2.3. Механизмы обжалования ограничений доступа к информации

Широта прав журналистов, к сожалению, еще не означает их гарантированную реализацию. Поэтому большое значение имеет статья 144 УК РФ «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов». В первоначальной редакции (статья 1411 УК РСФСР) она предусматривала уголовное наказание не только за принуждение журналистов к распространению либо отказу от распространения информации, но и за злостное воспрепятствование их деятельности в какой бы то ни было форме. В зависимости от квалифицирующих признаков – использование служебного положения, насилие над журналистом или его близкими, повреждение или уничтожение их имущества, подкуп – наказание варьировалось от исправительных работ до лишения свободы на срок до двух лет. В ныне действующей редакции из всех квалифицирующих признаков сохранилось лишь использование служебного положения (часть вторая статьи 144). Наказание при этом ужесточено: исправительные работы на срок до двух лет, либо лишение свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Юридический механизм защиты права на доступ к информации также содержится в статье 24 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

В судебном порядке могут быть обжалованы отказ в доступе к открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации. Потребитель при этом имеет право на возмещение понесенного им ущерба. Суд также рассматривает споры о необоснованном отнесении информации к категории с ограниченным доступом. Лица, виновные в незаконном ограничении доступа к информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Данное общее положение конкретизируется в части второй статьи 7 Закона «О государственной тайне», согласно которой должностное лицо, принявшее решение о засекречивании сведений, не подлежащих засекречиванию, либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несет уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба.

Кроме того, согласно статье 15 граждане и юридические лица вправе обжаловать в суд решения о засекречивании, а также обращаться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросами о рассекречивании сведений. Эти запросы подлежат рассмотрению в 3-месячный срок. Уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу влечет административную или дисциплинарную ответственность.

2.4. Свобода массовой информации и злоупотребления ею

2.4.1. Конституционные гарантии свободы массовой информации

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила свободу массовой информации в пункте пятом статьи 29, использовав при этом емкую формулу: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Хотя норма весьма лаконична, однако в общем контексте Конституции она обретает необходимые конкретность и системность.

Обогащению содержания свободы массовой информации служат другие нормы, содержащиеся в статье 29. Нормы данной статьи гарантирует каждому свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, устанавливают недопустимость принуждения человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Среди конституционных гарантий свободы массовой информации следует назвать также свободу экономической деятельности и право частной собственности, закрепленные в статьях 8, 34 и 35 Конституции, а также принцип идеологического разнообразия (статья 13), предусматривающий, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Тем самым формируются определенные защитные механизмы, чтобы противостоять попыткам сворачивания информационного плюрализма, в том числе путем концентрации и монополизации средств массовой информации.

В качестве конституционных гарантий свободы массовой информации выступают также и другие нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (статья 41), закрепляющие право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (статья 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (статья 44), открытость заседаний палат Федерального собрания (статья 100), открытость судопроизводства (статья 123) и т.д.

Конституцией также предусмотрена возможность законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (статья 51), что уже заранее было предусмотрено Законом о СМИ, закрепившем обязанности журналиста и редакции по сохранению конфиденциальности информации и ее источника (статья 41; статья 49). Таким образом, в российском законодательстве в настоящее время преодолено противоречие между нормами Закона о СМИ и Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, которое ранее выдвигалось в качестве обоснования поправки, обязывающей журналистов раскрывать источник доверительной информации органам дознания и предварительного следствия.

Характеризуя конституционные гарантии свободы массовой информации, нельзя не упомянуть ту позитивную роль, которую играют принципы: а) непосредственного действия конституционных норм, б) прямой имплементации норм международного права, в) независимости судебной власти.

Непосредственное действие конституционных норм закреплено в статье 18 Конституции РФ. Несмотря на то, что в формуле «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими»" законодатель допустил юридическую неточность (непосредственно действующими могут быть нормы, а не права), данное положение открывает широкие перспективы. Оно позволяет в правоприменительной деятельности, в том числе в судебных процессах, использовать ссылки на нормы Конституции, что существенно обогащает арсенал юридических средств защиты.

Прямая имплементация международно-правовых норм закреплена в статье 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Эта идея получает развитие в статье 17: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Кроме того, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (статья 46). Наконец, впервые на конституционном уровне закреплена общая норма, согласно которой устанавливается приоритет международных договоров, участницей которых является Россия, над положениями внутреннего законодательства (статья 15). Тем самым устанавливается прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров на территории РФ.

