книги / Проблемы реформирования местного самоуправления в России
..pdfрах победы «партии власти»; «электоральный ресурс» инкумбента, характеризуемый его результатами на предыдущих выборах. По результатам проведенного анализа есть основания сделать вывод, что все три предложенных объяснения дифференциации стратегий региональных властей на выборах глав МО по отношению к инкумбентам «работают». Вместе с тем их значимость («объяснительная сила») существенно различается. Наибольшее значение имеет «политическая лояльность». Несколько меньшее влияние оказывает «собственный электоральный ресурс» инкумбента. Наименьшее значение имеет «политическая позиция». Вторая линия – вовлеченность региональных властей в локальную политику вне электоральных процессов. В одних случаях это связано с межэлитными конфликтами на локальном уровне, которые потенциально предполагают (требуют) вмешательства региональных властей. В других случаях это объясняется тем, что взаимодействия между регионом и муниципалитетами в процессе реализации политических курсов в силу ряда особых причин трансформируются, переходя в иную плоскость. Грань здесь весьма тонкая, и ее фиксация потребовала специальной концептуальной работы, в результате которой во взаимодействиях между региональными и муниципальными органами власти была выделена такая категория, как «отраслевые или ведомственные взаимодействия» [5]. Их основная характеристика – наличие более или менее четких, публично выраженных обязательств государства по отношению к гражданам, проживающим в конкретном муниципальном образовании, что ведет к определению и фиксации желаемого результата взаимодействия.
Наличие четких ожидаемых результатов позволяет определить и регламентировать участников взаимодействия, их полномочия и обязанности, сроки достижения результата. Принципиально важным в данном случае является то, что сами участники таких взаимодействий не придают им политического значения. Речь идет о «ведомственном» взаимодействии по по-
151
воду решения ведомственных задач. Другая категория взаимодействий, которая определяется как «политические взаимодействия», характеризуется тем, что они относительно не регламентированы и не публичны. Такие взаимодействия происходят
всвоеобразной «серой зоне», не поддающейся четкому определению, как минимум, с правовой точки зрения. Это влечет за собой то обстоятельство, что большое количество правил данного взаимодействия нормативно не определенны и установлены неформально. При этом даже в тех процессах, взаимодействие
вкоторых четко определено законом, существуют теневые стороны, ярким примером чего являются выборные процессы.
Кроме этого существует также и неопределенность состава участников данного взаимодействия. Вполне очевидно, что практически всегда при таком взаимодействии акторами являются ответственное подразделение региональной власти и местная администрация, но остается открытым вопрос об участии других сил: администрации крупных поселений, регионального и местного бизнеса, депутатов. Такого рода политические взаи-
модействия развертываются, как правило, на трех аренах: 1) «Борьба за место» (кадровые вопросы, при которых происходит борьба между политическими акторами за ту или иную должность или статус); 2) «Борьба за ресурсы» (распределение ресурсов между определенными органами муниципальной власти (администрация района, поселений, представительный орган); 3) «Борьба за полномочия» (принятие / изменение Устава, в данном случае речь идет о борьбе за определение возможностей между органами МСУ или, другими словами, борьба за полномочия той или иной властной позиции).
Первая и третья арены в наибольшей степени представляют интерес, поскольку ее участниками оказываются и муниципалы, и регионалы. По отношению друг к другу они могут выступать в трех различных ролях: 1) субъекта (полноправного участника взаимодействия, прямо и инициативно достигающего собственные цели в том или ином взаимодействии с другим ак-
152
тором (другими акторами); 2) объекта (участника взаимодействия, на изменение состояния которого инициативно направлено воздействие другого участника); 3) ресурса – участника взаимодействия, возможности которого другой участник использует для реализации собственных интересов. При сопоставлении ролей получились три типа возможных отношений между региональными и муниципальными акторами: субъект-субъектные, субъект-ресурсные, субъект-объектные. Таким образом, в силу тех или иных причин по инициативе либо местного политического актора (группы акторов), либо регионального актора (группы акторов) возникает проблема сохранения / изменения властной конфигурации на местном уровне за рамками электоральных процессов, ивопросприобретает«политическоезначение».
