4802

В целом можно констатировать, что представленная историография затрагивает различные аспекты истории городского самоуправления, как по России в целом, так и по Нижегородской губернии. Исследуется широкий спектр проблем, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и в городах дореволюционной России. При этом в работах присутствует критический подход в освещении и осмыслении проблем самоуправления.

Однако до настоящего времени остается не освещенным в полной мере спектр проблем, касающихся развития и функционирования в исследуемый период органов самоуправления уездных городов, в том числе и в Нижегородской губернии. Не получили всестороннего рассмотрения вопросы формирования органов самоуправления в уездных городах, оптимальности их структур, качественного и количественного состава, особенностей практической деятельности и ее эффективности, факторов влияющих на результаты данной деятельности. Обозначенная проблематика позволяет сказать, что выбранная нами тема до настоящего времени не получила комплексного освещения в исторической науке, что определяет научную новизну данного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационного исследования является комплексное изуче-

ние и анализ процесса организации и практической деятельности органов самоуправления уездных городов Нижегородской губернии, учрежденных Городовым положением 1870 года.

Достижение поставленной цели предполагает поэтапное решение сле-

дующих исследовательских задач:

-охарактеризовать состояние управления в уездных городах Нижегородской губернии в дореформенный период, а также в ходе земской реформы 1864 г., и выявить на этой основе причины проведения городской реформы 1870 г., проанализировать процесс ее подготовки;

-проанализировать процесс формирования органов городского самоуправления уездных городов Нижегородской губернии, их состав и функции после принятия Городового положения 1870 г.;

-произвести анализ состояния финансов (доходных и расходных статей бюджета) уездного города, и выяснить особенности данной сферы для разных уездных городов Нижегородской губернии;

-раскрыть характер и содержание основных направлений практической деятельности органов городского самоуправления в уездных городах Нижегородской губернии во второй половине XIX в., а также характер их взаимоотношений в рамках данной деятельности с губернскими органами государственного управления и земским самоуправлением;

11

- выявить положительные и отрицательные факторы, определяющие деятельность органов самоуправления в уездных городах Нижегородской губернии.

Методологической основой диссертации является методология истори-

ческой науки, базирующаяся на диалектико-материалистической теории исторического познания.

Диалектический подход к рассматриваемым явлениям, их оценка в кон- кретно-историческом контексте, во взаимосвязи с комплексом политических и социально-экономических процессов, происходивших в государстве, легли в основу методологических приемов работы.

Системный подход позволил рассматривать городское самоуправление как систему, развивающуюся во взаимосвязи всех ее элементов, внутренних и внешних факторов.

В работе использовались общенаучные методы и методы исторического исследования.

Методы анализа и синтеза способствовали выявлению причинноследственных связей в административно-политических, социальноэкономических процессах и явлениях. Метод структурного анализа позволил вычленить из системы местного самоуправления уездного города отдельные институты управления для исследования и описания их структуры и функций. Метод проблемного анализа позволил выявить сущность и причины возникновения проблем в деятельности самоуправления уездных городов. Метод статистического анализа дал возможность провести анализ количественных показателей при изучении избирательных компаний в городские думы уездных городов, а также финансово-хозяйственной деятельности городских органов власти, и на этой основе определить степень эффективности самоуправления.

Сравнительно-исторический метод позволил изучить структуру и деятельность органов самоуправления уездных городов Нижегородской губернии созданных по Городовому положению 1870 г. в сравнении с дореформенным периодом, а также изучить аспекты городского самоуправления уездных городов в сравнении, как с губернским центром, так и между собой. Хронологический метод дал возможность определить этапы развития рассматриваемой проблемы и выявить ключевые аспекты, определяющие временные рамки действия законодательных актов, касающихся функционирования городского самоуправления.

Комплексное применение указанных принципов и методов научного исследования позволило с наибольшей полнотой достичь цели настоящей диссертационной работы.

12

Источниковая база исследования. Диссертационное исследование базируется на широком комплексе опубликованных и неопубликованных источников, которые можно классифицировать следующим образом:

-законодательно-нормативные документы;

-материалы делопроизводства органов самоуправления;

-статистические источники и издания справочного характера;

-материалы периодической печати.

