Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

нормы или их переакцентирование в общей системе нравственных ценностей в зависимости от гуманистического смысла данной профессиональной деятельности и ее возможных социальных последствий. Этический словарь определяет профессиональную этику как кодексы поведения, предписывающие определенный тип нравственных взаимоотношений между людьми, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения ими своей профессиональной деятельности; как способы обоснования данных кодексов, социально-философское истолкование гуманистического назначения данной профессии, ее этоса13. П.П. Степнов формулирует понятие профессиональной этики как «отражение нравственного сознания, взаимоотношений и поведения людей, которые обусловлены спецификой профессиональной деятельности»14. Довольно часто понятие «профессиональная этика» тождественно понятию «этический кодекс», т.е. некоему «набору» моральных норм, «определяющих отношение человека к своему профессиональному долгу, а посредством его к людям, с которыми он связан в силу характера своей профессии и, в конечном счете, к обществу в целом»15. Как видим, в современной научной литературе понятие «профессиональная этика» используется в двух значениях:

♦как наука об особенностях сознания и поведения людей определенной профессии, которые объясняются их профессиональной принадлежностью, о нравственных аспектах труда профессионала;

♦как свод норм и правил профессиональной морали, т.е. этический кодекс.

Таким образом, наиболее полным, с нашей точки зрения, определением понятия «профессиональная этика» является определение, предложенное Н.Н. Шуваловой: «Профессиональная

13Словарь по этике. М.: Политиздат, 1989. С. 278.

14Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2000. С. 51.

15Основыэтическихзнаний/ подред. М.Н. Росенко. СПб.: Лань, 1998. С. 170.

11

этика – это <…> наука, предметом которой является профессиональная мораль как один из срезов общественной нравственности, т.е. особенности нравственного сознания и поведения людей определенного вида профессии, которые объясняются их профессиональной принадлежностью; это нормативная дисциплина, в которой систематизируются и формулируются складывающиеся в моральном сознании общества требования к нравственному смыслу деятельности профессионала; свод норм и правил профессиональной морали, т.е. моральный кодекс»16.

Содержание профессиональной этики определяется тем кругом вопросов и проблем, которые составляют суть профессиональной деятельности. При этом профессиональная этика вырабатывает стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей17.

Осмысление моральной стороны трудовых отношений и содержания профессионально-этических стандартов важно для всех направлений профессионального труда, так как не существует деятельности без ее морального содержания, а следовательно, без определения моральных позиций взаимодействующих сторон. Формирование таких позиций у работников – главная задача профессиональной этики.

Следует отметить, что профессиональная этика не противоречит общечеловеческой этике, однако иногда могут возникнуть «нестыковки» универсальной и профессиональной этики (подробнее о противоречиях – см. подразд. 2.2). В этом случае возможна достаточно трудная дилемма для принимающего решения. На практике происходят нарушения норм как общечеловеческой, так и профессиональной этики, при этом работники иногда оказываются неспособными установить границы между требова-

16Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 29.

17Марченко И. Госслужащие. Нравственность и профессионализм // Служба кадров и персонал. 2005. № 8. С. 32.

12

ниями профессиональной этики, принципами универсальной этики и должностными обязанностями (которые могут трактоваться достаточно широко), а также собственными убеждениями, законами и подзаконными актами (конфликт интересов)18.

Классификация видов профессиональной этики многообразна: от врачебной и педагогической до воинской этики. Применительно к предмету нашего исследования используется термин «административная этика», к которому стали активно обращаться зарубежные исследователи с 1980-х годов19. Отечественные и зарубежные авторы рассматривают административную этику в качестве одного из видов профессиональной этики. В частности, отмечается, что административная этика:

1)это «профессиональная мораль государственных и муниципальных служащих, которая включает в себя определенный набор ранжированных по важности основных, базовых нравственных ценностей, норм и качеств, предписаний, объективно необходимых дляуспешноговыполненияимисвоихслужебных обязанностей»20;

2)это «наука о приложении моральных принципов к поведению должностных лиц в организациях, в данном случае

ваппаратных структурах государственной власти и местного самоуправления»21;

3)это «адаптированные к практическим нуждам государственной и муниципальной службы сведения об основных этических понятиях, закономерностях и тенденциях формирования служебных отношений, о нравственных ценностях, одухотворяюще воздействующих на служащих и их окружение, о моральных требованиях к формам, методам и стилю служебной деятельности в сфере государственного имуниципального управления22;

18Шувалова Н.Н. Правовые и нравственные регуляторы… С. 87.

19См., например: Public Administration Rewiew. 2004. Vol. 64, no. 4.

20Нравственные основы государственной службы России / под общ. ред. В.М. Соколова. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 107.

21Административная этика… С. 26.

22Там же. С. 48.

13

4) это «научная теория нравственного поведения руководителя, выполняющего нормотворческие, распорядительные обязанности и в необходимых случаях применяющего меры принуждения»23.