Проведенный анализ эмпирических случаев, соответствующих понятию «политические взаимодействия», позволяет сделать вывод, что региональные власти вынуждены делать выбор между двумя вариантами: 1) вмешательство в ситуацию 2) невмешательство в ситуацию. При этом первая стратегия – вмешательство – реализуется, как правило, на аренах взаимодействия по кадровым вопросам. Участие в местном политическом процессе региональной власти имеет ситуативный характер и зависит от того, могут ли муниципальные власти решить стоящие перед ними проблемы самостоятельно. Если муниципальные власти не могут решить какую-либо политическую проблему, это создает повод для вмешательства региональных властей. При этом вмешательство произойдет лишь в том случае, если повод соответствует региональным интересам, находится в «повестке» дня региона. Например, в муниципалитете существует конфликт между районной и поселенческой администрациями, при этом ни одна из сторон не может «победить» своего соперника. Данный конфликт не заинтересует регион до тех пор, пока он не отразится на работоспособности муниципального образования в важной сфере, скажем, на газификации. Если же конфликт не имеет «громких» негативных последствий,
153
то он останется неинтересен региону. При этом регион может выступать как в поддержку действующей местной власти, так
ипротив, или выступить арбитром примирения.
Вотношении регулярно-политического взаимодействия,
касающегося решения разнообразных публичных проблем и реализации политических курсов (внутренняя политика), исследовалась также как наличная система административного взаимодействия региональных властей с муниципалитетами, которая, прежде всего, существует в форме мониторинга и контроля. Выявлена тенденция выхода политического взаимодействия из «серой зоны» в разряд взаимодействия отраслевого. Наиболее четко это проявляется на арене «выборы», что регламентировано формальной логикой, когда выдвижение кандидата от «Единой России» является маркером, показателем его поддержки со стороны региона.
Участие регионального актора в формировании органов муниципальной власти также становится отраслевым. Главным показателем данного процесса является принятие Закона Пермского края № 401-ПК «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края», который четко обозначил регламент, действия и возможности региональной власти в процессе формирования органов МСУ. В частности, определен порядок участия губернатора в формировании конкурсных комиссий по назначению ситименеджера. Другой показатель перевода политического взаимодействия из «серой зоны» в отраслевое – создание специализированных ведомств, отвечающих за взаимодействие друг с другом. Таким образом, вмешательство региональной власти в локальный политический процесс (и в связи с ним взаимодействие с местными политическими акторами) происходит на фоне попытки региона регламентировать политическое взаимодействие, встроить его во властную вертикаль.
154
Что касается территориальной организации МСУ и институциональной структуры органов местного самоуправления, данные вопросы постоянно находятся в институциональной повестке дня региональных властей, хотя степень внимания к ним меняется циклически [2]. Существенный всплеск внимания наблюдался в 2009–2010 годах, когда краевые власти инициировали проект по отказу от прямых выборов глав муниципальных образований и внедрению модели ситименеджера в муниципалитетов. Кампания имела определенный успех, от прямых выборов отказались Большесосновский МР, Гремячинский МР, Губахинский МР, Кизеловский МР, Лысьвенский МР, Очерский МР, Суксунский МР, Пермский МР. Особый резонанс имели отказ от прямых выборов и внедрение института сити-менеджера в столичном муниципалитете – городе Перми.
