7500

41

удостоверения, дающие право на бесплатный проезд в общественном транспорте, государственные стипендии на обучение в любом колледже и вузе.

Все рассмотренные выше организационные механизмы используются государством для распределения частных и общественных благ, производимых общественным сектором, таким способом, который государство на данный момент считает наиболее справедливым. С этой точки зрения организационные механизмы различаются по тому, в какой степени они способствуют достижению равенства в отношении доступности частных и общественных благ людям с различными доходами. Естественно, что этой цели наиболее соответствует механизм дотаций и гарантий, чем механизм привилегий и продажи государственных услуг.

Когда государство стремится к большему равенству в распределении, оно выбирает механизмы с наибольшим перераспределительным эффектом. В то же время, если перед государством стоит задача повышения эффективности общественного сектора, то оно выберет механизмы, экономящие общественные издержки, когда производство общественных товаров оплачивает потребитель (продажа государственных услуг, привилегии) или государственный орган и потребитель совместно (дотации).

Рассмотренные выше организационные механизмы производства общественных товаров показывают, что у современного государства всегда имеется выбор: самому производить общественные товары или доверить их производство рынку, занимаясь только его организацией, финансированием и доставкой товаров потребителю.

В последние десятилетия наибольшее распространение получила точка зрения на государственное предпринимательство как на одну из неэффективных форм государственного воздействия на общественное благосостояние. Сторонники данного взгляда считают, что одним из решающих факторов эффективности любого механизма является конкуренция, поэтому от того, насколько данный механизм допускает конкуренцию, зависит степень его эффективности.

Однако для многих государственных предприятий конкуренция отсутствует, прежде всего потому, что общественные товары, которые они производят, являются по своему характеру монопольными. В результате государственные предприятия начинают эксплуатировать свою монопольно защищенную позицию, принуждая потребителей к покупке монополизированного товара. В этом случае организация и финансирование государством производства общественных товаров в частном секторе, где допускается большая степень конкуренции между подрядчиками за государственные заказы, дотации, субсидии, привилегии, выглядят более предпочтительными, чем на государственных предприятиях.

Однако, как отмечалось выше, соображения эффективности не всегда принимаются в расчет не только при выборе методов государственного регулирования, но и регулирования объема и структуры государственного сектора в целом, поскольку само государство рассматривает общественный сектор как инструмент развития экономики в определенном направлении. Так,

42

например, «государство благосостояния» в 50-60-е годы рассматривало национализацию предприятий как способ поддержания высокой и устойчивой занятости.

Социальная роль современных общественных предприятий состоит в том, что, устанавливая цены и тарифы на общественные товары, они оказывают существенное влияние на уровень цен в экономике, и вследствие этого государство может использовать их как инструмент регулирования благосостояния через ценовую политику. Поэтому кроме задач более полного и эффективного обеспечения населения частными товарами и производства общественных товаров, общественное производство решает более фундаментальную задачу – направления экономического и социального развития в соответствии с разработанной государством стратегией.

4. Перераспределение доходов как форма государственного воздействия на благосостояние отличается от других (правовой, финансовой, производственной) тем, что если ранее рассмотренные формы предусматривают прямое вмешательство в работу рыночного механизма, то перераспределение доходов оказывает опосредованное воздействие на него. Это связано с тем, что перераспределение доходов в соответствии с ценностными представлениями о справедливости происходит после того, как рыночный механизм произвел распределение ресурсов.

Рыночное распределение доходов может оцениваться обществом как несправедливое, поэтому даже в случае эффективных рынков вмешательство государства в распределение доходов признается обоснованным с учетом необходимости решения таких задач, как, например, борьба с бедностью.

К настоящему времени государством накоплен целый арсенал форм и методов перераспределения, эффективность которых является предметом острых дискуссий ученых и практиков, занимающихся социальными проблемами. Неолибералы считают, что слишком активное вмешательство государства в распределение доходов и весьма «щедрые» социальные программы благосостояния ослабляют стимулы к труду у получателей пособий,

ив то же время уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов.

Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что сегодняшний уровень перераспределения не соответствует степени сложности

иактуальности проблемы бедности и нищеты, которая остается пока неразрешимой даже в промышленно развитых странах, несмотря на достигнутый ими исключительно высокий уровень общественного благосостояния. Из-за неспособности государства решить данную проблему все большее количество людей, по их мнению, попадает в порочный круг бедности: низкие доходы – низкий уровень жизни – низкая производительность труда – невысокая заработная плата – низкие доходы – и т.д.

Все существующие формы и методы перераспределения можно условно подразделить на социальное страхование и социальную помощь. Это позволяет провести различия между источниками социальных программ – взносами и пособиями.

43

Система обязательного государственного страхования выполняет в рыночной экономике две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг рисков; перераспределяет доходы от богатых к бедным.

Николас Барр отмечает такую взаимосвязь между перераспределением и страхованием:

«Чем меньший вес придается перераспределению, тем жестче соотношение взносов и пособий. Там, где общественное страхование подразумевает перераспределение (а это типично для стран Запада), пособия все же должны иметь некоторое отношение к индивидуальным взносам».

Общепризнанно, что в целях повышения эффективности и одновременно достижения справедливости в государственном социальном страховании необходимо усиливать взаимосвязь между отчислениями в государственные страховые фонды и выплатами из них. В то же время параллельно совершенствованию системы государственного страхования надо создавать благоприятные условия для частного страхования, что потребует от государства определенных усилий по сдерживанию темпов инфляции и стабилизации цен, чтобы стимулировать добровольное страхование и сбережения.

Еще одной формой перераспределения доходов является социальная помощь (обеспечение), которая финансируется не из страховых отчислений, а из налоговых поступлений. К наиболее распространенным методам оказания социальной помощи относятся денежные и натуральные трансферты. И те, и другие методы, как отмечают многие ученые и практики, не идеальны и имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Кплюсам денежных пособий относятся: поощрение потребительского выбора (в отличие от натуральных пособий, когда индивиду навязывается определенный набор товаров и услуг); более простая система предоставления денежных пособий населению по сравнению с натуральными пособиями, что снижает административные издержки; денежным пособиям в меньшей мере присущ «эффект клейма».

Кминусам денежных выплат относятся: «эффект замещения», который они вызывают, когда индивиды стремятся заместить дешевыми товарами другие товары; возможность их передачи другим лицам, и вследствие этого потеря адресности.

В то же время натуральные пособия обладают следующими преимуществами: не вызывают «эффекта замещения», являются более адресными, поскольку не передаются другим лицам; в условиях абсолютной ограниченности ресурсов более эффективны в борьбе с нищетой и голодом.

Необходимо отметить, что программы перераспределения в натуральной форме имеют ряд недостатков, поскольку они: нарушают принцип «суверенитета потребителя»; при включенности в процесс товарообмена благ, предназначенных для натуральных трансфертов, переориентируют частный сектор на производство дешевых некачественных благ; увеличивают административные издержки на доставку помощи; вызывают «эффект клейма».

44

Набор используемых государством форм и методов регулирования благосостояния зависит от типов моделей социально-экономического развития, которые сложились в промышленно развитых странах в послевоенный период.

Контрольные вопросы

1.Каковы отличительные свойства общественных благ?

2.Почему несоперничество можно рассматривать как предельный случай позитивных экстерналий?

3.Чему равны предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю?

4.Какие проблемы для производителей общественных благ порождаются неисключаемостью?

5.Почему совместно потребляемое благо не обязательно является общественным?

6.В чем различие между чистыми и смешанными общественными

благами?

7.Что представляют собой локальные общественные блага?

8.Что представляет собой спрос на общественное благо?

9.Как формируется совокупный спрос на общественное благо?