Применительно к свободе массовой информации, эти конституционные нормы означают, прежде всего, непосредственное действие на территории Российской Федерации статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, гласящей:

«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или в прессе, а также посредством художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте втором настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Поэтому оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав или репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».

Кроме того, согласно статье 20 того же Пакта запрещаются «всякая пропаганда войны» и «всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию».

Непосредственно влияющими на содержание свободы массовой информации становятся также нормы соответствующих общеевропейских актов и практика их применения. Прежде всего, это касается статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая гласит:

«1. Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Из смысла статьи 10 следует несколько важных выводов. Прежде всего, следует подчеркнуть, что свобода массовой информации выступает здесь в форме свободы выражения мнений и эта свобода в общем плане является правилом, а вмешательство со стороны государства в ее реализацию - исключением. Причем, возможность вмешательства не означает необходимость вмешательства. Если демократическое общество не испытывает потребности в ограничении тех или иных форм свободы выражения мнений, то государство не обязано что-либо предпринимать в этом направлении.

Для правомерного вмешательства государства в сферу свободы выражения мнений, во-первых, должна быть законодательная база. Во-вторых, основанием для вмешательства могут быть только те основания, которые перечислены в пункте втором статьи 10. В-третьих, - и это главное - вмешательство должно быть соразмерно требованиям демократического общества.

Кроме того, существует целый ряд решений Совета Европы и его органов, касающихся конкретного воплощения свободы массовой информации. Особо следует выделить резолюцию Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) 428 (1970), посвященную принятию Декларации о средствах массовой информации и правах человека. Здесь перечисляются принципы, которые следует соблюдать для того, чтобы СМИ могли выполнять свои функции в интересах общества. Среди них:

а) свобода выражения мнений должна распространяться на СМИ;

б) свобода выражения мнений в СМИ должна включать свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи;

в) власти обязаны в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, представляющим интерес для общественности, а СМИ обязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах;

г) независимость СМИ от государственного контроля должна быть записана в законе; любое ущемление независимости допустимо только на основании решения суда, но не органов исполнительной власти;

д) не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержания телерадиопрограмм; ограничения могут налагаться лишь в пределах, разрешенных статьей 10 Европейской конвенции о правах человека;

е) внутренняя организация СМИ должна гарантировать свободу ответственных редакторов выражать свое мнение, их независимость должна быть защищена;

ж) независимость СМИ должна быть защищена от угрозы со стороны монополий;

з) ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь права на монополию в области СМИ и не следует разрешать образование монополии, подконтрольной правительству;

и) необходимо принять специальные меры для обеспечения свободы иностранных журналистов, включая статус, обязанности, привилегии и защиту от произвольной депортации, что предполагает соответствующую обязанность иностранных журналистов точно освещать события.

Для обеспечения свободы массовой информации принципиально важно, чтобы законность актов государственной администрации была в сфере контроля независимых судей. Независимость судебной власти вытекает из статьи 1 Конституции, провозглашающей Российскую Федерацию правовым государством. закон о СМИ был едва ли не первым нормативным актом эпохи кардинальной реконструкции российской правовой системы, в котором именно суд стал конечной точкой практически всех используемых здесь юридических алгоритмов. Так, согласно статье 61 в суд могут быть обжалованы: любые неправомерные действия органа, регистрирующего СМИ; решение комиссии по телерадиовещанию об аннулировании лицензии на вещание; нарушение порядка предоставления запрашиваемой информации; нарушение порядка аккредитации. Статья 45 закона о СМИ дополнительно включает в этот перечень случаи отказа в опровержении или ответе либо нарушение порядка их распространения.

Кроме того, суд и только суд полномочен решать вопросы о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ, о прекращении и приостановлении деятельности СМИ, о прекращении распространения продукции СМИ, о возложении ответственности за нарушения законодательства о СМИ, о возмещении морального вреда.

Дела, связанные с функционированием СМИ, помимо судов общей юрисдикции рассматривает также Конституционный суд РФ, если, разумеется, спор относится к его ведению. Именно суд, призванный разрешать дела о конституционности законов и иных нормативных актов, может до некоторой степени смягчить разрушительное действие юридического хаоса, ибо он, решая конкретные дела, должен искать логическое единство законодательства.

Конституционные гарантии свободы массовой информации конкретизируются в текущем законодательстве и, прежде всего, в Законе о СМИ от 27 декабря 1991 года.