3068

11

Министерство природных ресурсов (наиболее важный), которое регулирует политику водных ресурсов и стандарты.

Минздрав, который отвечает за качество воды и эпидемиологическое состояние водоемов.

Министерство финансов, которое обеспечивает финансирование, чтобы субсидировать действия и развитие ВК.

Министерство Экономики, которое финансирует инвестиции для новых средств обслуживания.

Региональные правительства. Республики, области, края, применяют и контролируют соблюдение федеральных законов и инструкций, обеспечивают местное планирование и осуществляют муниципальную координацию, и имеют статистику и информацию относительно секторных действий. В некоторых областях они могут также управлять в меньших городах и сельских районах. Так как условие жилищного строительства и услуг предприятия коммунального обслуживания - муниципальная ответственность, они имеют очень немного прямого влияния по воде и вопросам сточных вод, но как один из главных источников муниципальных финансов, они имеют важную роль в тех случаях (делах), где финансы для воды и инвестиций сточных вод снабжаются от региональных ресурсов.

Традиционно ответственность за обеспечение воды и услуг сточных вод в городских зонах связано с муниципальным правительством. Оно имело активы и отвечало за инвестиции финансирования, действующие в пределах прежней системы центрального управления и команды экономического управления. В больших городах услуги вообще управляются независимыми муниципальными в/к. В меньших городах услуги можно обеспечивать коммунальной организацией обслуживания в пределах муниципальных правительств. В некоторых городах услуги в совокупности были, и все еще обеспечиваются, непосредственно индустриальными предприятиями, но происходит передача этих систем к муниципальному правительству. В сельских районах государственные фермы и местные сельскохозяйственные предприятия вообще продолжают управлять водопроводными сетями. Главный способ управления сектора в городских зонах по всей стране - муниципальное правительство.

Внешний контроль качества воды (питьевой воды и очищенных сточных вод) осуществляется Государственной санитарно-эпидемиологической инспекцией, посредством регулярных отчетов водоканалов перед СЭС и проведением анализов качества воды сотрудниками этой станции.

Соблюдение водоканалами многочисленных правил и руководящих документов общегосударственного и республиканского уровней, касающихся деятельности ВК, внимательно контролируется представителями заинтересованных ведомств. Этот контроль включает направление водоканалами часто запрашиваемых соответствующими министерствами (подробных) отчетов, дополняемых регулярными посещениями ВК представителями министерств.

6. Основные недостатки существующей законодательной и нормативноправовой базы

Основные недостатки сводятся к следующему:

•Законодательная база по техническим и финансовым аспектам обычно состоит из множества комплексных законов, зачастую заменяя друг друга. Зачастую очень сложно однозначно интерпретировать эти законы;

•В силу неопределенности законодательство не является основным инструментом при принятии решений;

•Нечетко прописаны возможности участия частного сектора в управлении ВК;

•Слабая нормативно-правовая база осложняется слабым Уставом ВК;

•Существует риск по отношению принятия решений на высоком уровне, так как при подготовке документов или решений нормы присутствуют всегда (нормы потребле-

12

ния и технические показатели). Очень часто технические нормы выше, чем в странах Западной Европы.

7. Основные тенденции по реформированию ВК

Правительство РФ под руководством Государственного комитета по строительству

ижилищно-коммунальному начали реализацию программы по реформированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства с целью введения принципов рынка и эффективности. Основные идеи сводятся к следующему. Институциональную/нормативноправовую базу этих реформ составляют следующие важные элементы (по материалам Всемирного Банка):

•Полная децентрализация сектора водоснабжения и водоотведения до муниципального уровня управления, устанавливая исключительную ответственность муниципальных органов власти за предоставление услуг по водоснабжению и водоотведению, включая полномочия по установлению тарифов, хотя с требованием о социальной защите малообеспеченных потребителей;