Группа опубликованных источников в качестве основных законодатель- но-нормативных документом представлена, в первую очередь, Городовым положением 1870 г. вместе с пакетом документов, регулирующих различные пра-

вовые вопросы при введении новой системы городских органов самоуправления.1

Кзаконодательно-нормативным источникам относятся также циркуляры

иразъяснения Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел по различным спорным вопросам, возникавшим в ходе практического применения

Городового положения 1870 г., иные нормативные акты, дополняющие городское и земское законодательство 70 – 90-х гг. XIX в.2

Кданной группе источников относятся и нормативные документы по местному управлению дореформенного периода, а также законодательно-

нормативные акты пореформенного периода, позволившие выявить причины проведения городской реформы 1870 г.3

Опубликованные в дореволюционное время материалы делопроизводства органов самоуправления характеризуют их повседневную практику, раскрывая особенности хозяйственной деятельности, социальной политики. Сюда входят

отчеты и доклады городских управ, протоколы заседаний, изданные типографским способом4. В этих документах находятся сведения о деятельности органов

городского общественного управления, о формировании городского бюджета и

1Городовое положение, Высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. – Н.Новгород, 1872; Городовое положение с объяснениями. – СПб., 1884.

2Правительственный вестник узаконений и распоряжений. – СПб., 1874; Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся (за 1864, 1865, 1866 и 1867 гг.). – СПб., 1868.

3Грамота на права и выгоды городам Российской империи // ПСЗ-I. – СПб., 1830. – Т. XXII. - № 16188; Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г.; Положение о начальных народных училищах 14 июля 1864 г. // Реформы Александра II / Сост. О.И. Чистяков, Т.Е. Новицкая. – М., 1998.

4Отчеты о деятельности Нижегородской городской управы и подведомственных ей частей, заведений и имуществ за 1896-1917 гг. – Н.Новгород, 1897-1914; Отчет Ардатовской городской управы за 1890 г. – Муром, 1891; Отчет Горбатовской городской управы, о ее деятельности и подведомственных ей частей, за 1887 г. – Горбатов, 1888; Отчет о приходе, расходе и остатке городских сумм Макарьевской городской управы за 1887 г. - Б.м., б.г.; Отчет Семеновской городской управы за 1887 г. – Н.Новгород, 1889; Журналы Макарьевской городской думы. – Б.м., б.г.; Обязательные для жителей города Василя постановления, изданные Васильской городской думой и надлежаще утвержденные с 1 июня 1879 г. по 1903 г. – Козьмодемьянск, б.г.; Обязательные для жителей города Арзамаса постановления изданные Арзамасской городской думой, по охранению народного здравия, утвержденные городской думой 14 июля 1879 г. – Арзамас, 1879.

13

основных направлениях расходов финансовых средств, аналитическая информация о городских делах.

Статистические источники и издания справочного характера дают сведения о городах и уездах Нижегородской губернии рассматриваемого периода, движении населения в губернии, количестве промышленных предприятий, учебных заведений, а также другую необходимую информацию.1

Периодическая печать в источниках представлена двумя основными изданиями Нижегородской губернии XIX в.: «Нижегородские губернские ведомости» и «Нижегородский биржевой листок».

«Нижегородские губернские ведомости» публиковали высочайшие манифесты, указы Правительствующего Сената, постановления и циркуляры Министерства внутренних дел, циркуляры и обращения губернатора, циркуляры канцелярии губернатора и губернского правления, приказы о назначении и освобождении должностей и др. Кроме того, они информировали о событиях в государстве и губернии, в доступной форме рассказывали о мероприятиях губернской и коронной администрации.

Публичное издание «Нижегородский биржевой листок» включало хронику событий, различные объявления, комментарии и материалы повседневной жизни Нижегородской губернии, а также рубрики «Действия правительства, относящиеся к местному краю» и «Городские и земские отделы – обзор деятельности городского управления и земств».

Неопубликованные источники включают в себя комплекс материалов фондов Государственного учреждения Центральный архив Нижегородской области (ЦАНО), и Государственного учреждения Государственный архив Нижегородской области, город Арзамас (ГАНО).

Законодательно-нормативные документы представлены материалами органов управления Нижегородской губернии (ЦАНО, ф. 1 - «Нижегородская губернская канцелярия», ф. 2 - «Канцелярия Нижегородского губернатора», ф. 4 - «Нижегородское наместническое правление», ф. 5 - «Нижегородское губернское правление»), включающие в себя циркулярные распоряжения, постановления и др.

Материалы делопроизводства, содержащиеся в архивных фондах, можно условно разделить на две группы: источники, относящиеся к периоду до реформ второй половины XIX в., и источники по истории самоуправления пореформенного периода.