10.Почему частное благо приобретается потребителями по одной цене, но в разном количестве, а общественное по разным «ценам», но в одинаковом количестве?

11.Что такое цены Линдаля? Может ли цена Линдаля быть отрицательной и что в этом случае необходимо сделать для достижения оптимума по Парето?

12.В чем смысл проблемы «безбилетника»?

13.При каких условиях коллективные действия осуществимы на добровольной основе?

14.Почему роль государства в создании чистых общественных благ выше, чем в создании иных благ?

15.Что представляют собой частные блага, обладающие особыми достоинствами?

16.Почему именно общественные блага являются основными результатами функционирования общественного сектора?

3.Распределение, эффективность и благосостояние

3.1. Перераспределительные процессы и их издержки

Государство призвано, прежде всего, обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их

45

производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки.

Вместе с тем требования граждан по отношению к государству обычно предполагают, что его полномочия должны использоваться не только для организации коллективных действий по созданию общественных благ. От государства ожидают также справедливого распределения доходов, а иногда и имущества.

Политика распределения – важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют мировоззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы.

Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной истиной в вопросе о справедливости, экономика общественного сектора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекомендаций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в которых конфликтующие интересы могут в некоторой степени примиряться. Требуется также прослеживать влияние, которое политика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ.

Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других.

Это происходит в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило,

опосредуемых бюджетом. Трансфертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида или организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например,

пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами.

Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства.

46

Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п.

Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.

Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма.

Еще один источник перераспределительных процессов – внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ.

Пример. Аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой – шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной.

Различия в данном случае менее всего связаны с дифференциацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя реакции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от дифференцированного отношения к общественным благам как таковым. С практической точки зрения важна неодинаковая готовность платить за общественное благо, независимо от того, определяется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и другие подчас удается лишь условно.

47

Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов.

Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов.

Наконец, имеются примеры, когда государство само выплачивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьшение ее стоимости в результате строительства общественных сооружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компенсации адекватны фактическому ущербу.

Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий, или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери.

Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.

Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три

48

вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что принесет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмещения затрат? Смешение подобного рода вопросов – один из характерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перераспределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами.

Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, компенсации – это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Компенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перераспределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны.

Рациональная бюджетная политика предполагает серьезный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конечных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересованных сторон.

Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, не вполне адекватно характеру реальных перераспределительных процессов, которые осуществляются при посредстве общественного сектора экономики. Причина не в том, что перераспределение не всегда приобретает денежную форму: как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие прирост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг другу, поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перераспределительные акции, во-первых, требуют затрат на свое осуществление и, во-вторых, оказывают долговременное воздействие на эффективность производства.

Это очевидно даже в простейшем случае, когда предполагается осуществить трансферт. Допустим, например, что намечено, собрав некую сумму за счет налогообложения наиболее состоятельных граждан, раздать ее наименее обеспеченным. Необходимо затратить средства, чтобы не только идентифицировать потенциальных плательщиков и получателей средств (первые могут скрывать свою состоятельность, вторые – преувеличивать свои нужды), но и постоянно содержать аппарат, реализующий трансфертные платежи и контролирующий их обоснованность. Следовательно, часть собранной суммы непременно поглотят административные издержки. Их существенным компонентом в свою очередь являются личные доводы тех, кто обслуживает процесс перераспределения: разработчиков соответствующего законодательства, работников налоговой службы и социального обеспечения и т.д.

Кроме того, перераспределение влияет на аллокацию ресурсов и мотивы экономической деятельности. Анализируя это влияние, экономисты обычно

49

предполагают в качестве исходного состояние конкурентного равновесия, при котором доходы определяются предельной производительностью соответствующих факторов. В такой ситуации перераспределение является нежелательным с позиций экономической результативности, хотя может быть оправданным с точки зрения этических требований.