•Усиление положения Водоканалов как независимых коммерческих организаций, которые несут полную ответственность за управление и эксплуатацию систем водоснабжения и водоотведения (Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности” от 25.12.90, который предоставляет свободу государственным предприятиям, подобным Водоканалам вести свою деятельность автономно и оставлять в своем распоряжении полученный доход, Постановление Совета Министров No. 235 от 19.07.89 “ О переходе предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самофинансирование и самоокупаемость”

исоответствующие подзаконные акты и постановления.); важным элементом реформирования является возможность принятия Водоканалами структуры акционерной компании (Iв соответствии с Законом РФ “ о приватизации государственных и муниципальных предприятий” и “ закона об акционерных компаниях от 11/24/94”), который в свою очередь позволяет частному сектору участвовать в управлении и производственной деятельности Водоканалов;

•Введение более гибких регулирующих взаимоотношений между муниципальными органами власти и Водоканалами, требующее замены прямого подчинения Водоканала муниципальным органам власти на контрактные взаимоотношения между сторонами; кроме этого, федеральное органы власти разработали концепцию Муниципального агентства потребителей, МАП (Указ Президента # 432 от 29.03.96 “ о развитии конкуренции и поддержке государственного и муниципального жилищного фонда “), которое как регулирующий орган, представляющий местный орган власти, общается с Водоканалами

идругими компаниями коммунального сектора и является ответственным за разработку и управление контрактами с предприятиями коммунального обслуживания, а также стимулирует конкуренцию при наличии таковой. К началу 1997 года, МАП были образованы в приблизительно 600 из 3000 муниципалитетов, обязанных открыть подобные агентства.

•Создание федеральных/региональных регулирующих органов, региональные государственные жилищно-коммунальные инспекционные агентства, (Постановление РФ №1086 от 26.09.94) подконтрольные Государственному комитету по жилищному строительству и ЖКК, своей задачей имеют контроль деятельности муниципальных органов власти в жилищно-коммунальном секторе. К настоящему моменту подобные агентства созданы в 69 из 89 региональных субъектов.

ВАРИАНТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМ УПРАВЛЕНИЕМ ВОДОКАНАЛОМ Существующая институциональная структура Водоканала

Водоканал согласно действующему законодательству уполномочен использовать, управлять и контролировать сети и сооружения водопроводно-канализационной структуры (при этом составные инфраструктуры находятся в прямой собственности Городской Администрации). Кроме того, разные ведомства так или иначе участвуют в управлении Водоканалом и тем самым ограничивают не только самостоятельность предприятия, но и

•отсутствие политической воли на предоставление самостоятельности Водоканалу (реальное отсутствие реформ в секторе в связи с отсутствием инвестиций, отсутствие возможности самостоятельно регулировать тарифы);

•отсутствие инициаторов процесса реформирования водоканалов (инициатива может исходить как со стороны руководства Водоканала, так и со стороны городских властей);

•отсутствие независимости Водоканала (политическое вмешательство в финансовые дела);

•сложные институциональные рамки (много организаций вовлечено в управление деятельностью, отсутствие стратегического планирования развития, необходимость обучения персонала и чиновников на всех уровнях);

•политизированный процесс принятия решений;

•недостаточность возможностей изменения институциональной базы;

•недостаточная осведомленность и участие в принятии решений пользователей.

14

2 Участие частного сектора (УЧС) в предоставлении услуг водоснабжения и канализации

Варианты УЧС

Частный сектор вовлечен в систему водоснабжения во многих странах мира. Участие частного сектора (УЧС) имеет различные формы в зависимости от целого ряда аспектов, таких как:

•Существующая юридическая структура;

•Существующая регулирующая структура; а также

•Национальные традиции.

Имеется несколько вариантов УЧС, из которых можно осуществить выбор, учитывая разнообразные уровни ответственности и риска.

В наименее интенсивных формах сотрудничества (контракты на обслуживание), частные фирмы на договорных условиях осуществляют определенную поддержку, в то время как ответственность за наиболее важные должностные обязанности и ключевые решения по управлению и инвестированию остается за акционерным обществом.

