!Учебный год 2024 / Чер

Деятельность таможенных органов по информированию и консультированию, информационному обеспечению своей работы; по изучению и распространению положительного опыта, организаци- онно-массовой работы в таможенной сфере опыта таможенной деятельности в странах СНГ, в развитых странах дальнего зарубежья; по унификации и гармонизации таможенного законодательства, сотрудничества таможенных служб государств, и др. имеет соответствующую правовую базу.

Отдельно надо подчеркнуть значение проблемы методов

вдеятельности таможенных органов.

Всвоей практике таможенные органы встречаются с интересами

ипотребностями миллионов людей.

Эти интересы необходимо тщательно и систематически учиты-

вать.

Отсюда — проблема методов работы, которые не должны сводиться к административному и тем более уголовному принуждению, санкциям, запретам и другим принудительным мерам.

При решении проблемы призваны широко использоваться приемы, средства убеждения, разъяснения, демонстрации передовых форм

иначинаний, способствующих добровольному и беспрекословному исполнению юридическими и физическими лицами норм и требований таможенного законодательства и права.

ГЛАВА 14 ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА

Вопрос о правовых актах в сфере таможенного дела частично рассматривался при анализе проблемы источников таможенного права. В данной главе основное внимание будет сосредоточено на характеристике правовых актов, издаваемых таможенными органами. Вначале отметим важную особенность деятельности таможенных органов: по своему характеру она является правоустановительной, правотворческой.

Такой характер деятельности таможенных органов заключается в том, что значительная часть правовых актов, издаваемых в первую очередь ФТС России, развивает, дополняет и конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции, ТК ТС и других законах Российской Федерации и касающиеся таможенного дела. В некоторых случаях в правовых актах ФТС устанавливаются такие правила и нормы, которые с точки зрения их характера и содержания составляют основу для нового и относительно самостоятельного правового регулирования

141

тех или иных весьма существенных сторон и даже блоков таможенного дела. В пример можно привести утвержденные ФТС положения о конкретных таможенных процедурах, а также некоторые правила

идругие акты.

Внастоящей главе речь пойдет об актах, издаваемых именно таможенными, а не какими-то другими государственными органами.

Безусловно, возможно совместное издание правовых актов ФТС и иными органами исполнительной власти.

Центром нормотворческой деятельности таможенных органов является ФТС.

Хотелось бы особо подчеркнуть предписание об обязательности исполнения таких нормативных актов предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчиненности. Это означает, что нормативные акты ФТС в одинаковой мере обязательны для государственных, частных и иных предприятий, учреждений и организаций независимо от того, в каком подчинении они находятся: в федеральном, субъектов Федерации или в муниципальном. Рассмотрим вопрос о видах правовых актов, издаваемых ФТС. В соответствии с юридическими свойствами они подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты таможенных органов непосредственно выражают регулятивную функцию таможенного права. В них содержатся нормы, регулирующие однотипные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере таможенного дела и управления им. Нормативные акты рассчитаны, как правило, на длительное применение и не имеют персонифицированного адресата. В качестве примера можно привести положения о таможенных регионах. Конечно, нормативные акты таможенных органов имеют подза-

о вторичности такого рода нормотворчества, но отнюдь не умаляет авторитета и практического значения актов таможенных органов.

Всфере таможенного дела ФТС издается значительное число видов нормативных актов.

Внастоящее время действует Приказ ФТС России от 05.07.2013 г. N 1253 "Об утверждении Правил подготовки норматив-

ных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации"59.

59 Таможенные ведомости.2013.№10.

142

В соответствии с ним нормативные правовые акты ФТС России должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, другим нормативным правовым актам Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, а также таможенному законодательству Таможенного союза и издаваться в пределах компетенции ФТС России.

Региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты Российской Федерации не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативные правовые акты ФТС России издаются:

1)на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, решений Евразийской экономической комиссии, указов

ираспоряжений Президента Российской Федерации, постановлений

ираспоряжений Правительства Российской Федерации;

2)во исполнение решений коллегии ФТС России, поручений руководства ФТС России, по инициативным предложениям подразделе-

ний ФТС России, таможенных органов Российской Федерации — в целях регламентации вопросов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

ФТС России издает нормативные правовые акты в виде:

1)приказов;

2)распоряжений;

3)правил;

4)инструкций;

5)положений.

Издание нормативных правовых актов ФТС России в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается.

Нормативные правовые акты ФТС России могут быть:

1) постоянно действующими, то есть установленными без ограничения срока применения;

2) временными, то есть содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного события.

