Глава 15

Методы деятельности органов исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности органов исполнительной власти

1. В данном случае под указанными методами следует по­нимать способы достижения целей государственного управле­ния в процессе осуществления органами исполнительной вла­сти его задач и функций.

Административные методы являются правовыми, так как: а) закрепляются нормами права; б) осуществляются на основе права; в) выражаются в правовых формах; г) влекут за собой пра­вовые последствия в силу их правового оформления.

Очевидно, что управленческая деятельность органов не ог­раничивается только правовыми методами. В их арсенале име­ются и другие возможности воздействия на управляемые объек­ты. Многие из них напрямую связаны с методами убеждения.

Ключевым в понимании методов управления является то, что в них непосредственно проявляется характер управляюще­го воздействия субъекта управления на объект, характер их вза­имосвязи; поскольку в конечном счете объектом воздействия яв­ляются поведение, деятельность, то в этом смысле объектами мо­гут быть признаны и нижестоящие органы-субъекты.

Данные методы воплощаются в самом процессе управления, обеспечивают его качество, практически они реализуются тем или иным органом управления с учетом особенностей управля­емого объекта, места в системе управления и профиля деятель­ности и т. д. Например, методы управляющего воздействия на государственные предприятия и негосударственные коммерчес­кие организации существенно различаются, так как последни­ми государственные органы не управляют. Распорядительство, касающееся основной деятельности, допускаемое в отношении государственных предприятий, возможно, но исключается в от­ношении негосударственных.

2. В зависимости от общности методов деятельности орга­нов государственного управления выделяют методы убеждения и принуждения. Это основные методы, используемые органа­ми исполнительной власти при осуществлении их задач и функ­ций. С концептуальных позиций главным из них является убеж­дение, которое предполагает создание прочной социальной ос­новы политической деятельности всего государства. Его цель — обеспечить добровольное и сознательное соблюдение правопо­рядка, а также обязанностей перед обществом и государством. Сфера убеждения должна охватывать не только физических лиц и их объединения, но и кадры всех властных образований. Фор­мы реализации метода убеждения разнообразны: материальное и моральное поощрение; привлечение к обсуждению государ­ственных проектов нормативных правовых актов; привлечение общественности к работе государственных органов; разъясне­ние законодательства; инструктирование, инспектирование; про­ведение организационно-массовых мероприятий и т. д., при этом метод убеждения не следует рассматривать лишь как способ са­моорганизации государственных органов и деятельности их кад­ров. Он должен соответствовать политике социального государ­ства, направленной на создание условий, обеспечивающих дос­тойную жизнь и свободное развитие человека.

Метод принуждения имеет по отношению к методу убеж­дения вспомогательное значение и должен применяться к лицам, совершившим правонарушения, недобросовестно выполняющим свои обязанности перед обществом и государством, а также в не­обходимых случаях для обеспечения общественной безопасно­сти.

Указанное соотношение методов убеждения и принужде­ния возможно лишь в нормально функционирующем стабиль­ном обществе, в котором государственная власть основана и фун­кционирует на демократических принципах. Рассуждения об их соотношении в нашем современном обществе — дань теории и здравому смыслу. Нашим государством метод убеждения явно недооценивается. Он не может быть эффективен в условиях, когда представители государства безнаказанно обманывают, го­сударственный аппарат коррумпирован, нет надлежащей защи­щенности прав и свобод граждан; принимаются законы, ухуд­шающие их положение; сложилась ситуация, когда власть час­то намеренно не слышит голос простого гражданина, в обществе царит агрессивность и т. д. Растет преступность как показатель политического, экономического, социального, правового небла­гополучия в обществе.

3. Исходя из содержания управляющего воздействия раз­личают административные и экономические методы, находя­щиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.

Административные методы — способы непосредственного юридического властного воздействия на поведение людей, на дея­тельность организаций путем одностороннего установления прав и обязанностей, подлежащих обязательному исполнению и под­крепляемых возможностью юридического обеспечения испол­нения. Административные методы выражаются в установлении общеобязательных правил, администрировании (непосредст­венном одностороннем распорядительстве), запретах, в необхо­димости получения разрешений, применения мер администра­тивного принуждения и т. д.

Административные методы органично присущи управлен­ческой деятельности. Вместе с тем недопустимы их подмена бю­рократическим администрированием, волюнтаризмом, исполь­зование в случаях, когда применение других методов может быть более эффективным.