Наиболее интенсивная форма - концессия и договор СЭП (на строительство, эксплуатацию и передачу), подразумевающие временное частное владение, частный контроль над всем управлением и операционными решениями, принятие на себя ответственности за коммерческий риск, ответственности за увеличение инвестиционных вложений и осуществление инвестиций. В большинстве случаев УЧС собственность остается в общественном секторе после окончания действия договора.

Теоретические варианты УЧС

Привлечение частного сектора в сектор водоснабжения и канализации может осуществляться следующим образом (см. Таблицу 4).

Таблица 4

Варианты участия частного сектора в предоставлении услуг водоснабжения и канализации

15

Примечание: составлено по материалам Всемирного Банка Рис. 5. Распределение ключевых обязанностей – привлечение частного сектора

Еще один важный аспект выбора подходящего варианта заключается в том, что их применение предъявляет различные требования к политической поддержке, изменению законодательства и т.п., (рис.6), который основан на опыте Всемирного Банка, полученном в различных странах.

В существующей сейчас в странах СНГ и в России трудной экономической ситуации активная поддержка, особенно со стороны города, является решающим предварительным условием для достижения цели создания “ реального” и “ жесткого” бюджетов, см. выше. Поэтому в настоящее время для всех вариантов может требоваться высокий уровень политической приверженности для реализации всех вариантов, за исключением контрактов на обслуживание.

16

Варианты "строительство-эксплуатация-передача", концессия и отчуждение собственности должны рассматриваться с учетом действующего законодательства.

Полная приватизация является в значительной степени необратимым процессом и требует очень тщательного рассмотрения.

Таким образом, единственными реальными институциональными вариантами привлечения частного сектора в настоящее время являются различные формы контрактов на управление и, возможно, также договор аренды, дополненные в определенных сферах контрактами на обслуживание.

На приводимом ниже Рисунке A.4 указывается, какие цели могут достигаться при использовании различных вариантов привлечения частного сектора. Эта информация основана на опыте Всемирного Банка, полученном в различных странах.

Цели, которые могут быть достигнуты лишь частично, обозначены квадратными скобками “[..]”. Институциональные варианты, не имеющие отношения или имеющее ограниченное отношение к водоканалам в силу неоднозначности трактования законодательства, обозначены обычными скобками “(..)”.

Примечание: составлено по материалам Всемирного Банка Рис.5. Потребности – Привлечение частного сектора

3 Продолжение партнерства с государством

Применение различных вариантов реорганизации предприятий ВКХ, направленных на приближение к условиям работы частного сектора в рыночной экономике западного типа, возможно и при сотрудничестве с государством, независимо от того, будет приглашен участвовать частный сектор или нет.

Поэтому все пять условий успеха, указанные во введении выше, относятся также и к вариантам продолжения партнерства с государством.

17

В качестве основы дальнейшего участия государства в деятельности водоканалов рассматриваются три основных варианта:

1.Прежняя организационная структура.

2.Водоканал является собственностью города, но заключается контракт на предоставление услуг между водоканалом и городскими властями. Могут быть различные типы контрактов на предоставление услуг, например, контракты на предоставление услуг типа контрактов на управление или типа аренды.

3.Акционирование. В этом случае изменяется институциональная структура водоканала, который из государственного предприятия, действующего по законам и правилам для государственного сектора, становится государственным предприятием, действующим по коммерческим законам, регулирующим частный сектор, например, акционерной компанией, владельцем которой является город.

Можно представить себе и другие смешанные варианты, например, когда в основе регулирования водоканала может лежать контракт на предоставление услуг, согласно которому водоканал максимально подпадает под действие коммерческого права, регулирующего частный сектор. Важными для уточнения вопросами здесь остается, среди прочего, управление водоканалами своими основными фондами, установление заработной платы и распределение прибыли, а также возможность применения процедуры банкротства.

Применение различных вариантов сотрудничества с государством ставит различные требования (рис. 6).

