Экспертиза безопасности
..pdfкротства экологически опасных предприятий, а также при кредитовании государственными банками юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
С помощью экологического аудита можно провести оценку экологических рисков приватизационных программ. От результатов проведенного экологического аудита зависят возможность и целесообразность приватизации природных ресурсов, совершения сделок с природными объектами. По итогам проведенного экологического аудита приватизируемому предприятию возможно присвоить определенный класс опасности в зависимости от степени воздействия на окружающую среду. Присвоение класса опасности приводит к юридическим последствиям для предприятия – необходимости разработки и осуществления тех или иных природоохранных мер.
Экологический аудит может выступать элементом обязательного экологического страхования в целях определения размера страховых платежей и возмещения экологического вреда.
Проведение экологического аудита также целесообразно в случаях:
–реорганизации в форме слияния, разделения и выделения организаций, осуществляющих деятельность, оказывающую существенное воздействие на окружающую среду;
–составления и представления государственным органам и общественности экологической отчетности организациями, деятельность которых оказывает существенное воздействие на окружающую среду;
–подтверждения достоверности данных, предоставляемых для получения льгот по экологическим платежам, предоставления государственных ссуд на природоохранные мероприятия.
Посредством проведения экологического аудита собственник может принять экологически значимое решение в отношении природного ресурса или объекта. Новые собственники заинтересованы в проведении экологического аудита при приобретении прав на природные объекты и при переходе права собственности на предприятие.
Аудит как элемент обеспечения права собственности чрезвычайно важен для экономики, так как позволяет уменьшить информационный
икоммерческий риск, связанный с принятием управленческих решений с целью выработки рекомендаций по эффективному использованию природных ресурсов.
Экологический аудит может использоваться при признании права на самовольно возведенный объект недвижимости. Роль экологического аудита в данном случае заключается в оценке объекта на соответст-
211
вие его экологическим требованиям и в подтверждении отсутствия угрозы причинения вреда окружающей среде. Такое решение может быть экологически значимым, если деятельность уже реализуется, например ведется стройка объекта, а государственная экспертиза не проводилась; экологический аудит позволяет провести оценку в части соблюдения экологических требований на стадии реализации объекта.
Выделим шесть основных направлений экологического аудита:
1.Экологический аудит соответствия стандартам рационального природопользования.
2.Экологический аудит основных фондов на предмет качества оборудования, которое предназначено для снижения негативного воздействия на окружающую среду, а также оборудования для поддержания этих объектов.
3.Экологический аудит по обеспечению техногенной безопасности окружающей среды, а также экологического состояния предприятия.
4.Экологический аудит в результате нахождения производственных объектов, у которых отсутствуют результаты государственной экологической экспертизы.
5.Экологический аудит инвестиционной привлекательности предприятия.
6.Экологический аудит экологических платежей.
Законодательная база экологического аудита в РФ
Правовое регулирование экологического аудита прежде всего базируется на нормах Конституции Российской Федерации. Основополагающими по регулированию экологического аудита являются следующие нормы: ст. 1, 2 – гарантируют соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина; ст. 42 – обеспечивает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; ст. 58 – устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В целом ситуация в области соблюдения экологических прав, в том числе права каждого на благоприятную окружающую среду, в стране может быть оценена как неблагоприятная. По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300–350 тыс. человек, таким образом экологическая составляющая – заметная часть демографической катастрофы, которую переживает страна.
212
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В условиях отсутствия федеральных норм и правил, регулирующих отношения в области экологического аудита, субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере деятельности.
Законодательные акты РФ:
1.Исторически, первоначально сложилась система общего, т.е. финансового, аудита. В РФ проведение общего аудита регламентируется Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 119–ФЗ «Об аудиторской деятельности». Однако данный закон не содержит дефиниции «экологическое аудирование», «экологический аудит». Тем не менее
кнастоящему времени принят ряд нормативных правовых актов, которые не только закрепляют экологический аудит как правовую категорию, но и могут рассматриваться в качестве основы правового регулирования данного вида деятельности.
2.Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается легальное определение понятия «экологический аудит». «Экологический аудит – независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности» (ст. 1 № 7–ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об охране окружающей среды»).
3.Правомерность экологического аудита следует из нормы, закрепленной ст. 27 (ч. 2) Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96–ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в которой устанавливается право государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. Однако процедура проведения и другие важные вопросы экологического аудита
вфедеральном законодательстве не урегулированы.
Среди подзаконных нормативных правовых актов, закрепляющих нормы по экологическому аудиту, следует назвать прежде всего акты Президента РФ:
213
4. Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, где рассматривается как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования. Актам в сфере экологического аудита присвоен
номер 110.010.100.
5. Проведение экологического аудита предусмотрено Указом Президента РФ «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В частности, правовое регулирование экологического аудита при приватизации государственных и муниципальных предприятий должно было осуществляться Госкомимуществом России с учетом мнения Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и соответствующих отраслевых министерств и ведомств. Должного развития на практике эти положения не получили.
