Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

Первый тип такого рода групп, который можно выделить, – это неформальные элитные группы, которые формируются вокруг главы МСУ, так называемые «мэрские группы». Основа их влияния – властные полномочия, при этом административные возможности муниципальных чиновников могут быть шире их должностных полномочий. В эту группу могут быть включены заместители и советники глав, руководители структурных подразделений муниципальных администраций, но рядовые работники городских исполнительных органов власти остаются вне ее. В «ближний круг» также могут входить друзья и родственники мэра, которые иногда занимают посты или получают мандаты, или остаются «серыми кардиналами» городской политики. Как правило, у главы налажена система неформальных связей с бизнесом, силовыми структурами и руководителями муниципальных предприятий. Высокий уровень контроля в городе достигается именно за счет формирования такого рода неформальных элитных объединений, в которые включены «теневые» фигуры и фигуры на ключевых муниципальных постах, и которые располагают формальными и неформальными ресурсами.

Внеформальном поле протекают не только взаимоотношения в административной сфере, но и взаимодействия между разными сферами жизни города – политической, общественной,

иэкономической.

Вгородах неизбежно формируются неформальные коалиции исполнительной власти и бизнеса. Выгоды сторон очевидны: бизнес может получать необходимые разрешения, преференции, льготы, выигрывать конкурсы и прочее, представители власти могут извлекать личную выгоду или привлекать бизнес к решению вопросов местного значения. Взаимодействие может быть эпизодическим, например, на период выборов или период реализации конкретного муниципального проекта, или коалиция может приобрести устойчивость, или даже представители власти и бизнеса могут слиться в единую группу, закрытую для прочих представителей городской элиты. Последний вариант

222

более вероятен, если между ними есть давние дружеские или родственные связи. Эта сфера неформальных внутри-элитных взаимодействий может включать в себя так называемые «распилы», «откаты» и другие составляющие коррупционных схем. Подобные объединения сложно исследовать, но можно с уверенностью говорить о том, что такие практики есть и они достаточно распространены.

Можно было бы предположить, что депутатский корпус может выступать как отдельная единая группа в составе городской элиты, но на практике он редко бывает достаточно сплоченным и достаточно автономным для этого. Возможности депутатов – право на нормотворчество, возможность влиять на «повестку дня», лоббистский потенциал – делают локальную легислатуру объектом пристального внимания со стороны элитных групп. По этой причине представительные органы власти чаще выступают не самостоятельными игроками на городском политическом поле, а ареной, где представлены разные группы. Например, локальная легислатура может стать ареной, где будет разворачиваться конфликт между мэрской группой и оппозицией, или мэрской группой и крупным бизнесом. Расстановка политических сил в пределах городского пространства может отражаться на расклад сил в местной легислатуре, расколы между элитными группами в городе могут определять расколы в депутатском корпусе, хотя, конечно, прямой корреляции между ними нет.

В промышленных городах неизбежно формируются так называемые «заводские группы», которые представляют интересы предприятия. Они располагают финансовыми и организационными ресурсами, часто – поддержкой части городского сообщества (работников завода и членов их семей) и свои возможности могут успешно конвертировать в политический капитал. Собственники и топ-менеджеры предприятия могут активно и даже агрессивно действовать в поле неформальных практик, но для расширения своего влияния также обеспечивают участие и победы своих представителей на муниципальных выборах.

223

В моногородах роль завода в жизни города настолько велика, что во многих муниципалитетах с градообразующими предприятиями заводские группы претендуют на экономическое

иполитическое доминирование. Политическая экспансия завода может привести к фактическому «захвату» местного самоуправления, когда глава МСУ – ставленник завода, муниципальные предприятия управляются заводчанами и депутатское большинство – прозаводское лобби. По меткому выражению эксперта,

в этом случае заседания Городской думы иногда превращаются в «производственные совещания»1.