Экономические методы — это способы косвенного воздей­ствия на поведение людей и деятельность организаций через их экономические интересы. Экономические методы основаны на использовании таких категорий, как денежно-товарные отноше­ния, прибыль, цена, тарифы, кредит, налоги. Они выражаются как в удовлетворении того или иного экономического интере­са, так и в материальной ответственности за невыполнение обя­занностей.

По форме экономические методы также являются админи­стративно-правовыми постольку, поскольку они декретируют­ся в административном порядке, опосредуются нормами адми­нистративного либо финансового права.

Экономические методы, подобно административным, об­ладают значительным как позитивным, так и разрушительным потенциалом, например, высокие налоги, проценты кредита не­гативно влияют на развитие предпринимательства. Необходимо не конъюнктурное использование, а научно обоснованное со­четание административных и экономических методов как усло­вие эффективности управленческой деятельности.

4. В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ со стороны федеральных органов государствен­ной власти прямое юридически-властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполне­ния федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически- властная деятельность, которой в рамках, установленных зако­ном, охватываются также органы управления субъектов РФ, осо­бенно по предметам и полномочиям совместного ведения орга­нов исполнительной власти РФ и ее субъектов (государственная власть есть власть, она едина, и об этом забывать не следует).

Государственная политика общего перехода к рыночным от­ношениям предопределила возрастающее значение методов уп­равленческой деятельности, ведущих к созданию организацион­ных, правовых, экономических условий деятельности предприя­тий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государ­ственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В практической деятельности органов государственной вла­сти стали чаще использоваться такие приемы, как одобрение ре­шений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкрет­ными предписаниями органам исполнительной власти в обеспе­чении их реализации.

Вместе с тем наряду с рекомендациями, советами и т. п. орга­нами государственного управления используются методы непос­редственных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Бо­лее широко они применяются, во-первых, в отношении государ­ственных организаций, во-вторых, в сфере административно-по­литической деятельности.

4. Методы управления органично связаны с компетенцией его субъектов и диктуются необходимостью ее реализации. При наличии общности методов органы государственного управле­ния действуют также свойственными им специфическими ме­тодами в зависимости от их сферы деятельности, задач и содер­жания функций. В числе таких методов выделяются широко рас­пространенные методы регистрации, лицензирования, а также программирования, государственных заказов. По существу они различны, но для них характерно то, что применять их могут лишь специально уполномоченные субъекты.

Одним из объяснений этого может быть то, что регистра­ция и лицензирование могут непосредственно затрагивать ин­тересы широких масс населения и безопасности общества и госу­дарства, а методы программирования и государственные заказы утверждаются в виде нового типа методов решения государствен­ных задач, не основанных на административном централизован­ном директивном планировании.

6. Регистрация может быть подразделена на виды по следу­ющим основаниям. В зависимости от юридических последствий регистрация может быть: а) уведомительной, или заявительной. Она обязательна; субъект, уполномоченный ее производить, не вправе отказать в регистрации. Ее функция учетная, не требу­ющая получения предварительного разрешения на совершение регистрируемого действия. Но отказ от его регистрации может повлечь юридические последствия, предусмотренные норматив­ными правовыми актами, например, уведомительной является регистрация в Минюсте России нормативных правовых актов субъектов РФ; б) разрешительной, выступающей в качестве юри­дического факта, с которым законодатель связывает: легитим­ность функционирования той или иной организации; возник­новение, изменение и прекращение конкретных правоотноше­ний; признание определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовыми актами фактических обстоятельств.

Разрешительная регистрация также может быть двух видов: а) правообразующей, которая влечет признание права, его воз­никновение, переход и т. п., например, регистрация прав на не­движимое имущество и сделок с ним, предусмотренная ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним»; б) необходимой, обязатель­но предшествующей правомерному совершению какого-либо дей­ствия или осуществлению деятельности, например, юридичес­кое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации в соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. «О госу­дарственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». До регистрации организация не признает­ся субъектом гражданского права (юридическим лицом) и не может быть самостоятельным участником гражданского оборота; выпуск на линию транспортного средства допускается после его регистрации в установленном порядке.

При этом регистрация прав на недвижимость возложена на специальные регистрирующие органы, юридических лиц — на определенные налоговые органы и т. п.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применя­ется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регист­рации и регламентируется многими правовыми актами. Напри­мер, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребывания и по месту своего жительства; без­работных; беженцев; вынужденных переселенцев; лиц, страда­ющих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; кассовых аппаратов; нормативных правовых актов фе­деральных министерств и других органов исполнительной вла­сти и т. д.