Экологический аудит также был предусмотрен актами Прави-
тельства РФ:
6.В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, установлена приоритетность такого важного направления экологического бизнеса, как экологический аудит. Также указывается, что роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий; создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия; организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.
7.Распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года» предусмотрено проведение экологического аудита с целью выявления проблемных ситуаций, источников и характера загрязнения окружающей среды, оценки их влияния на качество городской среды.
8.Распоряжением Правительства РФ от 5 июля 2010 г. № 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» предусматривается создание эффективного эколо-
214
гического сектора экономики, в том числе формирование рынка экологических услуг, внедрение экологического аудита, экологической сертификации, экологического страхования, формирование требований
кразработке технологий.
9.Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года» предусмотрены разработка и внедрение принципов международной стандартизации в области экологического управления, включающего в себя внедрение экологического аудита, экологической сертификации, стандартизации продукции и др.
Следующей группой подзаконных нормативно-правовых актов по регулированию экологического аудита являются акты федеральных министерств и ведомств:
10.Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 8 июня 1995 г. № 791-р/1 устанавливается учет экологического фактора при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, признанных экологически опасными. Учет состоит во включении мероприятий по экологической санации предприятий в соответствующие инвестиционные программы.
11.Приказом Минприроды от 23 января 1995 г. № 18 определена организация системы экологической сертификации (система зарегистрирована Госстандартом России). В ее составе предусмотрен эксперт-
аудитор (экологический аудитор) – лицо, аттестованное на участие в аккредитации испытательно-аналитических лабораторий (центров) сертификации, в контроле за их деятельностью, в испытаниях объектов сертификации, в подготовке документов по апелляциям.
12. Приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации» утверждается Временный порядок аттестации экологических аудиторов и Временное положение о Комиссии Госкомэкологии России по аттестации экологических аудиторов
Следует также отметить стандарты, которые в последнее время получили распространение на практике. Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации, являются обязательными для исполнения. Вопрос о распространении данных стандартов на экологических аудиторов представляется неоднозначным и должен решаться в зависимости от того, рас-
215
пространяются или нет нормы Федерального закона «Об аудиторской деятельности» наотношения в областиэкологического аудита.
Стандарты, непосредственно относящиеся к окружающей среде, имеют рекомендательное значение и выполняются только теми организациями, которые взяли на себя соответствующие обязательства.
13. Госстандарт РФ в 1998 году издал следующие стандарты: ГОСТ Р ИСО 14001–98. Системы управления окружающей средой.
Требования и руководство по применению; ГОСТ Р ИСО 14004–98. Система управления окружающей средой.
Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования;
ГОСТ Р ИСО 14011–98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой;
ГОСТ Р ИСО 14012–98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критериидля аудиторов в областиэкологии.
Стандарты устанавливают, что экологический аудит – это систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных для определения соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение результатов, полученных в итоге этого процесса, клиенту.
14. Регулированию экологического аудита способствует Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 19011–2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента», утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации № 432-ст от 29 декабря 2003 г. Стандарт имеет рекомендательное значение и содержит руководящие указания по принципам аудита, управлению программами аудита, проведению аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента, а также по компетентности аудиторов для проведения этих аудитов.
Следует учесть, что стандарт серии ИСО 19011–2003 является не техническим, а универсально-управленческим, детально прописывающим порядок организации управления охраной окружающей среды. Кроме того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам. Причем он может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. После положи-
216
тельного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т.е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Кстати, за рубежом очень часто банк, давая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска исходя из экологически защищенной деятельности заемщика.
В некоторых субъектах Российской Федерации приняты норма-
тивные акты по урегулированию экологического аудита. Например, в
Нижегородской, Волгоградской, Калининградской, Томской областях, Ханты-Мансийском автономном округе приняты законы об экологической безопасности, экологической политике, содержащие нормы, касающиеся экологического аудита, разрабатываются специальные нормативные правовые акты об экологическом аудите.
Уровень правовой регламентации экологического аудита свидетельствует о том, что он является новым, формирующимся правовым институтом в отрасли экологического права.
Основные принципы экологического аудита
Экоаудит как оценка экоаудиторской организацией или индивидуальным (частным) аудитором-экологом соблюдения организацией требований нормативных документов проводится в соответствии со следующими принципами:
–независимость;
–системность и комплексность;
–объективность;
–обоснованность (надежность);
–обязательность соблюдения конфиденциальности участниками проверки;
–профессионализм аудиторов, проявляющийся в отношении:
а) сбора аудиторских доказательств, в том числе при определении характера, временных рамок иобъема аудиторских процедур;
б) подготовки выводов, сделанных на основе аудиторских доказательств, например при определении обоснованности оценок деятельности организации, представленных ее руководством;
–обязательность документирования;
–разумная уверенность аудиторов, под которой понимается подход
кпроцессу накопления аудиторских доказательств, необходимых и доста-
217
точных для того, чтобы аудитор обоснованно сделал вывод об отсутствии существенных искажений в представленной ему документации;
–профессиональный скептицизм – понимание того, что могут существовать обстоятельства, влекущие за собой существенное искажение представленной аудируемой организацией документации;
–минимизация ограничений, присущих аудиту, влияющих на возможность обнаружения аудитором существенных искажений представленной документации, обусловленных:
а) применением выборочных методов и тестирования; б) несовершенством систем статистической отчетности и
внутреннего контроля (например, их использование не может гарантировать отсутствие сговора);
в) отсутствием исчерпывающего характера преобладающей части аудиторских доказательств, которые лишь предоставляют доводы в подтверждение определенного вывода.