Данная стратегия (если заводская группа выбирает ее, что необязательно) негативно отражаются на качестве муниципального управления, поскольку для завода лояльность кандидатов часто оказывается важнее их профессионализма и вызывает протест в городском сообществе, так как завод стремится ограничить политические амбиции оппонентов и нивелировать политическую конкуренцию. В этих условиях в моногородах формируются оппозиционные заводу муниципальные группы [1, с. 25–26]

Например, в Александровске такая группа оппонировала собственнику машиностроительного завода Геворгу Меграбяну

иего многочисленным представителям во властных структурах, в Губахе – оппонировала руководству предприятия «Метафракс»

иего уполномоченному Армену Гарсляну, имевшему большие политические амбиции, но, что показательно, сохраняла нейтральные отношения с руководством предприятия «Коксохим», которое таких амбиций не имело [2, с. 196–204, 207–215].

Муниципальные оппозиционные группы объединяют местный бизнес, развитие которого тормозит местная администрация, ориентированная на выгоды завода, руководителей бюджетных учреждений, которые потеряли или опасаются потерять

1Стенограмма экспертного круглого стола в рамках науч.-практ. конф. «Политические процессы и локальные сообщества в малых городах: современный этап развития» (Чусовой, 2006), выступление канд. филос. наук, зам. директора ИФиП УрО РАН К.В. Киселева // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

224

свои должности в результате политически мотивированных перестановок, редакторов и журналистов местных СМИ, которые критикуют политику действующей городской администрации, разного рода оппозиционеров – общественных активистов, политических трибунов и маргиналов, прочих. Они превращаются в организованную политическую силу, способную при определенных условиях противостоять градообразующему предприятию, когда аккумулируют достаточное число сторонников, и их возглавляет сильный лидер, как правило, бывший глава МСУ.

Оппозиционеры объединяют свои ресурсы, в числе которых политический и протестный опыт, социальные связи, финансовые и организационные ресурсы, возможность влиять на мнение городского сообщества. Однако основным ресурсом данной группы остается потенциал отторжения населением моногорода чрезмерных претензий собственников и топ-менеджеров завода или даже их самих. Например, в Александровске лозунгом муниципальной оппозиции стала фраза «Не хотим жить в Мегрябянске», в которой обыгрывалась фамилия собственника предприятия1.

Опыт Чусового, Нытвы, Лысьвы, других моногородов доказывает, что оппозиционный глава города, действующий или даже бывший, и сплотившаяся вокруг него группа могут стать серьезным препятствием для завода, и потенциал муниципальной оппозиционной группы позволяет ей даже после поражения возвращать утраченные позиции. [3, с. 116–117].

Важно отметить, что оппозиционные группы могут складываться не только в промышленных городах или городах с монопрофильным производством. В городах другого типа они также нередко складываются по инициативе бывшего главы, который потерял пост, но сохранил политические амбиции и капитал социальных связей. По понятным причинам в составе оппозиционной группы объединяются те, кто не включен в сложившуюся

1 Данные получены О.А. Рябовой в ходе включенного наблюдения (участие в избирательной кампании по избранию главы Александровского муниципального района, март 2009 г., в ряде избирательных кампаний в Чусовском муниципальном районе).

225

систему неформальных взаимодействий действующего главы с местным бизнесом, силовыми структурами или другими значимыми в рамках конкретного сообщества игроками, или те, кто хочет пересмотреть свою роль в ней. Иногда оппозиция формируется, если подобная система существует достаточно долгий срок, в момент, когда городской политический ландшафт начинает меняться. Например, таким образом развивались события в Осинском муниципалитете, где раскол в элитном сообществе привел к локальному политическому кризису и временной отставке главы, до этого занимавшего свой пост почти десятилетие и сформировавшего свой элитный круг [3, с. 28]. Отправной точкой для складывания оппозиционной группы может стать также выход на политическую сцену новых игроков.