1 Городские поселения в Российской империи. – СПб., 1863; Сборник статистических и справочных сведений по Нижегородской губернии. – Н.Новгород, 1880; Города России: энциклопедия. – М., 1994; Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона. – СПб., 1890-1907. – Т. 1, 7, 16; Большая Российская энциклопе-

дия. – М. – Т. 1, 3. – М., 2005; Т.9. – М., 2007.

14

Первая группа источников представлена фондами ЦАНО, освещающими деятельность городских дум уездных городов Балахны (ф.28), Семенова (ф.29), Горбатова (ф.1415), Макарьева (ф.1416), Василя (ф.1417), Арзамаса (ф.1418), Ардатова (ф.1419). Сюда же входят материалы фондов ГАНО о деятельности Арзамасского городового магистрата (ф. Ф-91), Арзамасской городской думы (ф. Ф-33), Арзамасской мещанской (ф. Ф-24) и ремесленной (ф. Ф-25) управ, Арзамасского уездного полицейского управления (ф. Ф-8, Оп.1) и Арзамасской городской больницы (ф. Ф-40, Оп.1).

Вторую группу составляют документы по самоуправлению городов Нижегородской губернии пореформенного периода, содержащиеся в фондах ЦАНО: Нижегородской городской думы (ф.27) и городской управы (ф.30), Арзамасской (ф.1418) и Ардатовской (ф.1419) городских дум, Балахнинской городской думы (ф.28) и городской управы (ф.31), Семеновской (ф.29), Горбатовской (ф.1415), Васильской (ф.1417) городских дум, Семеновской городской управы (ф.32). В ГАНО, были изучены материалы органов городского и земского управления: Арзамасской уездной земской управы (ф. Ф-2), Арзамасской городской думы (ф. Ф-33) и Арзамасской городской управы (ф. Ф-23) и др.

В указанных фондах содержатся материалы о деятельности городских дум, журналы заседаний, документы о выборах гласных, о взаимоотношениях земских и городских органов управления. В состав фондов вошли: городские обывательские книги, списки купцов и мещан, книги записи свидетельств на содержание торговых и питейных заведений, дела о рекрутской повинности мещан, об отводе участков городской земли, отпуске средств на постройку и ремонт медицинских учреждений, школ и училищ, библиотек; дела, характеризующие повседневную практику исполнительных органов самоуправления, их финансово-хозяйственную деятельность, статистические сведения (численность населения, предприятий, площадь земельных угодий), справочная информация (формулярные списки служащих городского управления, списки горожан, планы города).

Для изучения социально-экономической жизни уездных городов важным источником является собрание годовых отчетов-сведений городских голов Нижегородскому губернатору для составления ежегодных Всеподданнейших отчетов по Нижегородской губернии (ГАНО, ф. Ф-23, оп.1, д.1).

Материалы о состоянии финансов, здравоохранения и образования в уездных городах представлены в фондах Арзамасской городской общественной больницы (ГАНО, ф. Ф-40) Арзамасской общественной богадельни (ГАНО, ф. Ф-72), Арзамасской Екатерининской женской гимназии (ГАНО, ф. Ф-117), уездных и городских училищ городов Ардатова (ЦАНО, ф.2094), Василя (ЦА-

15

НО, ф.554), Горбатова (ЦАНО, ф.1701, ф.2088), Сергача (ЦАНО, ф.1694), Семенова (ЦАНО, ф.551), Лукоянова (ЦАНО, ф.550), городских общественных банков уездных городов Арзамаса (ГАНО, ф. Ф-27), Семенова (ЦАНО, ф.408) и Балахны (ЦАНО, ф.1643).

Вработе использовался также комплекс архивных документов, представляющий собой материалы неопубликованных или подготовленных к публикации обязательных постановлений для жителей городов, включающий проекты текстов постановлений, копии из журналов городских дум с их обсуждением и внесением поправок и рекомендаций (ГАНО, ф. Ф-33; ЦАНО, ф.1417, ф.1419).

Фонд Ф-8 «Арзамасское уездное полицейское управление» (ГАНО, г. Арзамас) включает протоколы заседаний полицейского управления, циркуляры и распоряжения вышестоящих учреждений, а также содержит сведения о численности и движении населения г. Арзамаса и уезда.

Статистические источники представлены материалами фонда Нижегородского губернского статистического комитета (ЦАНО, ф.61), которые дают сведения о численности населения городов и уездов губернии, иные материалы.

При работе над диссертацией использовались также материалы фонда изобразительных источников Историко-художественного музея г. Арзамаса: фотодокументы по истории развития уездных городов и органов самоуправления.