Отталкиваясь от этимологии слова «администрация»

(англ. Administer – управлять, administration – администрация,

правительство), понятие административной этики можно определить как вид профессиональной этики, нормативную дисциплину, систематизирующую и формулирующую требования общества к нравственному смыслу и социальному назначению деятельности должностных лиц органов управления всех уровней – от федеральных органов государственной власти до низовых администраций местного самоуправления; как совокупность норм и правил поведения должностных лиц в профессиональной управленческой среде; как системное понятие, включающее в свою структуру такие ее подвиды, как этика государственного гражданского служащего, этика муниципального служащего, этика работника местного самоуправления24.

Этика государственной службы относится к одному из наиболее разработанных в науке подвидов профессиональной этики– административной. Основаниями для выделения ее в отдельный подвид административной профессиональной этики служат особый социально-правовой статус государственных гражданских служащих, объем и содержание компетенций и обусловленные ими уровень и содержание ответственности за качество и социальные последствия своей профессиональной деятельности. Можно конкретизировать этиоснования ввиденижеследующего перечня.

1. Государственная служба является важнейшим инструментом государства и претворения в жизнь конституционных целей. Стратегическая направленность ее деятельности обусловлена миссией служения обществу, интегративным критери-

23Цит. по: Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 48.

24Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 49.

14

ем эффективности выступает степень реальной социальной полезности, а главной опорой – общественная поддержка и доверие граждан как социальный источник прочности политической системы страны, одно из обязательных условий успеха проводимых реформ.

Чем выше квалификация и статус должностного лица, тем меньшей стандартизированностью отличается процесс решения даже ординарных задач и тем более неалгоритмический характер приобретает его деятельность. Соответственно, тем шире становится «поведенческий люфт управленца»25, в пределах которого возникает возможность выбора варианта решения на основе личного усмотрения, субъективной интерпретации ситуаций и фактов. А это – уже поле действия моральных факторов, где «правят бал» не юридические санкции, а сила общественного мнения

ивнутренние саморегуляторы – долг, совесть, честь.

2.Особый общественный статус гражданского служащего, служебные обязанности которого затрагивают одновременно интересы и государства, и граждан, многократно усиливают степень его ответственности за свои действия и их социальные последствия как перед государством в лице своей организации, так и перед обществом в лице граждан, интересы которых затрагивают эти действия.

3.Представляя собой не только правовую, но и этическую систему, государственная служба способна влиять на все сферы общественной жизни, в том числе и на духовную. «Формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития»26.

4.Сила реального влияния государственного аппарата управления на общественную жизнь заметно превышает его

25Цит. по: Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 52.

26Там же.

15

удельный вес в структуре общества. Это обусловлено спецификой правового статуса государственных служащих, их правом принимать участие в подготовке, принятии и реализации политических решений, социальная цена и социальные последствия которых могут превысить ожидаемые и нанести урон авторитету власти. Поэтому государственные служащие несут большую долю ответственности за поддержание социальной стабильности

иупрочение демократических, правовых и духовных основ российского государства, за обеспечение прав и свобод его граждан

иповышение качества их жизни, за внутреннюю и внешнюю безопасность страны, за сохранение и приумножение духовного

иинтеллектуального потенциала государства, за обеспечение авторитета власти и социального самочувствия народа.

5.Обладая правом выступать от имени государства, гражданские служащие несут ответственность за степень доверия к нему, за его авторитет в глазах общества. Однако в общественном сознании россиян исторически сложился, а в последние годы в условиях разросшейся коррупции и «пробуксовывающих» реформ заметно укоренился резко негативный имидж государственного служащего как «самодостаточного» чиновника, которому глубоко безразличны жизненные интересы и заботы простых граждан, а потому неведомы социальный смысл своей деятельности и чувство гражданской ответственности за ее по-

следствия перед отдельными гражданами и всем обществом в целом. А поскольку чиновник в массовом сознании нередко идентифицируется с государством, авторитет последнего ставится в зависимость и даже оказывается производным от конкретных действий функционеров, которые оцениваются простыми людьми прежде всего по шкале «справедливо-несправедливо».

Отчасти такой имидж обусловлен реально существующими обстоятельствами, отчасти – целенаправленно формируется некоторыми средствами массовой информации, но в обоих случаях подрывает доверие граждан к власти, лишая ее социальной опоры. А без этого любые реформы обречены на неудачу.

16

6.Наличие властных полномочий, которыми в той или иной степени обладает каждый чиновник, даже если они выражаются лишь в «синдроме вахтера» на нижних этажах служебной лестницы, сопряжено с повышенными требованиями к нравственной культуре чиновника как гаранту того, что он не станет злоупотреблять данной ему властью, а использует ее в строгом соответствии с законом.

7.Этический аспект деятельности государственных служащих усиливают и такие факторы, как морализация массового сознания в условиях ослабления правовых регуляторов и выдвижение

воценках власти, в том числе и чиновников, на первое место нравственных критериев, что подтверждается данными социологических исследований. Поэтому задача восстановления доверия населения к властным структурам, укрепления их авторитета диктует необходимость поднять планку требований не только к уровню компетентности, но и к нравственной составляющей оценки государственного служащего навсехэтапах прохождения службы.

