iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni
.pdfЕсли по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: «Кто, какой орган должен нести обязанность устанавливать границы территорий объектов культурного наследия?» Очевидно, что ответ лежит на поверхности — это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.
Теперь важный вопрос относительно отображения на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:
•органы местного самоуправления не могут устанавливать указанные границы (нет полномочий), а могут только в своих Правилах землепользования и застройки отображать такие границы;
•отображать — значит фиксировать то, что определено не Правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в Правилах ссылки на такие документы.
Есть ли такие документы? Да, есть. Это документ, утвержденный в установленном порядке, — Решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 № 370-м «Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода». На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.
На данный момент иного не дано: Правила не могут отображать то, чего нет в виде официально принятого документа, или отображать нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие Правила с самого начала были бы нелегитимными.
Поэтому призывы «отобразить в правилах» равнозначны: 1) призывам сделать Правила неправомочными в юридическом отношении и 2) посредством Правил прикрыть брешь, образовавшуюся в результате бездеятельности продолжительное время соответствующих государственных органов.
Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте Правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены
141
официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.
2.Помимо рассмотренного выше замечания есть другое замечание, которое состоит в следующем: «… на карте градостроительного зонирования не отображены … границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде».
В проекте карты градостроительного зонирования отображены решения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. Среди перечня таких документов неизвестны официально утвержденные в установленном порядке проекты зон охраны памятников истории и культуры. Выход из этой коллизии предельно прост и состоит в принятии одного из двух вариантов решения в зависимости от фактического положения дел:
1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения отображаются в проекте Правил, подобно тому, как отображены в проекте Правил решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993
№370-м. То есть вносятся дополнения со ссылками на соответствующие документы;
2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте Правил на данный момент нечего, нет предмета отображения.
3.По поводу замечания о том, что «в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений «в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города» (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)».
В этом замечании содержатся несколько нераскрытых смысловых позиций. Их необходимо раскрыть:
1) если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия решается просто: в проекте Правил отображаются официальные решения со ссылкой на соответствующий документ;
142
2) если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то имеет место недосказанность и неопределенность. Если поставить задачу — снять неопределенность, то выясняется наличие двух вариантов, двух способов действий, из которых необходимо сделать выбор:
• первый способ:
а) опереться на официально принятые на данный момент документы;
б) отобразить в проекте Правил решения официально принятых документов;
в) принять Правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;
г) продолжить разработку и завершить принятием в установленном порядке предусмотренных законодательством документов (проекта зон охраны объектов культурного наследия);
д) внести дополнения и изменения в действующие Правила землепользования и застройки в части отображения в Правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.
Именно этот способ действий закреплен в проекте Правил. Этот способ соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанные с охраной памятников;
• второй способ:
а) остановить на неопределенное время процесс принятия Правил землепользования и застройки и вместе с этим остановить процесс упорядочения градостроительной деятельности;
б) продолжить и завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом надо будет дать четкий ответ на вопрос: кто будет ответственным за подготовку и принятие этого документа, при том, что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);
143
в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте Правил и принять Правила по установленным процедурам, но через некоторое на данный момент неизвестное время.
Как первый, так и второй способы равно возможны и не противоречат законодательству. Поэтому здесь мы имеем дело перед политическим и административным выбором, который должны совершить ответственные лица — руководство города. В свете изложенной дискуссии с предельной наглядностью выступает на первый план ранее поднятый и обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть заполнен путем четкого указания о полномочияхобязанностях уполномоченных государственных органов обеспечивать подготовку, финансирование и утверждение проектов ЗООКН, а также путем установления последствий за бездеятельность указанных государственных органов по истечении установленного законом периода времени.
Вопрос о том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые Правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия.
Ответ на данный вопрос предопределен ответом на предшествующий вопрос, и остается только акцентировать его следующими принципиальными положениями.
Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами, но не проектами ЗООКН. Эти проекты должны содержать только и исключительно предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.
Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться:
1)в процессе деятельности по территориальному планированию
иградостроительному зонированию;
2)в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских
144
округов) при участии уполномоченных государственных органов в области охраны объектов культурного наследия (которые в обязательном порядке участвуют при подготовке проектов ЗООКН параллельно с подготовкой проектов генеральных планов) определяется функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях;
3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке Правил землепользования и застройки) с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.
В-третьих, в Правилах землепользования и застройки отображаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.
В-четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие «утонченные» формы, например, посредством координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов Правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН с совместной подготовкой предложений по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.
Возникают вопросы о некоторых противоречиях и пробелах законодательства об охране объектов культурного наследия.
Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия, необходимость которого является очевидной. Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:
145
•пробел в части отсутствия необходимого указания на полно- мочие-обязанность уполномоченных государственных органов охраны объектов культурного наследия обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения;
•отсутствие указания на наступление последствий и описания содержания правовых последствий, которые должны наступать в случае невыполнения в установленные федеральным законом сроки для обеспечения подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;
•неправомерное перекладывание Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации (без прямого указания, но зато фактически); создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;
•предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от контекста действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;
•отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих «обременяемую сторону», отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);
•неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;
•опора законодательства об охране объектов культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы «безусловно всегда правы».
146
На основе анализа текста Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.
Вопрос о содержащемся в Законе № 73-ФЗ от 2002 г. неадекватном определении понятия «памятники». В ст. 3 Закона
№73-ФЗ от 2002 г. содержатся следующие определения:
•«К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества …»;
•«Памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия)».
В Законе сказано, что «К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры)… относятся объекты недвижимого имущества…». Согласно законодательству Российской Федерации объект недвижимого имущества может стать таковым только после его государственного учета и государственной регистрации прав на него. Государственный учет производится применительно к сооружениям и земельным участкам. Государственный учет не производится применительно к территориям. Чтобы произвести учет, надо выделить земельный участок из территории, т. е. установить границы земельного участка.
Если писать «территория», как это сделано в Законе № 73-ФЗ от 2002 г., то можно проследить следующую логическую цепочку:
147
1)территория включает земельный участок сооруженияпамятника и еще некое пространство дополнительно, сверх земельного участка памятника;
2)то, что существует дополнительно, сверх земельного участка сооружения-памятника может быть гипотетически представлено в двух видах-вариантах:
вариант 1: еще один земельный участок. Но тогда на этом дополнительном земельном участке не должно быть сооруженияпамятника. Иначе это дополнительное пространство должно быть включено в пределы первого основного участка. Значит, на дополнительном участке не может быть сооружения-памятника. Значит,
косновному участку не может быть причислен-прибавлен еще один участок, на котором нет памятника. Значит, этот вариант невозможен;
вариант 2: дополнительное пространство за пределами основного участка, но не выделенное в дополнительный земельный участок, а обозначаемое как некая «зона влияния», налагаемая на другие объекты недвижимости, не являющиеся памятниками. С точки зрения регулирования такая схема возможна, но с правовой точки зрения такая схема абсолютно недопустима. Получается, что под определение «памятник» попадают «объекты не-памятники». Нелогично. Кроме этого, памятники попадут в реестр, а вместе с памятниками в реестр должны попасть и не-памятники. Опять нелогично. Кроме этого, чтобы попасть в реестр, памятник должен быть учтен, а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет территории невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.
Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия «памятники» термина «территория» нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном случае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.
Опротиворечии Закона № 73-ФЗ от 2002 г. Земельному ко-
дексу РФ в части неверной трактовки категории земель историкокультурного назначения, позволяющей неправомерно считать, что эти земли существуют в виде отдельной категории в пределах земель поселений.
148
Вст. 5 Закона № 73-ФЗ от 2002 г. записано: «Земельные участки
вграницах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».
Приведенный текст содержит противоречие с Земельным кодексом РФ в части неправомерного утверждения матрешечного принципа установления категорий земель. Из чего состоят земли поселений? Исчерпывается ли состав земель поселений только зонами, поименованными в ст. 85 Земельного кодекса РФ? Могут ли
всостав земель поселений входить другие категории земель, помимо категории «земли поселений», например, категория «земли особо охраняемых территорий и объектов» (и земли историкокультурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов)? Чтобы ответить на эти вопросы, надо принять во внимание следующее.
Вп. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий». Из этого можно заключить, что в категорию «земли поселений» не входят иные категории и что в состав земель поселений входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако этот ответ следует считать предварительным. Окончательным он может стать только тогда, когда мы убедимся, что он не опровергается ни одной иной нормой закона.
Вп. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные
всостав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 настоящего кодекса».
149
Это означает, что земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном случае — в зоны особо охраняемых территорий. Сами же эти участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для категории «земли поселений», а для другой категории земель — «земли особо охраняемых территорий и объектов». Для объяснения этой ситуации имеются три логические схемы:
схема 1: рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям — «земли поселений» и «земли особо охраняемых территорий и объектов»;
схема 2: рассматриваемые земельные участки, находясь в пределах поселений, причислены не к категории «земли поселений», а к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов»; схема 3: рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории — «земли особо охраняемых
территорий и объектов».
Первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации: «К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если допустить возможность нахождения одного и того же участка в двух категориях земель, то уже ничто не помешает причислить его к трем, четырем и т. д. категориям земель, что ведет к логическому абсурду и непреодолимой путанице на практике.
Вторая схема нелогична: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» (а не к категории «земли поселений»),
150