7. Лицензирование регламентируется ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», другими за­конами, а также подзаконными актами. Данный Закон не рас­пространяется на многие названные в нем виды деятельности, например, образовательную, в области таможенного дела и др.

ФЗ от 8 августа 2001 г., будучи специальным актом, с уче­том этого определяет сущность лицензии и лицензирования, ли­цензируемые в соответствии с ним виды деятельности, порядок определения круга лицензирующих органов и их полномочия в этой области, регламентирует процедуры лицензирования и дру­гие вопросы.

По этому закону лицензия — специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное ли­цензирующим органом юридическому лицу или индивидуаль­ному предпринимателю. Под лицензированием как методом де­ятельности лицензирующих органов понимаются мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и анну­лированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномочен­ные вести лицензирование конкретных видов деятельности, оп­ределяются Правительством РФ. Их перечень утвержден его по­становлением от 11 апреля 2000 г.¹ Оно же утверждает положе­ния о лицензировании конкретных видов деятельности, а также устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осу­ществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Пос­ледние осуществляют лицензирование в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами субъек­тов РФ.

Лицензирующий орган либо выдает, либо отказывает в вы­даче лицензии. Отказ возможен в двух случаях: наличие в доку­ментах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицен­зии принадлежащих ему или используемых им объектов лицен­зионным требованиям и условиям.

Лицензирующие органы контролируют соблюдение лицен­зиатом лицензионных требований и условий. Они имеют пра­во: выносить решения, обязывающие лицензиата устранить вы­явленные нарушения; выносить предупреждение лицензиату; приостанавливать действие лицензии в случаях выявления не­однократных или грубого нарушения лицензиатом лицензион­ных требований и условий; аннулировать лицензию в случае не­уплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Следует иметь в виду, что нормативными правовыми акта­ми предусматривается также лицензирование определенных ви­дов деятельности юридических и действий физических лиц, не связанных с предпринимательской деятельностью (учреждений образования, здравоохранения, приобретение оружия, отстрел диких животных охотниками-любителями и др.).

8. В современных условиях вновь возрастает внимание к ме­тодам планирования. Речь идет не о возврате к системе государ­ственного директивного централизованного планирования, ха­рактерного для социализма, при котором планом охватывались все социально-экономические структуры сверху донизу, сковы­вались самостоятельность и инициатива предприятий и учреж­дений. В настоящее время планирование ограничивается соот­ветственно уровнями федеральных органов, органов субъектов РФ и муниципальных образований. Главное при этом состоит в том, что оно органично увязывается с переводом бюджетного процесса на программно-целевой метод. Финансирование будет осуществляться не по затратному принципу, а исходя из плани­руемых, количественно определенных целей функционирования социально-экономических сфер, подведомственных соответству­ющим органам. Ограничен круг инструментов их воздействия: собственные бюджетные средства, лицензирование и некоторые другие. В результате создаются благоприятные условия для раз­вития предпринимательской деятельности.

Директивное, в том числе и централизованное, планирова­ние осуществляется по весьма ограниченному кругу показате­лей лишь в отношении государственных предприятий и учреж­дений. В системе методов управления видное место занимают методы программирования экономического, социально-культур­ного и других видов развития. С помощью программ осуществ­ляется целевое управление в различных сферах.

Основными видами программ являются федеральные и ре­гиональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они, в свою очередь, подразделяются на: а) отраслевые и межот­раслевые; б) общего характера и целевые.

Система программ обусловливается сложным механизмом государственного регулирования. Их заказчиками и разработ­чиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программ­ных мероприятий или программ в целом, который может осу­ществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно- технических, природоохранных и других важнейших задач; со­гласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическая безопасность предусматриваемых мероприя­тий; согласованность решения федеральных и региональных за­дач; достижение требуемого конечного результата в установлен­ные сроки.

По целевым программам предусматриваются целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за рас­ходованием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, госу­дарство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных ин­весторов, содействует созданию законодательной базы для по­вышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм вы­полнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные структуры.

Программы при умелом их использовании могут быть эф­фективной формой государственного управления и местного са­моуправления. Программное управление позволяет обеспечивать согласование федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих приоритет­ное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной програм­мы выступает не один, а несколько органов исполнительной вла­сти.

