости действовать в соответствии

спринятыми этическими требованиями и нормами;

♦способность предвидеть социальные последствия своих действий и поступков;

♦готовность нести ответственность за все свои не только противоправные, но и неэтичные действия;

♦стремление к максимальной саморегуляции и самоконтролю38.

Одним из фундаментальных структурных компонентов системы этических принципов гражданской службы, важнейшим показателем оценки гражданских служащих и в целом гражданской службы является принцип справедливости.

По-настоящему консолидирующую роль приобретает аппарат лишь тогда, когда государственный служащий душой воспринимает существо принципа социальной справедливости, т.е. принципа, который зиждется на равном уважении достоинства всех людей, требует одинаковых для всех свобод, равенства всех перед законом, равных возможностей в политической и социальной жизни, а также социальной защищенности. Если этот принцип только декларируется, а на практике на каждом шагу нарушается, бесполезно вести разговор о консолидирующей ро-

38 Кузнецов А.М. Указ. соч. С. 80–81.

26

ли государства и государственной службы. Принцип социальной справедливости для государственного служащего, а тем более государственного деятеля, должен стать своеобразной методологической основой принятия решений39.

Из требований принципов общественного служения, законности, ответственности, справедливости и неподкупности вытекает необходимость обеспечения политической нейтральности гражданских служащих при исполнении ими должностных обязанностей как признака высокого профессионализма и нравственной зрелости. Речь идет о нейтральной позиции в отношении политических партий и движений, о позиции осознанной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену – народу40.

Реальное исполнение по должности гражданского служащего не может осуществляться в изоляции от политики, которую проводят Президент, Правительство, Федеральное собрание, партии. Для чиновника быть лояльным проводимому курсу равнозначно соответствующему моральному выбору. Поэтому политические ориентации гражданского служащего не только становятся «характеристикой его профессиональной пригодности, но и несут немалую морально-этическую нагрузку»41. Вместе с тем очевидно и то, что государственная служба должна оставаться «вне публичной политики, вне непосредственной борьбы за власть и ее использования в узкоклассовых или корпоративных интересах»42. Следовательно, речь может идти лишь о мере политической нейтральности гражданского служащего как реализации сознательной нейтральной позиции в отношении политических партий и движений, в свою очередь являющейся отражением и показателем уровня нравственной зрелости должностного лица.

39Административная этика… С. 12.

40Нравственные основы… С. 12.

41Административная этика… С. 92.

42Там же. С. 153.

27

Одним из центральных понятий практически во всех этических кодексах государственных служащих зарубежных стран является принцип лояльности. Содержание этого понятия менялось с изменением характера исторических эпох, общественнополитических условий. Единого подхода к определению этого понятия на сегодняшний день нет.

Вобществах с авторитарным, тоталитарным режимом лояльность понимается как сугубо внешняя приверженность строю, законности. Отголоски такого понимания мы встречаем

втех определениях понятия лояльности, которые подчеркивают формальный, внешний, показной характер приверженности объекту лояльности или сводят его к нормам внутриаппаратного поведения, регулирующим лишь, как отмечает П.П. Степнов, «отношения между государственными служащими внутри государственного аппарата, а также между государственными служащими и государственным аппаратом»43.

Всоциологии лояльность понимается как: 1) верность, преданность законам, установкам; 2) поведение, заключающееся

всоблюдении существующих правил, норм, предписаний, а также

ввыполнении своих обязанностей по отношению к другим даже при несогласии с ними44.

Краткий словарь современных понятий и терминов выделяет два значения понятия лояльности: 1) верность, приверженность действующим законам, установлениям органов власти (нередко показная, формальная); 2) корректное, благожелательное отношение к кому-либо45.

Как видим из представленных определений, в каждом из них подчеркивается внешняя, показная, формальная приверженность к действующим законам, установлениям, правилам, нор-

43Степнов П.П. Указ. соч. С. 117.

44Социологический энциклопедический словарь / под общ. ред. Г.В. Осипова. М.: Норма: НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 162.

45Краткий словарь современных понятий и терминов / Н.Т. Бунимович, Г.Г. Жаркова, Т.М. Корнилова. 2-е изд. М.: Республика, 1995. С. 228.

28

мам и предписаниям, не предполагающая «абсолютного приятия человеком (субъектом) объекта»46.

В политической сфере понятием «лояльность» нередко обозначается верность по отношению к господствующему государственному строю. Политическая энциклопедия определяет лояльность как уважение к властям и верность действующим законам47. В современных политологических исследованиях лояльность иногда отождествляется с законопослушностью или трактуется как «благожелательное отношение к личностям и надличностным институтам»48.

Сведение понятия «лояльность» к политической нейтральности или к верности органу власти, своей организации суживает представление о публичной направленности службы, ее социальном смысле и назначении.

Совершенно иной смысл приобретает понятие лояльности

вдемократическом обществе, где высшей ценностью провозглашается человек, его личность, человеческое достоинство.

Приверженцев такого подхода объединяет большее или меньшее приближение к исконному значению слова «лояльность» (англ. loyal – верный), понимаемого как верность, приверженность, преданность, благожелательное отношение, предполагающие установку на внутреннее приятие объекта или идеи, убежденность

вправильности своей позиции, решимость и готовность поддерживать этот объект или следовать этой идее. В соответствии с таким пониманием принципа лояльности предписания и запреты гражданским служащим, определяющие их должное поведение на службе, закрепляются не только в кодексе и общественном сознании профессиональной среды, но и в личностном осознании этих кодексов, в отношении к ним, в убеждениях, сформулированных

46Нравственные основы… С. 141.

47Политическая энциклопедия / Нац. обществ.-науч. фонд; ред. Г.Ю. Семи-

гин. М.: Мысль, 1999. Т. 1. С. 640.

48Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М.: Nota Bene,

2000. С. 459.

29

на их основе, т.е. в содержании психики и внутреннего мира личностигражданского служащего49.

Исходя из вышеизложенного, принцип лояльности должен пониматься, показывает Н.Н. Шувалова:

♦как верность обществу, доверившему гражданскому служащему обеспечение его прав и законных интересов, т.е. общественному долгу;

♦верность Конституции Российской Федерации и федеральным законам, т.е. гражданскому долгу;

♦верность своему делу, т.е. служебному долгу;

♦верность слову, данным обязательствам, которые составляют основу доверия населения к публичной службе и государственной власти в целом;

♦законность действий, благожелательность и корректность

вотношении к гражданам, которым он оказывает социальные услуги в рамках своей компетенции50.

Корректность и благожелательность как проявление лояльности определяет характер отношения государственного служащего не только к органу или организации, на службе которой он состоит, но и к гражданам.

В отношениях с коллегами лояльность предполагает строгое следование требованиям служебного этикета, в основе кото-

рых лежат вежливость, тактичность, скромность и точность в поведении с окружающими, бережное, уважительное отношение к личному достоинству каждого.

Таким образом, принципы общественного служения, законности, гуманизма, беспристрастности, неподкупности, ответственности, справедливости, лояльности и политической нейтральности составляют нравственную основу и фундамент служебной деятельности гражданских служащих. Нарушение, подмена любого из принципов или смещение акцентов в их системе может привести кослаблению всех других, а все вместе всовокупности они могут

49Степнов П.П. Указ. соч. С. 8.

50Шувалова Н.Н. Служебное поведение... С. 93.

30