Широкий спектр изменений внутренней организационной и внутренней институциональной структуры, а также внешней институциональной структуры, возможен при выборе варианта “ прежняя организационная структура”. В действительности, и для этого варианта предполагается, что указанные выше пять условий будут максимально выполняться.

Рис.6. Потребности – продолжение партнерства с государством

18

Если городским властям удастся не вмешиваться в повседневную деятельность водоканала, то будет существовать возможность повышения эффективности и большей ориентации на запросы потребителей (рис.6).

Опыт разных стран1 показывает, что контракт на предоставление услуг может быть успешным для повышения эффективности и качества услуг при определенных условиях, особенно следующих:

•Руководство должно быть уверенным, что контракты на предоставление услуг должны восприниматься серьезно, т.е. органы власти должны исполнять положения контракта и выполнять свои обещания, что контракты на предоставление услуг основаны на ясно выраженном стремлении властей изменить положение водоканалов, а это значит, что, например, бюджеты водоканалов должны стать “ реальными” и “ жесткими”;

•Собственник должен иметь достаточную информацию о системе; и

•Контракт должен стимулировать руководство к его выполнению.

Еще один способ, с помощью которого власти могут показать, что контракты на предоставление услуг должны восприниматься серьезно, заключается в том, что водоканалы в максимально возможной степени попадут под действие коммерческого права, а действие коммерческого права подчеркнет ориентированность водоканалов на бизнес и существование угрозы банкротства. Это значит, что автоматической поддержки со стороны властей не будет.

Если эти условия не будут выполняться, контракт на предоставление услуг может даже принести вред. Первые два условия отражены на рисунке A.5 выше. Кроме того, предполагается, что любой контракт на предоставление услуг независимо от его типа содержит соответствующие стимулы для руководства к его реализации.

Вместо контракта на предоставление услуг или как его дополнение возможно соз-

дание:

• Совета директоров, действующего в качестве посредника между властями и руководством водоканала. При анализе возможности использования такого совета, среди прочего, выясняется, что для этого необходима способность органов власти создавать такие советы, которые имели бы реальную силу и были подотчетны, наличие потенциальных членов совета и достаточный размер водоканала.

Что касается поставленных целей, можно задать себе вопрос, насколько слабее для этого стимулы в этом контракте, чем у варианта по привлечению частного сектора. Кроме этого, различные типы контрактов на предоставление услуг могут быть менее эффективны варианта привлечения частного сектора особенно по двум позициям. Они не предусматривают “ автоматического” приобретения новых технических знаний и знаний по управлению, хотя некоторые результаты в этом отношении могут быть достигнуты при наличии соответствующих материальных стимулов, и они сравнительно слабо защищены от чрезмерного политического вмешательства. Нахождение водоканала в собственности города означает, что контракт на предоставление услуг между водоканалом и городом не может быть заключен по юридическим причинам. По модели корпоративного управления деятельность водоканалов определяется коммерческим правом. Это значит, что у их руководства есть больше возможностей привести зарплату в соответствие с индивидуальной квалификацией персонала, и есть возможность закрытия предприятия. Водоканалы могут быть организованы как закрытые акционерные компании, находящиеся в собственности города. Важно подчеркнуть, что образование акционерной компании, основным держателем акций которого будет являться город, не обязательно приведет к достаточной степени изоляции от политического вмешательства со стороны последнего. Тем не менее, акционерная компания, принадлежащая городу, является реальным и жизнеспособным вариантом. Это единственный вариант, основанный на продолжении партнерства с государством, который по поставленным для него целям (рис.7), близок другим вариантам, тре-

1 См., например, работу Мэри Шерли “ Почему контракты на предоставление услуг для государственных предприятий оказались недееспособными.” Всемирный Банк, 1998 г.

19

бующим большей степени участия частного сектора, например, договору аренды или даже концессии.