8.Усложнение задач государственного управления вносит коррективы в требования к уровню профессионализма государственных служащих, а само понятие профессионализма наполняется новым, более емким содержанием, продиктованным миссией государственной службы как социально-правового института, предполагая наличие у гражданских служащих не только специальных знаний, умений и навыков, необходимых в пределах компетенции должности, но и «высший уровень психофизических, психических

иличностных изменений, происходящих впроцессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач вособых условиях»27.

Итак, этика государственной гражданской службы изучает влияние морали на работу аппарата органов публичной власти

27Государственная служба: теория и организация: курс лекций / под общ.

ред. Н.В. Охотского, В.Г. Игнатова. Ростов-н/Д, 1998. С. 501.

17

и ищет ответы на вопросы, что является правильным, а что ошибочным в поведении служащих и что необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов.

Новый уровень решения управленческих задач требует от гражданских служащих обязательного наличия помимо деловых качеств – ответственности, организованности, инициативности, предприимчивости– и морально-психологических– честности, бескорыстности, справедливости, моральной устойчивости, способности к самооценке, высокой мотивации к служению гражданскому долгу, т.е. профессиональной и моральной подготовленности и готовностиквыполнениювозложенныхнанихобществомфункций.

Вместе с тем новый тип государственного служащего, мотивированного на служение обществу и государству, а не своему начальнику, формируется с трудом, преодолевая противодействие бюрократизированных структур, заинтересованных в сохранении условий для разгула коррупции и протекционизма.

В этой ситуации неотложной задачей и науки, и практики становится выявление объективных и субъективных факторов формирования кадрового корпуса гражданских служащих, отвечающих по своим профессиональным, деловым и нравственным качествам требованиям задач, стоящих сегодня перед государственной службой. Причем нравственный аспект оценки личности гражданского служащего и содержания его деятельности приобретает сегодня особенно актуальный смысл.

1.2. ПРИНЦИПЫИНОРМЫЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ

Отечественный и зарубежный опыт государственной службы свидетельствует о том, что наибольшей эффективности она достигает тогда, когда опирается не только на администра- тивно-правовые основы, но и на нравственные принципы, выработанные и поддерживаемые обществом.

18

Под нравственными принципами государственной службы, как отмечает А.М. Кузнецов, понимается совокупность этических норм и ценностей, регулирующих взаимоотношения государственных и муниципальных служащих между собой, с другими членами общества в процессе профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы28. В правовом контексте система принципов и норм морали предстает в виде требований служебного поведения29. Система требований к служебному поведению государственных гражданских служащих включает в себя подсистемы правовых норм, морального регулирования и правил служебного этикета.

Правовые основы служебного поведения гражданских служащих сформулированы и закреплены в ряде статей Закона «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации», их действие обеспечено законодательно установленными мерами ответственности, предусматривающими дисциплинарные взыскания за совершение должностного проступка, выразившегося в неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, за несоблюдение предусмотренных Законом ограничений изапретов.

Моральные основы служебного поведения гражданских служащих находят закрепление в таких формах нормативных документов, как этический кодекс, правила поведения, кодекс чести, присяга и др.

Система моральных требований к служебному поведению гражданских служащих включает в себя:

♦ этические принципы как одну из форм нравственного сознания, в которой в наиболее общей форме выражаются выработанные в моральном сознании общества или данной профес-

28Кузнецов А.М. Этика государственной и муниципальной службы. М.:

Юрайт, 2013. С. 57.

29Ноздрачев А.Ф. Комментарии к Федеральному закону «О гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005. С. 152.

19

сиональной среды требования к нравственной сущности и социальному назначению деятельности должностных лиц;

♦этические нормы, которые, с одной стороны, конкретизируют требования этических принципов в виде заповедей, правил, присяги, с другой – выступают в форме нравственных отношений как обычай, воспроизводимый в однотипных поступках под воздействием силы общественного мнения, массового примера, коллективной привычки и т.д.;

♦запреты на те или иные действия, вступающие в противоречие сэтическими принципами и нормами служебного поведения;

♦рекомендации.

Большинство исследователей выделяют следующие нравственные принципы30:

1)честности и неподкупности;

2)служения обществу и государству;

3)гуманизма;

4)законности;

5)ответственности;

6)справедливости;

7)лояльности;

8)политической нейтральности;

9)беспристрастности и независимости31.

В основе систематизации этических принципов служебного поведения гражданских служащих как основополагающих требований к нравственной сущности и социальному назначению их профессиональной деятельности, которых должны придерживаться гражданские служащие в процессе выполнения своих служебных обязанностей, должна лежать идея общественного служения, вытекающая из положений Конституции Российской Федерации осоциальномхарактере российского государства.

30В данном случае не подразумевается иерархия нравственных принципов, все они, как полагаем, являются равнозначными.

31См., например: Нравственные основы… С. 266; Шувалова Н.Н. Служебное поведение…; Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы. М.: Юрайт, 2014; и др.

20