Основой для формирования отдельных элитных групп выступает также двухуровневая модель МСУ. Ситуация, когда в границах примерно одного и того же, территориально и по составу населения, сообщества есть два главы и две легислатуры, несет в себе потенциал конфликта. Например, районные и городские элиты конфликтуют в Чайковском, где население города составляет не менее 80 % населения района1. В Добрянке городская и районная элиты конфликтовали и предлагали разные варианты территориально-административной реформы, для того чтобы их территориальный уровень получил административные преимущества и стал локальным властным центром [3, с. 27–28].

Представители города имеют собственные интересы на территории, которые могут конкурировать с интересами районной власти, и городская элита может эффективно отстаивать их именно совместно. В составе одного муниципального района может быть несколько поселений, а это две или три сложившиеся группы, которые могут составить коалицию, оппонируя районному главе. В любом случае полноту реальной власти город-

1 Данные о численности населения и площади муниципальных образований Пермского края // Портал Правительства Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www.perm-krai.ru (дата обращения: 24.03.2013).

226

ской элиты в условиях воспроизводящегося конфликта с более ресурсной районной группой обеспечивает не только их ресурсная база, но и коалиционный потенциал.

Сложившаяся на базе одного административно-территориаль- ного уровня элитная группа может переместиться на другой. Когда глава района теряет свой пост, он может претендовать на пост главы города, чтобы остаться включенным в местные политические процессы. В случае победы на выборах с ним в город могут перейти его «ближний круг», команда, сторонники, спонсоры, часть из которых будет стремиться легитимировать свое положение, заняв посты и получив мандаты. Политическая ситуация развивалась подобным образом, например, в Очере, где прежний глава города до избрания на этот пост почти десятилетие был главой района, и в Кизеле, где бывший глава поселения «спустился» с уровня района и конфликтовал с новой районной элитой1. Распространенной является и обратная ситуация, когда для местных политиков уровень поселения (пост главы, мандат депутата) становится стартовой площадкой для выборов на пост главы района или депутата районной легислатуры.

Для современных моногородов и промышленных городов типична ситуация, когда власть распределяется не просто между двумя элитными группами, а в схеме расстановки политических сил есть два измерения: первое (вертикальное) – это город / район, второе (горизонтальное) – это завод / муниципальная оппозиция.

Так, например, в течение десятилетия развивалась политическая ситуация в Чусовом, где градообразующее предприятие активно вовлечено в политическую жизнь, сильна оппозиционная муниципальная группа, созданная местным политиком Виктором Бурьяновым, и отдельными центрами власти являются город и район. Показательно, что Виктор Бурьянов и его сто-

1 Электоральная статистика: Архив выборов. Местные выборы. // Сайт Избирательной комиссии Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www.permkrai.izbirkom.ru (дата обращения: 01.04.2015).

227

ронники занимали посты на районном и городском уровнях,

ипредприятие выдвигает своих кандидатов на муниципальных выборах обоих уровней [4, с. 226–228].

На последнем витке их конфликта Виктор Бурьянов выиграл кампанию у заводского кандидата, который шел под лозунгом «За Андреева. Потому что честный», со слоганом «За Бурьянова. Потому что родной» (примечательно, что слоган акцентирует внимание на его принадлежности к локальному сообществу), и затем составил хрупкую коалицию с заводом, который

вывел его с политической сцены только в 2014 году, по итогам неформальных договоренностей1.

Если на территории расположены два крупных предприятия, то спектр влиятельных игроков городской политики становится еще шире. При этом предприятия могут конфликтовать или составлять коалиции и менять стратегии с учетом политики мэра и его команды. Например, в Лысьве до 2011 года муниципалитет был разделен на город и район, при этом за влияние на муниципалитет конкурировали металлургический и турбогенераторный заводы, мэр конфликтовал с директором одного завода и его представителями в Городской думе, а после ему оппонировала коалиция представителей двух предприятий в районном земском собрании, и это чередовалось с периодами нефор-

мальных, дружеских отношений главы с руководителями сначала одного, а затем другого предприятия2.