4 Международные и внутренние тенденции

"Повестка дня на 21-й век", всемирная программа поддержки развития окружающей среды в следующем столетии, принятая на Конференции ООН по Окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года, в отношении развития и управления водными ресурсами строится на четырех принципах, из которых первый и последний являются наиболее важными:

1.Пресная вода является ограниченным и уязвимым природным богатством, необходимым для поддержания жизни, эволюции и окружающей среды. Эффективное управление водными ресурсами требует установления связи между социальным и экономическим развитием и защитой природных экосистем;

2.Развитие и управление водного хозяйства должны быть основаны на совместном подходе, с привлечением пользователей, проектировщиков и политиков всех уровней. Управление водными и земельными ресурсами должно осуществляться на самых низких из возможных уровней;

3.Женщины играют ведущую роль в обеспечении, управлении и сохранении воды. Это должно быть признано и доведено до сведения всех политических курсов и программ;

и

4.Вода имеет экономическую ценность во всех конкурирующих видах ее потребления и должна быть признана экономическим благом.

«Повестка дня на 21-й век» отличается от того, как традиционно относились в странах бывшего СССР к сектору водоснабжения и водоочистки, особенно, в отношении его эффективности и связи с окружающей средой, совместного подхода (в противоположность централизованному подходу) и, в рассмотрении воды в качестве экономического блага (в противоположность социальному благу). Это подразумевает, что потребители должны полностью оплатить затраты по добыче, обработке, распределению воды, а также сбору и обработке сточных вод, то есть тарифы должны основываться на полном затратном принципе, включая оплату за устранение / приведения к минимуму воздействия сточных вод на окружающую среду (так называемый принцип оплаты загрязнения потребителями).

Вышеуказанные международные принципы повлияли на отношение Правительства России к сектору водоснабжения, что явствует из подписания двух ключевых политических документов.

Рекомендации Всемирного Банка предусматривают внедрение всеобъемлющей программы реформ сектора, состоящей из четырех главных элементов:

• Преобразование структуры существующих Водоканалов в независимые "разгосударствленные" предприятия коммунального хозяйства, регулируемые местными органами власти;

• Постепенное превращение Водоканалов в материально самостоятельные учреждения путем тарифной реформы и увеличения дохода;

• Преобразование существовавшей ранее инвестиционной политики, путем осуществления стратегии наименьших затрат; и

• Привлечение потребителя в качестве участвующей стороны в принятии решений Водоканала.

Программа по реорганизации сектора преследует следующие цели:

• Улучшение финансового положения водоканалов;

• Усовершенствование юридической и регулирующей базы их деятельности;

• Восстановление и развитие технических средств; и

• Развитие технологий для сохранения (скудных) ресурсов.

Меры институционального характера, которые планируется предпринять, чтобы достичь этих целей, предполагают:

20

•Уменьшение налогового давления на водоканалы, общая структура тарифов для всех пользователей и единая система эксплуатационных затрат и затрат по обслуживанию;

•Решение проблемы несвоевременной оплаты услуг и модификация амортизационной политики;

•Разработка новых стандартов, норм строительства и критериев проектирования;

и

•Изменения в законодательстве относительно платы за потребление, экологических, экономических и технических условий и стандартов очистки сточных вод.

Критерии эффективности и политический климат

Можно заметить, и на это следует обратить внимание, что каждый государственный и международный проект отличается широким спектром критериев, которым он должен соответствовать, для того, чтобы обеспечить успех. Критерии почти неизменно одни и те же, а именно договоренность, кооперация и желание работать вместе, которое должны проявить местные экономические и в особенности политические структуры.

На рисунке 8 показаны критерии эффективности участия частного сектора в системе водоснабжения.

Интересы со-

Политические

трудников

влияния

Требования акционеров

Рис.8 Критерии эффективности проектов по реформированию сектора водоснабжения и политический климат

Как только приняты решения о процессе преобразований, все вовлеченные в него партнеры должны вместе устремиться к цели, для того, чтобы этот процесс был успешно осуществлен.