Подготовка нормативных правовых актов ФТС России включает следующие этапы:

1) планирование подготовки нормативных правовых актов и проведение мероприятий по подготовке проекта нормативного правового акта;

2) подготовку проекта нормативного правового акта;

143

3)согласование проекта нормативного правового акта;

4)направление нормативного правового акта подразделениемразработчиком сайт regulation.gov.ru в информационно-телекоммуни- кационной сети "Интернет" (далее — сайт regulation.gov.ru);

5)в необходимых случаях требуется предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта на заседаниях общественного совета ФТС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти";

с порядком, установленным Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851;

7)в необходимых случаях требуется проведение оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений

внекоторые акты Правительства Российской Федерации";

8)подписание (утверждение) нормативного правового акта и его регистрацию;

9)направление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюст России;

10)сопровождение прохождения государственной регистрации нормативного правового акта в Минюсте России;

11)опубликование нормативных правовых актов (за исключением актов или отдельных положений с отметками "для служебного

пользования", "секретно" и "совершенно секретно") и вступление их в силу.

Общее руководство процессом подготовки нормативных правовых актов ФТС России осуществляет руководитель ФТС России, непо-

144

средственное руководство — статс-секретарь — заместитель руководителя ФТС России.

Ежегодное планирование деятельности ФТС России по подготовке нормативных правовых актов ФТС России осуществляется Правовым управлением до 15 декабря текущего года путем обобщения плана работы ФТС России (далее — план). Подразделения ФТС России направляют в Правовое управление до 10 декабря текущего года предложения о подготовке нормативных правовых актов в соответствии с актами, решениями, поручениями, предложениями.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение решений Евразийской экономической комиссии, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов

ираспоряжений Президента Российской Федерации, постановлений

ираспоряжений Правительства Российской Федерации не должен превышать одного месяца, если в актах не установлен другой срок.

Всоответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, для проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее — независимая антикоррупционная экспертиза), проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат размещению на сайте regulation.gov.ru.

Подразделения-разработчики размещают проекты нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в Правовое управление.

Срок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов составляет не более 7 рабочих дней со дня поступления в Правовое управление.

В соответствии с пунктом 6 Состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 877, в случае принятия Правительством Рос-

145

сийской Федерации решения о необходимости предварительного обсуждения проекта нормативного правового на заседаниях общественного совета, акт подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественного совета при ФТС России.

Подразделения-разработчики при направлении проектов нормативных правовых актов на рассмотрение в Правовое управление представляют информацию о предварительном обсуждении на заседаниях общественного совета при ФТС России с приложением копии заключения или об отсутствии основания такого обсуждения.

Всвязи с необходимостью раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения в соответствии с порядком, установленным Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851, подраз- деления-разработчики обеспечивают размещение на сайте regulation.gov.ru:

а) уведомления о подготовке проекта нормативного правового

акта;

б) проекта нормативного правового акта; в) информации о сроках общественного обсуждения уведомле-

ния и (или) проекта нормативного правового акта; г) информации о результатах общественного обсуждения уве-

домления и (или) проекта нормативного правового акта; д) информации о результатах рассмотрения проекта нормативно-

го правового акта.

Данная информация указывается в паспорте проекта нормативного правового акта, который ведется подразделением-разработчиком на сайте regulation.gov.ru.

Всоответствии с пунктом 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851, перечень проектов нормативных правовых актов, в отношении которых необходимо проведение общественного обсуждения определяет общественный совет при ФТС России, при этом общий срок общественного обсуждения не может составлять менее 60 календарных дней.

Вцелях оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий принятия проектов актов, а также выявления в проектах актов положений, вводящих избыточные обя-

146

занности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации подразделения-разработчики проводят оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в соответствии с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318.

Проекты нормативных правовых актов передаются для подписания (на утверждение) через Управление делами.

Нормативные правовые акты ФТС России подписывает (утверждает) руководитель ФТС России или лицо, его замещающее.

Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, их замещающими) нескольких федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций).

Подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты передаются в Управление делами для регистрации.

ГЛАВА 15 МЕТОДЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Проблема методов в целом одна из актуальных проблем юридической науки, в том числе административного права, а также таможенного права.

Вначале дадим общую характеристику состояния и научной разработки проблематики методов в административном праве'.

С учетом, конечно, функциональной и организационной близости административного права и таможенного права.

В административно-правовой науке нет, пожалуй, более сложного и недостаточно разработанного вопроса, чем проблема методов деятельности исполни тельной власти (государственного управления). В литературе высказаны раз личные, подчас коренным образом отличающиеся друг от друга, мнения и определения относительно этого вопроса. Поэтому после формулирования общей понятия метода

147

управления (исполнительной власти, административного метода) мы кратко рассмотрим имеющиеся варианты определения и сущности метода управления, а затем — виды и специфику административных методов.

Можно сказать, что в самом общем виде метод управления есть способ средство, прием (совокупность приемов) решения определенных социально-экономических, политических, культурных, правоохранительных и иных задач. Данное определение лишь в общей форме характеризует сущность названного феномена, не раскрывая его конкретного содержания. Эта проблема требует более детального анализа. Вначале проведем ретроспективный обзор имеющихся определений, мнений, касающихся проблематики методов. Такой подход поможет раскрыть сложность, определенную «запутанность» проблемы, рельефнее и четче представить себе такое явление, как методы управления.