Отдельные элитные группы могут формироваться в городах

ина иных основаниях. В любом случае их будут объединять совпадающие или пересекающиеся интересы. Общим для них является наличие амбициозного и опытного лидера (как правило, бывшего главы МСУ) и более или менее постоянного круга сторонников в городском сообществе.

1Данные получены О.А. Рябовой в ходе включенного наблюдения (участие в избирательной кампании по избранию главы Александровского муниципального района, март 2009 г., в ряде избирательных кампаний в Чусовском муниципальном районе).

2Там же.

228

Втаких объединениях нет идеологической составляющей,

ивыбор участников объединиться является достаточно прагматичным. При этом неформальные группы оказываются более сплоченными, чем некоторые формальные объединения, такие как политические партии и общественные организации.

Неформальные элитные группы часто не имеют официального названия, они не обязательно стремятся использовать партийный бренд или бренд общественной организации для легитимации. Несмотря на это, они могут принимать активное участие в городских выборах, выдвигая своих представителей кандидатами. Это обеспечивает им выход на поле публичной политики (если этого не было сделано ранее), получение доступа к административным ресурсам, упрочение и расширение их политического влияния. При этом речь идет не о временных предвыборных коалициях, а об устойчивых группах, которые могут действовать несколько электоральных циклов.

Неформальные группы не являются партийными акторами в том смысле, что они не представляют различные политические партии и конкуренция между ними – не межпартийная конкуренция. Вместе с тем их нельзя определить и как внепартийных акторов, поскольку их представители могут оставаться членами «Единой России» или другой партии.

Нужно отметить, что политика «партии власти» не мешает

идаже в некоторой степени способствует существованию системы неформальных групп. Стратегия «Единой России», предполагающая вовлечение в партию по возможности большего числа значимых политических фигур, включая глав, депутатов

иактивистов, привела к тому, что на многих территориях для местных игроков межпартийная конкуренция не является доступным эффективным форматом взаимодействий. Напротив, конкурентная борьба зачастую идет внутри «Единой России», поскольку именно в данной партии состоят наиболее влиятельные местные игроки.

Вгородском политическом пространстве неформальные группы могут встраиваться в формальные партийные группы

229

(если речь идет о «Единой России») или, наоборот, надстраиваться над ними (если речь идет о других, меньших партиях).

Парадоксально, но неформальные элитные группы со своими лидерами, более или менее постоянным кругом сторонников в городском сообществе, с их политическими амбициями, электоральными успехами напоминают своим функционалом и характером политической активности политические партии. Возможно, они напоминают партии даже больше, чем «Единая Россия» в ее нынешнем виде в муниципалитетах. Борьба неформальных групп за влияние в пределах городского сообщества, когда они поочередно сменяют друг друга во власти, по очереди переходя в оппозицию, и за его пределами, когда они перемещаются между уровнями управления, напоминает политический процесс в условиях двухпартийной системы [5]. Конечно, когда речь идет о такого рода неформальных элитных группах, термин «партии» является не определением, а скорее метафорой.

Как было показано выше, на сегодняшний день политические партии, как правило, не могут структурировать городское политическое пространство. Конфликт между ветвями муниципальной власти также не является определяющим для локальной политической ситуации. Если депутатский корпус оппонирует такой сильной группе, как группа мэра, вероятно, депутаты опираются не только на ресурсы легислатуры как органа МСУ, но действуют в коалиции с районной элитой или с заводской группой, или с объединенной оппозицией, или даже являются их прямыми представителями, т.е. названные группы частично включены, встроены в городскую легислатуру.

Сегодня границы между основными формальными институтами (органами исполнительной и представительной власти, политическими партиями) не совпадают с линиями реальных расколов в городском пространстве и не отражают всей сложности городских политических ландшафтов. Именно размежевания между неформальными элитными группами могут достаточно четко структурировать политическое пространство

230