Утвержденные или одобренные компетентными органами программы определяют основные ориентиры деятельности ис­полнителей программ, в качестве которых чаще всего обознача­ются органы государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельнос­ти органов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и организациям. Планируется прежде всего дея­тельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организа­ций. Их подключение к реализации программ может осуществ­ляться путем размещения государственных заказов, методом эко­номического стимулирования, посредством заключения догово­ров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществ­лении которых участвует РФ, утвержден постановлением Пра­вительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федераль­ного закона «О поставке продукции для федеральных государ­ственных нужд»¹. В нем определены процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответ­ственность органов исполнительной власти за разработку и ре­ализацию программ.

9. В настоящее время широко применяется такой специфи­ческий метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР»². Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Они имеют свою перспекти­ву в рыночных отношениях, так как позволяют:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и ви­дов социальной деятельности, влияя с их помощью на форми­рование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой госу­дарственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюд­жетных программ (экономических, социальных, научно-техни­ческих, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и ре­ализации государственных заказов на различных уровнях госу­дарственного управления являются формирование соответству­ющих бюджетов, внебюджетных фондов и установленные пра­ва федеральных органов и органов субъектов РФ в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных ус­ловиях — гибкий и своеобразный инструмент государственно­го регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государ­ственные заказы. Государство должно учитывать их при опре­делении объема гарантированного спроса на ту или иную про­дукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполне­ния заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулирует­ся ФЗ от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ­ственных и муниципальных нужд»¹.

Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспече­ния, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государ­ственный резерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регу­лирования отношений, связанных с формированием и разме­щением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важ­ные моменты. Они сводятся к следующим:

а) заказы формируются, размещаются и исполняются на контрактной основе;

б) заказы размещаются на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности и ими испол­няются;

в) государственные заказчики утверждаются Правитель­ством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (за­купки) продукции для государственных нужд. Они обеспечива­ются за счет средств бюджетов и внебюджетного финансиро­вания;

г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, вы­деляются государственному заказчику, который осуществляет финансирование выполнения заказов;

д) гарантом обязательств государственного заказчика выс­тупают соответствующие органы исполнительной власти. Напри­мер, обязательств федеральных государственных заказчиков — Правительство РФ (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 г.);

е) заказы размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государ­ственными заказчиками государственных контрактов;

ж) государственные заказчики вправе на договорной осно­ве передать соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям выполнение части своих функций на определен­ных условиях;

з) государственные заказчики обеспечиваются финансовы­ми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являют­ся ответственными за реализацию целевых программ и обеспе­чение федеральных или региональных государственных нужд;

и) государственные заказчики и исполнители заказов име­ют взаимные права и обязанности, а также несут установлен­ную ответственность за неисполнение своих обязанностей;

к) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов;

л) в установленных случаях заключение государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд является обязательным. Например, для федеральных казенных предприятий, обладающих монополией на производство отдель­ных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения госу­дарственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, кроме того, предприятия, занимаю­щие доминирующее положение на товарном рынке, предприя­тия-монополисты, предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, и др.

Государственный заказ применяется не только в регулиро­вании экономики, но и в других сферах; в области науки, обра­зования и т. д. Например, постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1995 г. утверждено Положение о государственном за­казе на переподготовку и повышение квалификации государст­венных служащих федеральных органов исполнительной власти¹. Им определяется порядок формирования, размещения и испол­нения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных орга­нов исполнительной власти, а также организацию взаимодей­ствия федеральных органов исполнительной власти с образова­тельными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

Государственный заказ определяется как задание Правитель­ства РФ на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на пере­подготовку и повышение квалификации государственных слу­жащих в пределах предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Государственный заказ размещается в образовательных уч­реждениях, имеющих лицензию на осуществление дополнитель­ного профессионального обучения государственных служащих. Он осуществляется государственным заказчиком, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок федераль­ных органов исполнительной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, со­держание и утверждение государственного заказа на перепод­готовку и повышение квалификации указанных государствен­ных служащих. Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квали­фикации государственных служащих» введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федераль­ных государственных служащих, занимающих должности, оп­ределенные Реестром государственных служащих, утвержден­ным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33.

Используя метод государственного заказа, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов: а) сочетание обязатель­ных и добровольных начал принятия заказов и заинтересован­ность в их выполнении; б) обязанность заказчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государ­ственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные сан­кции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения государственного заказа.