3036
.pdf
19
Чичерина. В рамках данного направления органы местного самоуправления хотя и не являются элементом института государства, но институт государства уступает им ряд правительственных задач и функций в полном объёме, признавая тем самым их независимость и самостоятельность. Все самоуправляющиеся единицы суть субъекты предоставленных им правительственных прав.
Некоторые исследователи (Л. А. Велихов и другие) выделяли ещё так называемую политическую теорию самоуправления, сторонники которой противопоставляли царским чиновникам-профессионалам и бюрократам выборных от местного населения.14 Согласно этой теории, самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своём волеизъявлении.
Параллельно с выделенными направлениями и в определённой степени в борьбе с ними появилась и стала развиваться государственная теория местного самоуправления. Её основными представителями были Л. Штейн, Р. Гнейст, Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов. В рамках этой теории местное самоуправление рассматривалось как элемент государства, так как всякое управление публичного характера было делом государственным. И, соответственно, наблюдается не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.
Сегодняшние исследователи местного самоуправления выделяют три его основные модели (системы), что в целом соответствует основным правовым системам современности. Это англосаксонская (английская), континентальная (французская) и советская. Выделение указанных моделей базировалось, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.
14 Например, Шугрина, Е. С. Муниципальное право [Текст]: учебное пособие. / Е.С. Шугрина. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - С.10.
20
Анализ теоретических подходов в отношении систем местного самоуправления позволил разделить концепты и «гнёзда» понятий. С одной стороны, это концепты самостоятельности, независимости систем местного самоуправления, в основе которых стоит понятие «индивид», «община». Здесь мы находим явный акцент на самоуправляемость локальных сообществ. С другой стороны, концепты, интегрирующие (частично или полностью) системы местного самоуправления в структуру институтов государства. В их основе - понятие «институт государства», монопольно обладающий правом управлять. Здесь, соответственно, главный акцент сделан на понятие «управление», лишённое приставки «само».
Отмеченное концептуально-теоретическое разделение свидетельствует о том, что социально-философская основа названных теорий не достаточно проработана. Суть проблемы мы видим в том, что системы местного самоуправления не могут адекватно описываться ни отдельно взятыми теориями «самоорганизации» (синергетикой), ни отдельно взятыми теориями
управления в духе «Тектологии» А.А. Богданова, Макиавелли и пр. Адекватной может быть только философская модель, диалектически объединяющая теоретико-методологические ресурсы обеих теорий. Собственно говоря, общее пространство дискурса по проблеме местного самоуправления, представленное нами выше, уже демонстрирует элементы, признаки упомянутой диалектики.
Отмеченное нами противоречие концептов «самоуправления» и «управления» имеет в своей основе отношение «человек - институт государства» или «община - институт государства». Сущность противоречия - это противоречие между человеком и технологией, ибо «институт государства» - не что иное, как социальная технология, направленная на постоянное производство «структурированного нормативного порядка» (Т. Парсонс). Сходную мысль выражает А.В. Дахин, когда выделяет две группы факторов социальной стабильности, две группы форм бытия культуры — гуманитарные и
21
технологические15. В этой терминологии на уровне систем местного самоуправления мы имеем противоречие между носителями гуманитарных форм культуры (человек, община) и носителями технологических форм культуры (институт государства).
Следовательно, названные выше концептуальные разделения отражают не просто противоречия вроде «народ - власть», «традиции - новации», «культура - политика» и т.п. Эти разделы обозначают некое достаточно фундаментальное состояние культуры, а именно - противоречие форм её бытия, противоречие между бытием гуманитарных и бытием технологических форм. На уровне структурно-институциональном - это противоречие между «обычаем» (обычным правом) и «правом» (государственным правом).
История развития местного самоуправления в России как становление названного противоречия отражена во втором параграфе второй главы «Система местного самоуправления в исторической ретроспективе». В
данном случае при анализе динамики развития процессов самоуправления в обществе показано, что, во-первых, важным фактором социальной самоорганизации в обществе выступали социальные институты; во-вторых, наличие локальной социальной общности — общины; в-третьих, что базовой (бытийной) основой социальной самоорганизации в обществе являются
структуры социально-исторической памяти человеческих сообществ и, соответственно, традиции; и в-четвёртых, что в контексте социальной самоорганизации политические интересы и действия политических субъектов могут быть фактором альтернативным как по отношению к социальным институтам, так и по отношению к традициям.