Виды экологического аудита
Как известно, экологический аудит подразделяется на обязательный и инициативный (добровольный). В рамках данного разделения могут встречаться следующие разновидности:
–определение соответcтвия субъекта хозяйственной деятельности природоохранным требованиям;
–оценка эффективности системы экологического менеджмента;
–оценка экологической безопасности используемого сырья, оборудования, технологий;
–оценка экономического ущерба от загрязнения;
–оценка опасности отходов;
–определение рациональности природопользования на конкретной территории;
–оценка энергопотребления и предложение путей по его снижению;
–определение объема выбросов парниковых газов и выработка мероприятий по их снижению;
–оценка экологического риска в результате техногенных аварий
истихийных природных процессов;
–выделение экологических проблем и разработка мероприятий по их решению;
–обоснование принимаемых нормативно-правовых актов на предмет экологической безопасности.
218
Взависимости от целей различают следующие три вида аудита:
1.Аудит первой стороной (внутренний аудит). Проводится либо предварительно подобранными и обученными сотрудниками предприятия (внутренними аудиторами), либо приглашенными внешними аудиторами, которые играют в этом случае роль аудиторов первой стороны.
2.Аудит второй стороной является внешним аудитом предприятия, проводимым покупателем (потребителем) предприятия с целью выявления соответствия нормативным требованиям.
3.Аудит третьей стороной является независимым внешним аудитом, проводимым агентством, сертифицированным на право проведения аудита и выдачу сертификата.
Аудит предприятия может проводиться для представления ин-
формации государственным органам экологического контроля и управления в целях официальной сертификации системы экологического менеджмента. Такой аудит выполняется внешними аудиторами. Также всегда является внешним экологический аудит, который проводится для банков или инвесторов.
Порядок проведения экологического аудита
Экологический аудит, как и всякий вид деятельности, следует рассматривать с точки зрения системного подхода и системного процесса. На основании системного подхода к процессу управления экологической аудиторской деятельностью разработан алгоритм, согласно которому все этапы управления в зависимости от выполняемых функций разделены на следующие основные блоки: планирование, организация, проведение аудита, контроль.
Планирование экологического аудита начинается с составления программы аудита. Программа может включать в себя аудиты, цель которых различна. В зависимости от размера, сложности, направленности проверяемой организации программа может предусматривать один или несколько аудитов, а также совместный и комплексный аудиты. Программой аудита управляет высшее руководство организации, которое отвечает за определение целей и объема проводимого аудита, определение ответственности, ресурсов и процедур.
Программа экологического аудита системы экологического менеджмента должна быть основана на настоящей экологической деятельности предприятия и результатах предыдущих аудитов.
219
Программы и процедуры экологического аудирования должны учитывать:
–приоритетные экологические аспекты деятельности предпри-
ятия;
–периодичность проведения аудитов;
–эффективное планирование и эффективную организацию работы аудиторской команды;
–активное использование результатов аудита;
–компетенцию аудиторов;
–общую методологию экологического аудирования и методику осуществления аудитов.
На этапе планирования определяют цели и задачи экологического аудита, осуществляют выбор стратегий. Кроме того, происходит разработка обеспечивающих планов (указания по принятию решений
и выполнению действий), определение тактики, политики правил и приемов, формирование бюджета.
На этапе организации происходит формирование организационной структуры службы (фирмы), подбор и подготовка кадров; создание информационно-нормативной и материально-технической базы.
Следующим этапом после планирования является процедура проведения аудита, которая включает:
1.Подготовку к аудиту «на месте». Этот этап включает анализ документации проверяемой организации (документы системы менеджмента, в частности отчетные, и отчеты по предыдущим аудитам), разработку плана проведения аудита на предприятии, распределение обязанностей в аудиторской группе.
2.Аудит «на месте». При посещении аудиторами предприятия их сопровождает представитель предприятия (сопровождающее лицо). Оно должно оказывать помощь группе по аудиту, но не должно оказывать на них влияния. По просьбе аудиторов оно может вносить ясность или оценивать правильность информации во время сбора.
3.Подготовку, утверждение и рассылку отчета по аудиту.
4.Завершение аудита. Аудит считается завершенным, если все действия, установленные планом аудита, выполнены и утвержденный отчет по аудиту разослан.
Неотъемлемым этапом любой деятельности является контроль ее хода и оценка полученных результатов. Контроль – реализация опре-
220