Методы государственного управления — это обычно способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к такой деятельности, как государственное управление. Хотя это и слишком общая характеристика методов управления, она верно отражает сущность данного явления. Применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительны: органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме. Метод управления — это средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Метод можно понимать как способ целенаправленного воздействия субъекта управления на коллектив, группу или одного человека. Данное определение четко высвечивает взаимосвязь между субъектом и объектом управления, хотя и несколько расплывчато.

В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, З. А. Багишаев дают существенно отличное от приведенных, несколько «завуалированное» определение метода60. Под методом деятельности субъектов административного права, по их мнению, еле дует понимать характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого участника. Например, один участник убеждает другого, рекомендует — налицо метод убеждения. В связи с этим определением возникают вопросы:

60 Манохин В. М. Адушкин Ю. С, Багишев 3. А. Российское административное право.- М., 1996. С. 144.

148

что понимать под термином «характер волеизъявления» и не сужает, не обедняет ли это определение сущность такого явления, как методы управления?

По мнению А. П. Коренева, «методы дают ответ на вопрос о том, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления» и заметный момент при этом — обеспечение рациональности управления61.

Метод управления — это средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты.

Выделим наиболее характерные черты, свойственные методам управления. Методы управления подразделяются на общие и специальные. Общие — это методы, используемые при выполнении всех или основных функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса. Специальные — это методы, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях про-

исущественной роли и значения данных институтов в государственном управлении в целом; методы прямого и косвенного воздействия (о них подробнее будет сказано ниже); наблюдение и контроль; регулирование

иуправление соответствующими объектами.

Иногда в качестве методов называют коллегиальные и индивидуальные методы деятельности. Думается, что в таком случае скорее можно говорить о структурном построении органов исполнительной власти: правительства, советы министров, кабинеты министров, государственные комитеты, министерства и др.

Существуют более конкретные виды методов деятельности исполнительной власти, субъектов административного права.

Некоторые авторы интерпретируют выделенные характерные черты по-иному — например, убеждение и принуждение как универсальные методы деятельности, т. е. применяемые как в сфере государственной, так и в сфере общественной деятельности, как в любой отдельно взятой организации, так и любым должностным лицом.

Полагаем, что убеждение и принуждение применительно к сфере государственного управления и к сфере общественной деятельности имеют свои существенные особенности. Их непременно следует учитывать при характеристике административно-правовых методов и их дифференциации. Отдельные авторы выделяют методы, имеющие от-

61 Коренев А. П. Административное право.- М., 1996. С. 160.

149

рицательный смысловой оттенок — такие, как уравниловка, приписка, очковтирательство и т. п. Думается, что названные явления должны быть отнесены скорее к стилю деятельности органов и должностных лиц либо быть где-то «посередине» между собственно методами

истилем работы.

Внекоторых изданиях, на наш взгляд, смешиваются методы

иправовые формы. Например, говорится о прямом распорядительстве, при котором в уставах, положениях и других актах устанавливаются полномочия многих субъектов административного права; широко применяются рекомендации в управлении государственными предприятиями и учреждениями (но только ли ими, скажем мы?), имея в виду ориентировочные показатели работы, распорядок деятельности и т. д.; избирается вид производственной деятельности вновь созданного предприятия, проводятся многие виды работ, связанные с опасностью

(взрывные, вскрышные и т. п. работы); по согласованию с заинтересованными органами и лицами принимаются многие акты управления, например между несколькими министерствами. Полагаем, что приведенный пассаж в большей мере отражает проблемы организации производственной деятельности и совершенствования форм и актов управления, нежели вопросы о методах управленческой деятельности. Почему-то к проблематике методов управления иногда подключают неправовые методы, выделяя группу организационных методов — таких, например, как проверка исполнения предписания, выставки, реклама и т. п. Но ведь в целом это иная проблематика, связанная с формами административно-управленческой деятельности.

В литературе отличительные черты административно-правовых методов характеризуются по-разному. Выделим некоторые аспекты проблемы. Например Ю. М. Козлов, проявляя широкий подход к данной проблеме, называет десять специфических черт, характерных для рассматриваемых методов, а именно: органическую связь с целевым назначением этого, по терминологии автора вида государственной деятельности (т. е. на самом деле деятельности в сфере исполнительной власти или государственного управления); управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты; их непосредственное выражение в связях между субъектами и объектами государственной власти как формы практической реализации исполнительной власти. (Непонятно, правда, как объекты государственного управления могут быть формами практической реализации исполнительной власти. — прим. Автора). Справедливо, что метод управления всегда имеет определенный объект — коллективный либо индивидуальный адресат. То, что в методах управ-

150