Местное самоуправление как форму процессов локальной самоорганизации применительно к историческим контекстам его развития принято связывать с возникновением Киевской Руси, с образованием государственности у древних славян. Иначе говоря, системы местного самоуправления формируются
15 Гуманитарные и технологические факторы стабильности в России: наука - образование - политика [Текст] /по ред. А.В. Дахина. - М.: РГГУ, 1998. - С.34-39.
22
одновременно с институтом государства, в чём проявляется диалектическая взаимосвязанность этих процессов.
Следующий этап в развитии структуры и системы местного самоуправления связан по времени с периодом создания централизованного русского государства. В этот период власть московского царя становится всеобщей, а вечевая жизнь, самоуправление старших городов постепенно сходит на нет, складываются предпосылки того государственного строя, который будет в последующем определен как сословно-представительная монархия.
В условиях становления и развития централизованного государства, особенно при царе Иване IV Васильевиче, происходит разрушение института управления, основанного на системе кормлений, который заменяется институтом выборных губных и земских старост и закрепляется в юридически оформленных уставных, губных и земских грамотах. Таким образом, происходит трансформация самоуправления как общественного явления в ранг официального, т. е. юридически оформленного института. «За общинами была признана обязанность судиться и управляться самими собой», т. е. признана
обязанность самоуправления.16
По единодушной оценке историков, реформы, начатые Петром I в начале XVIII в., несмотря на их сходство с европейскими образцами, не изменили тяглый характер посадской общины и не создали органов самоуправления.
Следующий этап в развитие самоуправления был предпринят через 50 с лишним лет в эпоху Екатерины II. Это связано, прежде всего, с развитием двух форм самоуправления, а именно: дворянского и городского, которые, однако, развивались с неодинаковым успехом. Новшеством было юридическое определение понятия «город», как единой местной общины, представляющей все городское население и имеющей свои, отличные от государственных,
16 Цит. по: Градовский, А. Д. История местного управления в России [Текст] / А.Д. Градовский // Собр. соч. - СПб., 1899.- Т.2.-С.225.
23
интересы и нужды, а также внесение определенного единообразия, полноты и системности в регламентацию городского устройства и управления.
Относительно земских реформ 60-х г. XIX в., инициированных и
проведенных центральной властью, подчёркивается, что они решали ряд вполне определенных государственных задач. Во-первых, необходимо было заполнить пустоту во взаимоотношениях государства и основной части налогооблагаемого населения - крестьян, образовавшуюся после выведения помещиков из системы этих взаимоотношений. Во-вторых, важно было утвердить в крестьянстве, опираясь на вековые общинные традиции, начала саморегуляции, что повышало собственный крестьянский статус и облегчало государству контроль над крестьянскими корпорациями. Особая роль при этом отводилась крестьянской общине.
Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Российской империи. Реформа предусматривала организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов, в которых, по существу, закреплялась главенствующая роль дворянства, так как все должности в этих учреждениях замещались потомственными дворянами-помещиками и представителями губернской администрации.
1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому вводилась всесословная система земских учреждений в 33 губерниях. К началу XX в. земским самоуправлением было охвачено уже 43 губернии. В "Положении..." 1890 г. был дан исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений.
Таким образом, исследование показало, что внедрение системы земств, с одной стороны, решало ряд проблем делегирования государственных обязанностей, а с другой - сопровождалось крепнущей тенденцией к ужесточениюконтролянадними.
24
Февральская революция и создание Временного Правительства дали новый импульс для решения тех задач, которые не были решены земской реформой 1864 г.: введены земства в тех губерниях и областях, где их не существовало, в первую очередь, на Европейском Севере, Сибири, и Дальнем Востоке; впервые в России создана законченная система местного самоуправления. Созданные путем всеобщих прямых и тайных выборов органы местного самоуправления несомненно пользовались авторитетом у большинства населения, и это было одной из причин их жизнеспособности. В этой связи весьма показателен тот факт, что и после Октября 1917 г. земская реформа продолжалась, а в некоторых регионах, как, например, на Дальнем Востоке, земские учреждения сохранялись вплоть до 1922 г. Новые земства создавались даже в январефеврале 1918 г.