Вместе с тем анализ показывает, что в этот период политика региональных властей была, скорее, точечной и ситуативной, т.е. несистематической, и лишь в редких случаях регион проявлял настойчивость. Как правило, навстречу пожеланиям региональных властей шли те муниципалитеты, где предстояли выборы главы и предвыборная ситуация была недостаточно определенной. Несколько муниципальных образований, рассмотрев этот вопрос под давлением региона, отказались вносить изменения в уставы (Березники, Краснокамский МР, Еловский МР, Оханский МР). Аналогичная ситуация имела место по вопросу о территориальной организации МСУ, высказывая общее пожелание в направлении укрупнения муниципалитетов, краевые власти не ставили этот вопрос в разряд приоритетов, отдавая его, по сути, на откуп муниципальным образованиям. Там, где сам муниципалитет проявлял активность (укрупнение сельских поселений в Пермском МР, создание Губахинского и Лысьвенского ГО), эта линия реализовывалась, в других случаях сохранялось статус-кво. Положение дел в корне изменилось в 2014–2015 годах, когда были внесе-
155
ны существенные изменения в № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это событие стало «критической точкой» в политике по отношению к МСУ, поставив субъекты РФ в ситуацию, когда они должны принять принципиальные институциональные решения относительно организации и функционирования МСУ. Регионы получили право установить порядок избрания глав муниципальных образований (прямые выборы или из состава депутатов), их полномочия (наличие или отсутствие института «сити-менеджера») и способ формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением (прямые выборы депутатов или через представительство поселений/внутригородских районов). С точки зрения территориальной организации местного самоуправления открывается возможность создания на территории субъекта РФ региональным законом новых муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. В итоге в Пермском крае был принят достаточно консервативный вариант, по которому прямые выборы глав МО с численностью населения свыше 10 тысяч отменяются, главы избираются из числа депутатов, а местные администрации возглавляются сити-менеджером.
В результате еще одного изменения в № 131-ФЗ уже весной 2015 года была принята новая формула, согласно которой главы МО избираются представительным органом МСУ из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляют местную администрацию. Вместе с тем весьма примечательно, что реформа вызвала острые публичные дискуссии [1]. В ходе ее подготовки в Пермском крае сложилась, возможно, уникальная ситуация, когда на рассмотрение Законодательного собрания поступило пять законопроектов по порядку избрания глав муниципальных образований и способу формирования представительных органов муниципальных районов. Эмпирический материал для анализа, таким образом,
156
составили сами законопроекты и сопровождающие их документы, материалы публичной дискуссии по выбору модели или моделей организации муниципальной власти и, соответственно, стратегии региона, а также материалы экспертных интервью. Анализ материалов позволяет сделать вывод, что не только среди региональной элиты, но и среди местных элит мнения по поводу институциональной структуры органов МСУ разделились, и некоторые главы муниципалитетов публично высказывались за сохранение прямых выборов. Существенные возражения муниципалов вызывал сам формат подготовки и проведения реформы МСУ, в котором обсуждения были в основном формальными, а принятие решения в значительной степени было предрешено позицией руководства региона, а затем продавлено через лояльных депутатов.
Анализ стратегий взаимодействия региональных и локальных элит через исследование отдельного казуса – реформы МСУ – позволил не только зафиксировать тенденцию на усиление стратегий подчинения, но сделать вывод, что эта тенденция обусловлена особенностью конфигурации взаимоотношений политических авторов на локальном уровне и их претензией на субъектность. Казус реформы МСУ оказался наиболее интересным с точки зрения его «публичности» – вовлеченности
впроцесс обсуждения не только политических локальных
ирегиональных элит, но и представителей общественной коалиции, претендующих на политическую субъектность и участие. Решение вопроса о политико-институциональном устройстве местной власти (вопрос о выборах мэра) в Перми
инекоторых других МО края (прежде всего, в городских округах) развернулось в пространстве взаимодействия трех групп акторов: собственно региональной и городской политических элит, а также общественной коалиции (наиболее активным ее участие было в Перми).