Вцелом, представленный комплекс источников позволил провести детальный анализ процесса формирования и деятельности органов самоуправления уездных городов Нижегородской губернии во второй половине XIX века.

Научная новизна исследования определяется следующими положения-

ми:

На основе анализа широкого круга источников впервые осуществлено комплексное исследование организации и практической деятельности органов самоуправления уездных городов России во второй половине XIX в. на примере конкретного региона – Нижегородской губернии.

Кроме этого, в ходе изучения темы исследования был выявлен и впервые введен в научный оборот широкий круг архивных материалов, а так же ряд редких опубликованных документов.

Изучение исторического опыта органов самоуправления уездных городов Нижегородской губернии позволило определить положительные и отрицательные факторы, влияющие на их организацию и социально-экономическую деятельность.

Проведенное исследование позволяет наметить перспективные направления и определить методологическую основу для подобных региональных ис-

16

следований и обобщающих работ по истории самоуправления уездных городов по России в целом.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1.Анализ эволюции самоуправления в уездных городах Нижегородской губернии показал, что дореформенные органы управления в них постепенно себя изжили и не отвечали в полном объеме новым условиям их развития.

2.Городовое положение 1870 г. привело к участию в жизни уездных городов большего числа представителей различных сословий. Местная общественность стала более вовлеченной в городские дела, и поэтому получила возможность внести свой вклад в жизнь родного города.

3.Механизм выборов в органы самоуправления уездных городов Нижегородской губернии в изучаемый период был оптимальным. Качественный и количественный состав лиц, вошедших в органы городского самоуправления, позволил им эффективно функционировать. При этом профессиональный уровень представителей органов городского самоуправления уездных городов в данный период был достаточным как по образованию, так и по опыту работы в прежних управленческих структурах.

4.Финансирование уездных городов Нижегородской губернии по новому законодательству дало органам городского самоуправления возможность самим решать назревшие хозяйственные и социальные вопросы, опираясь на внутренние возможности, находить эффективный путь решения насущных социальноэкономических задач, и при этом в более короткие сроки.

5.Городское общественное управление способствовало развитию социальной сферы уездных городов, что отвечало требованиям времени. Появление сети образовательных и медицинских учреждений, доступных для всего населения, повышение качества медицинского обслуживания, рост уровня благоустройства стали практическим воплощением деятельности органов городского самоуправления. Таким образом, деятельность органов самоуправления положительно сказалась на развитии уездных городов Нижегородской губернии, подняв их на качественно новый уровень по сравнению с дореформенным периодом.

6.На деятельность органов городского самоуправления уездных городов Нижегородской губернии оказывал влияние целый комплекс факторов, как положительных, так и отрицательных.

К положительным факторам, способствовавшим эффективной деятельности органов самоуправления уездных городов, можно отнести: формирование городских органов управления из лиц, заинтересованных в должном развитии города, и при этом именно тех, кто мог способствовать его процветанию; спо-

17

собность выявлять приоритетные социальные задачи, имеющие значение не только на местном уровне, но и в целом для губернии (образование, медицинское обслуживание, благоустройство); возможности для самофинансирования органов самоуправления за счет доходов в городской бюджет, и их более рациональное использование; привлечение специалистов и образованных лиц к решению различных задач по вопросам городского хозяйства.

Отрицательные факторы, влиявшие на деятельность органов городского самоуправления уездных городов, следующие: недостатки в принятой избирательной системе; несовершенство законодательства в части привлечения к ответственности лиц, уклоняющихся от исполнения служебных обязанностей и нарушающих установленные правила; недостаточно четко определенная процедура исключения гласных из состава городской думы; отсутствие четкой регламентации в вопросах финансирования выполнения уездными городами государственных нужд и повинностей. Отрицательные стороны созданной системы самоуправления уездных городов стали сказываться постепенно, что являлось характерным для вновь вводимых законоположений, не имеющих аналогий в ранее существовавшее время. Это создавало дополнительные трудности в решении органами самоуправления стоящих перед ними практических задач.

Практическая значимость диссертации обусловлена возрастающим интересом к проблемам провинциальных городов России в современных условиях. Материалы данного исследования могут быть использованы в научной работе по проблемам истории самоуправления в Нижегородском крае и России

вцелом, при разработке лекционных курсов по историческим и управленческим дисциплинам, проведении специальных семинаров и т.п.

Также материалы диссертации могут быть полезны государственным и муниципальным органам при разработке проектов и программ развития малых городов и системы самоуправления в них.