Однако уже к весне 1918 г. все усилия по совершенствованию земского самоуправления были сведены на нет: на место земств прочно приходят Советы, которые на 70 с лишним лет начинают определять структуру и особенности управления в Советском Союзе. Это, прежде всего, строгая иерархичность социальных отношений, установка на вертикальную подчиненность отдельных институтов; во-вторых, это система назначения на должности (без возможности избирать со стороны местного населения); в- третьих, это влияние партии на процесс управления и расстановки кадров.
Провозглашённый в 1985 г. курс на обновление и модернизацию страны, определенным образом коснулся и вопроса о местной власти. Так 9 апреля 1990 г. был издан союзный закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который устанавливал общие принципы определения компетенции органов местного самоуправления. А закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» детализировал полномочия местных Советов разных уровней и их исполнительных органов в лице соответствующей администрации. На смену «единой компетенции Совета» и полновластия Советов пришел принцип разделения властей.
25
В результате анализа истории развития системы местного самоуправления сделан вывод о том, что в Российской империи существовало более 20 систем организации местной власти, что позволяло учитывать особенности социальноэкономического уклада территорий, их национальные, культурные, религиозные и т. д. традиции. Во-вторых, огромная территория вынуждала, при сохранении властных полномочий центра, передавать достаточно широкие права в экономической и хозяйственной сфере органам местного самоуправления. В-третьих, местное самоуправление строилось на основе четкого разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничивались не по принципу достаточности, а по наивысшей эффективности использования их данным уровнем). В-четвертых, запрещалось участие органов местного самоуправления в активной политической жизни (и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти рамки). И в-пятых, исторический опыт России указывает на тесную связь степени развития местного самоуправления с системой управления экономикой страны: чем большее развитие получали рыночные механизмы, тем большим объемом прав наделялись местные органы власти.
В третьем параграфе второй главы «Система местного
самоуправления как локальное пространство бытия человека»
представлен еще один важный аспект данной проблемы, который в
классических философских системах определяется отношением «гражданин -
государство». На первый план |
выходит проблема роли, места и |
ответственности индивида, которая |
издавна была предметом исследования |
философов. |
|
Платон обращался к данной теме сквозь призму понятия «ответственность», имея при этом в виду возможность свободного выбора; Аристотель переводил проблему ответственности в практику человеческих отношений. С позиций детерминизма исследуют проблему ответственности Гоббс, Локк, Юм, Дж. Ст. Милл. Развитие производительных сил обусловило
26
представление ученых, таких, как Сартр и К. Ясперс, об ответственности с индетерминистских позиций.
В теории психоанализа Хосперс, Хорни, Э. Фромм абсолютизировали детерминистский подход и определяли на этой основе личную ответственность, аргументируя человеческое поведение исключительно социальными или генетическими факторами. М. Вебер указывал три основных качества политика: страсть (самоотдача), чувство ответственности и глазомер (осознание реальности), называя второе «главной путеводной звездой» успешной деятельности.17
Отечественные исследователи проблему ответственности увязывали с морально-нравственным и юридическим подходами. Н. Бердяев и В. Соловьев определяли это качество человека как нравственно-психологическое чувство. Подчеркивая определяющую роль ответственности, И. Ильин писал: «Все эти душевные способности даются ему, но не для злоупотребления ими, а для благого и ответственного служения».18
В период активного развития менеджмента его классики А. Файоль и Ф. У. Тейлор обращали внимание на неотделимость власти от ответственности, необходимости равномерного распределения ответственности между администрацией и служащими.19 Лауреат Нобелевской премии Г. Саймон рассматривает ответственность как форму отражения формального и неформального контроля за деятельностью органов власти. П. Друкер считает ответственность одним из важнейших факторов менеджмента, а социальную ответственность рассматривает как выполнение социально-правовыми институтами своей непосредственной функции или добровольное взятие ими на себя ответственности за стоящие перед обществом проблемы.20
Человек в данном случае выступает в качестве той основы, которая лежит в фундаменте таких явлений, как государство, управление, с одной стороны, и общество, самоорганизация, самоуправление, с другой. Элементной
17Вебер, М. Избранные произведения [Текст] / М. Вебер. - М.: Юрист. 1994 - С.133.