Отмена сначала прямых выборов губернаторов в середине 2000-х годов, а потом и отмена прямых выборов мэров (прежде
157
всего, региональных столиц в первой половине «десятых») сформировали особую конфигурацию отношений региональных
иместных властей в современной России, где и те, и другие являлись (вторые продолжают являться) неизбираемыми всенародным образом политиками и в силу этого обстоятельства явно ограниченными в возможности участия в формировании публичной повестки (для этого у них просто нет электоральной арены). Будучи исключительно администраторами, высшие должностные лица региона и муниципалитетов не имеют политических стимулов к тому, чтобы обеспечивать «встречу» административной и публичной повесток. В этой ситуации сохраняются политикоинституциональные условия для доминирования стратегий подчинения, когда муниципалы – городские чиновники и депутаты – не приобретают и/или не актуализируют потенциально существующую возможность быть субъектом повестки
ирешения. Но при этом они исключительно тактически ориентированы на легитимацию своих позиций, что ведет к таким акциям, как: 1) публичное согласие с тем, что обсуждать вопрос о возврате прямых выборов нужно и полезно; 2) приглашение представителей коалиции «За прямые пермские выборы» к обсуждению возможных программ развития города, составления техзадания на формирование нового Устава Перми и т.п. Такое тактическое поведение городских властей, с одной стороны, обеспечивает институциональные возможности для формального участия субъектов публичной повестки в обсуждении локально значимых вопросов, касающихся не только Устава Перми, вопроса о возврате прямых выборов, но и вопросов из области градостроительства, образования, ЖКХ или культуры. Представители общественности широко включены в различного рода общественные советы при думе, мэре, губернаторе и т.д. Но, с другой стороны, выбор местных элит в пользу стратегии «подчинения» по отношению к региональным, прежде всего, властям и фактический отказ от политической субъектности блокируют появление у реальных субъектов публич-
158
ной повестки (в нашем случае это коалиция «За прямые пермские выборы») институциональных возможностей для продвижения желаемого решения, поскольку все эти общественные советы правом законодательной инициативы не обладают. Получается, что связанные и взаимообусловленные отсутствующая политическая субъектность муниципалов и их выбор в пользу стратегии подчинения делают институты представительства и участия граждан в решении местных вопросов имитационными по своему характеру.
Пример разработки, обсуждения и реализации реформы МСУ в Пермском крае показывает логику кристаллизации субъектности заинтересованных сторон. «Городской политический класс» продемонстрировал, что не является таковым, будучи случайным конгломератом множества партикулярных и индивидуальных интересов, у которого отсутствует единство инструментария, ресурсов и воли. Прежняя претензия на публичную позицию легко дезавуируется, поскольку является не позицией всего «класса», а тактическим ходом его отдельных представителей в рамках иной стратегической цели – индивидуальное «выживание» в контексте любых институциональных форм. Общественная коалиция не нашла союзников и из-за своеобразия муниципального «политического класса», и из-за узости собственной базы и крайней ригидности позиции, закрывавшей возможность любых компромиссов. На региональном уровне действительным субъектом оказалась только исполнительная власть, которая легко продавила собственное решение в условиях оппортунистического настроя и слабости остальных сил.
* * *
Таким образом, реализация проекта позволила зафиксировать вариативность и выявить степень дифференциации стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов.
159
Вобласти реализации политических курсов через муниципальные органы власти ключевыми разновидностями стратегий региональной власти является создание между муниципалитетами конкурентной среды в борьбе за ресурсы (конкурентные стратегии), с одной стороны, и стратегии подчинения (субординации) – с другой. В области участия региона в политических процессах на местном уровне основная развилка – выбор между вмешательством и невмешательством региона в локальную политику. В частности, на местных выборах региональная власти могут поддерживать инкумбента, выдвигать альтернативную кандидатуру либо устраняться от активного участия в выборах.
Вобласти определения территориальной организации МСУ и институциональной структуры органов местного самоуправления регион делает выбор между навязыванием собственного варианта (подчинение, субординация) и предоставлением МО самостоятельно решать эти вопросы (невмешательство, автономия). Исследование показывает, во-первых, что стратегии, которые выбирают региональные власти, существенно различаются от случая к случаю, и выбор обусловлен преимущественно ситуативными факторами. Среди них особое значение имеет политика федерального Центра. Если Центр занимает жесткую позицию по какому-либо вопросу или поощряет регионы занять жесткую позицию, региональные власти склонны выбирать стратегию подчинения. Вторая группа ситуативных факторов – собственные интересы (как институциональные, так и персональные) региональных властей: специфика содержания политических курсов, присутствие местной проблемы в региональной повестке и т.п. существенно стимулируют регион к более активному вмешательству в местную политику, а также к выбору в пользу стратегии подчинения. Принципиально важно, что поскольку ситуативные факторы при выборе региональными властями стратегии в отношениях с муниципалитетами преобладают, корреляция между стратегиями региональных властей в отношении определенных муниципалитетов в разных сферах факти-
160