Несоответствие конечных доходов предельной производительности факторов не позволяет добиться максимально возможного роста производства. Так, изъятие значительной части доходов с капитала уменьшает как потенциал, так и стимулы инвестиционной активности. Перераспределение части доходов от высокопроизводительного труда в пользу тех, кто трудится с низкой производительностью, оказывает дестимулирующее воздействие на работников. Причем это касается не только тех, за счет кого осуществляется трансферт, но и получателей выплат. Первые недостаточно заинтересованы в повышении заработка, поскольку часть его подлежит изъятию, вторые – поскольку заработок фактически не является для них единственным источником дохода, причем с ростом заработка они рискуют лишиться дополнительных выплат.

Понятно, что такого рода эффекты не очень ощутимы при низкой интенсивности перераспределительных процессов и нарастают с их усилением. Примеры ярко выраженного дестимулирующего воздействия перераспределения в нашей стране дали, в частности, политика продразверстки, проводившаяся в период военного коммунизма, и практика обязательных поставок сельскохозяйственной продукции, характерная для 30-50-х годов. В обоих случаях имели место натуральные повинности, достигавшие масштабов, которые не только блокировали накопление в аграрном секторе, но и глубоко деформировали мотивацию его работников.

Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перераспределения, включая упущенные возможности, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы.

В то же время нельзя утверждать, что перераспределительные процессы при всех обстоятельствах негативно сказываются на перспективах роста производства, смотря на то, каково исходное состояние, по отношению к которому осуществляется перераспределение.

Если, например, огромная часть доходов граждан мобилизуется государством для производства мнимых общественных благ, есть основания добиваться отказа от такой политики. Это, однако, в свою очередь предполагает перераспределительный процесс, наносящий ущерб тем или иным индивидам. В частности, могут пострадать государственные служащие: некоторые из них потеряют работу, а у других снизятся оклады. Существенные перераспределительные эффекты могут вызывать приватизация, антимонопольная политика, кейнсианская политика стимулирования эффективного спроса и т.д.

Здравый смысл подсказывает, что, оценивая подобные действия государства, не следует ограничиваться одним только критерием Парето-

50

оптимизации, предполагающим незыблемость исходного распределения доходов и экономических возможностей. Ведь едва ли не большая часть мероприятий, которые государство проводит на практике, приносит потери некоторым индивидам. Коль скоро экономическая теория претендует на серьезную роль в анализе, обосновании и критике реальных политических решений, она не может безоговорочно отвергать все подобные мероприятия, как, впрочем, и вставать на позицию апологии государственного произвола.

Политическая практика чаще всего базируется на предположении, что общество в целом может выигрывать, если даже кто-то из его членов несет ущерб. Смысл этого положения нуждается в прояснении и экономической интерпретации.

Всоответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдором

иДж. Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому представляет собой улучшение положения общества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере, равный исходному.

Позднее был сформулирован уточненный вариант принципа компенсации, устраняющий формальную уязвимость критерия Калдора-Хикса. Согласно этому критерию, улучшения могли бы достигаться за счет чистых трансфертов (например, за счет бесконечно повторяющейся передачи фиксированной денежной суммы от одних лиц другим и обратно, если этот процесс не требовал бы затрат). Между тем, по замыслу, принцип компенсации предполагает наращивание совокупного экономического потенциала общества.

С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и таможенной. Так, Н. Калдор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспределительный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигрыше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребителям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компенсацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше.

По критерию Парето можно сравнивать эффективность лишь таких мероприятий, которые инвариантны с точки зрения распределения и различаются лишь в отношении аллокации ресурсов. Критерий Калдора-Хикса позволяет ранжировать по степени экономической эффективности и те мероприятия, которые приводят одновременно и к реаллокации, и к перераспределению.

Вернемся к рассмотренному выше примеру со строительством аэропорта. Согласно первому критерию, оно эффективно, если всем, чье положение в результате строительства ухудшается, фактически возмещается весь понесенный ущерб. Если же этого не происходит, любой вариант строительства