Апробация исследования. Основные положения диссертации изложены

вопубликованных научных статьях, докладах и сообщениях на научных и на- учно-практических конференциях регионального и общероссийского уровня.

Структура исследования. Диссертация состоит из ведения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, 10 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены объект и предмет, хронологические и территориальные рамки, цели и задачи исследования, охарактеризованы степень разработанности проблемы, источниковая база

18

исследования, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Городское управление в России в дореформенный пе-

риод» рассматривается процесс зарождения и становления городского самоуправления в России до городской реформы 1870 г.

Первый параграф «Состояние городского управления до реформ Алексан-

дра II» показывает, что реформы местного управления при Иване IV, Петре I и Екатерине II заложили основы управления городами, при этом процесс организации городского управления свидетельствует о наличии исторической традиции самоуправления и существенной роли государства в организации городского управления. Постепенно в городском управлении складываются делопроизводство и документооборот, четко определяются статьи городских доходов и расходов, формируется бюджет.

Второй параграф «Взаимоотношение уездных городов и уездных земств в период 1864-1870 гг.» раскрывает проблему сосуществования новой земской системы управления, появившейся в пореформенный период, и устаревшей сословной системы городского управления по «Жалованной грамоте городам» Екатерины II. В ходе земской реформы 1864 г. уездные города влились в состав земского самоуправления уезда. Но представители от городов в земских собраниях были в меньшинстве по отношению к остальным гласным и не могли решать проблемы уездных городов на общих земских началах. В то же время назревшие проблемы в условиях бурного развития экономики и социальной сферы особенно после отмены крепостного права и роста численности городского населения, поставили уездные города в сложную ситуацию, разрешение которой было возможно только путем изменения существовавшей на тот момент системы городского самоуправления.

Третий параграф «Разработка проекта нового Городового положения»

конкретизирует причины, по которым система городского управления времен Екатерины II не могла должным образом функционировать в новых исторических условиях. Среди таких причин выделяются: увеличение численности населения городов, развитие буржуазных отношений, изменения в значимости разных сословий городских жителей.

Подготовка проекта нового городового положения проходила на всех уровнях государственных и местных органов власти, в том числе и в Нижегородской губернии, что свидетельствовало о заинтересованности общественности в разрешении назревших вопросов улучшения системы городского общественного управления.

19

Вторая глава «Органы самоуправления уездных городов Нижегородской губернии по реформе 1870 г.: формирование, состав, функции» рассмат-

ривает систему органов самоуправления уездных городов губернии, механизм их формирования, количественный и качественный состав и функции.

Первый параграф «Состояние уездных городов Нижегородской губернии в пореформенный период» показывает социально-экономическое развитие уездных городов губернии на протяжении XIX в., а также особенности структуры самоуправления уездного города в общей системе управления губернии и характер взаимоотношений с вышестоящими органами власти и земством.

Анализ социально-экономического положения Нижегородской губернии, показывает, что в XIX в. среди уездных городов сформировалась определенная иерархия. Во многих уездных городах губернии развивается промышленность, транспортные и торговые связи, и наравне с губернской столицей они занимают положение торговых и промышленных центров. Так, среди уездных городов губернии в пореформенный период лидирующие позиции по темпам роста городского населения и социальному развитию занимают Арзамас и Балахна, а по экономическому развитию, промышленному потенциалу – Балахна и Ардатов.

Во втором параграфе «Организация и проведение выборов в органы само-

управления уездных городов» исследуется механизм выборов согласно Городовому положению 1870 г., раскрываются положительные и отрицательные стороны новой избирательной системы. Среди плюсов новой системы выборов в органы самоуправления можно отметить: всесословность выборов, широкое участие городского населения в формировании органов самоуправления. К минусам избирательной системы отнесено: разделение избирателей на три группы, зачастую не равноценные между собой, что приводило к неоднозначности участия в выборах различных слоев городского населения; громоздкость выборной процедуры, отсутствие разъяснительной работы среди горожан – избирателей.

Третий параграф «Состав и порядок работы городских дум» рассматри-

вает порядок формирования и состав гласных городских дум уездных городов, механизм их деятельности.

Городская дума формировалась путем выборов гласных из числа городских жителей на определенных условиях, оговоренных законом. Представляя собой все городское общество, городская дума рассматривала дела, касающиеся всего населения, проживающего в городских пределах, и от его имени.

Порядок работы городской думы строго регламентировался. Заседания думы начинались и проходили по установленным правилам, а дела рассматривались по очередности в соответствии с повесткой. Изменение очередности

20