18Ильин, И. Путь к очевидности [Текст] / И, Ильин. - М., 1997. - С.247.
19Файоль, А. Управление - это наука или искусство [Текст] / А. Файоль, Ф. Тейлор, Г. Форд. - М., 1992.
20Друкер, П. Новые реальности [Текст] / П. Друкер. - М., 1994.
27
подсистемой в обоих случаях является именно человек, участвующий одновременно и в процессах самоорганизации, и в управлении - в качестве субъекта и объекта, в качестве арбитра при оценке результата.
В XX в. философские исследования человека оформились в виде самостоятельной отрасли, получившей название философская антропология. В
контексте этой отрасли и применительно к нашему предмету исследования тема «гражданин - государство» определяется как вопрос об отношении человека и пространства его локального мира.
В нашем контексте пространство локального мира человека представлено как территориально выделенная область социального пространства человека, границы которой заданы территорией активности общины, иного территориального сообщества, к которому принадлежит человек: 1. Пространство локального мира человека - это сфера его самоименования.21 2. Пространство локального мира человека - это сфера формирования его
идентичности (этнической, прежде всего). 3. Пространство локального мира человека является поэтому «социальной ценностью»22 . 4. Пространство локального мира человека является важнейшим фактором его социализации, что показано в работах Л.А. Зеленова, Л.В. Филипповой и др. 5. Пространство локального мирачеловека является источником персональной этики и этикетов (фоновых практик), которые наделяют человека комплексом «коротких отношений» и определяют поведение человека в «социусе» (термины П. Рикёра).
Таким образом, суть антропологического подхода к проблемам местного самоуправления состоит в том, что локальное пространство его существования - это важное условие бытия человека. Это условие можно сравнить со скафандром космонавта, выходящего в открытый космос: социальный «скафандр» систем местного самоуправления и местной самоорганизации защищает человека от жёстких воздействий и влияний открытого социуса.
Дахин, А.В. «Феноменология универсальности в культуре» [Текст] / А.В. Дахин. - Н. Новгород, 1995.
22 Дахин, А.В. «Российская провинциальная культура в контексте глобальной региональной стратификации: проблема социальной ценности «внутренних пространств» [Текст] / Л.В. Дахин // Международные отношения в XXI веке. Региональное в глобальном , глобальное в региональном. - Н. Новгород: ННГУ, 2000. - С.214-225.
28
Разрушение систем местной самоорганизации неизбежно приводит к деградации человека: к разрушению базовых основ его идентичности, самосознания и самоименования, и как следствие, выпадение человека на «дно» социальной жизни. Ярким примером такой деградации является положение индейцев в Канаде23.
Третья глава «Системы местного самоуправления в меняющемся мире» посвящена рассмотрению систем местного самоуправления в сегодняшнем мире, особенностям его функционирования и институционализации, участию граждан в местном самоуправлении, а также особенности их взаимодействия с процессами глобализации в современном мире.
Соответственно, первый параграф третьей главы «Тенденции развития систем местного самоуправления» посвящен рассмотрению тех особенностей функционирования местного самоуправления в современном мире, которые имеют место в различных странах, а также в России. Дается характеристика и анализ построения различных форм организации местного самоуправления в мире. Сегодня мы можем наблюдать существование в мире двух основных моделей организации местного самоуправления. Это, вопервых, англосаксонская модель (Австралия, Великобритания, Канада, США), когда местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует, и существует четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного самоуправления. Она основывается на сочетании прямого государственного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления.
23 Aboriginal Apprenticeship Projects Steering Commite (Canada). Aboriginal participation in apprenticeship: making it work! Report of the Committee. [Text] - Ottawa, 1999; Aboriginal peoples and archives: a brief history of aboriginal and European relations in Canada. [Text] - Ottawa, 1997; First Nations in Canada. [Text] - Ottawa, 1997.