Соотношение норм гк рф и апк рф
Гражданский кодекс РФ содержит большое количество процессуальных норм. Многие нормы определяют правомочия суда.
В соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" разработана Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция). В Концепции сформулировано предложение о включении в предмет регулирования гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ) отношений, связанных с участием (членством) в юридических лицах и с управлением ими (корпоративных отношений). С этим связаны содержащиеся в Концепции предложения, относящиеся к правомочиям суда, в том числе касающиеся оспаривания решений общего собрания, совета директоров или иного органа корпоративного управления, основания оспаривания, предоставления права на обращение в суд в защиту прав и интересов группы лиц и ряд других. В случае внесения в ГК РФ изменений в соответствии с Концепцией возникнут процессуальные проблемы, касающиеся отражения в процессуальном законодательстве новых норм ГК РФ. Обычно вопрос об изменении процессуальных норм возникает и решается после изменения материально-правовых норм, поскольку процесс - это форма жизни материального закона, способ защиты прав, предусмотренных материальными нормами.
Вопреки сложившемуся обыкновению последовательность изменения законодательства в отношении корпоративного управления оказалась иной. Как уже отмечалось, еще до изменения ГК РФ включены в АПК РФ и вступили в действие нормы о корпоративных спорах, об исках в защиту группы лиц. Можно полагать, что применение этих норм до изменения материально-правовых норм будет вызывать известные трудности.
Ряд положений Концепции предполагает расширение полномочий суда и по некоторым другим отношениям. В частности, в Концепции предполагается предоставить суду право при рассмотрении дел о взыскании убытков принять решение и определить размер возмещаемых убытков, если не доказан полностью тот размер убытков, о возмещении которого предъявлен иск.
Изменения полномочий суда касаются и положения Концепции по вопросу о признании договора незаключенным. Концепция исходит из того, что, когда речь идет о признании договора незаключенным, суду следует предоставить полномочия "исцелить" договор, восполнить по возможности недостающие в нем условия.
В действующем ГК РФ предусмотрен ряд исключительных правомочий суда, в том числе признать договор полностью или частично недействительным, признать недействующим нормативный акт либо недействительным ненормативный акт органа управления, отказать в удовлетворении требований истца, если эти требования основаны на акте государственного или иного органа, не соответствующем законодательству.
Таких прав нет у органа, рассматривающего дела о защите гражданских прав в административном порядке или в ином досудебном либо внесудебном порядке. В связи с этим представляется целесообразным включение в АПК РФ норм о тех исключительных полномочиях, которые предоставляются суду ГК РФ или другими законами.
Проблемы судопроизводства по делам, возникающим
из административных и иных публичных отношений
Одной из самых дискуссионных является проблема разрешения арбитражным судом дел, возникающих из административных и иных публичных отношений.
Арбитражная статистика показывает, что количество таких дел, рассматриваемых арбитражными судами, почти не уступает количеству дел по гражданско-правовым спорам.
В процессе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и разработке и принятии административно-процессуального кодекса. Были разработаны проекты соответствующих законов, и проект закона об административных судах даже прошел первое чтение в Государственной Думе в начале 2000 г. Однако такое решение принято законодателем не было.
Административные суды были созданы в ряде стран еще в XIX в. Однако в США и ряде других стран установлен общий судебный порядок разрешения возможных дел из административных отношений и такой порядок признан более прогрессивным. В некоторых других странах действует административная юстиция. Проблема административной юстиции как рассмотрения конфликтов граждан и организаций с государством специализированным административным органом широко обсуждалась в 20 - 30 гг. XX в. в СССР. Однако в 80-х гг. в СССР был введен судебный порядок защиты прав и интересов граждан, нарушаемых органами государства и органами местного самоуправления. После 1990 г. соответствующие дела рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.
В настоящее время вопрос о порядке рассмотрения дел из публичных правоотношений является дискуссионным.
По мнению Председателя ВАС РФ, необходимо создать эффективную систему рассмотрения административных дел путем развития досудебного урегулирования споров. Этого можно добиться созданием, например, федеральной административной службы, которая стала бы своеобразным фильтром, способом "прореживания" дел, поступающих в суды, с одной стороны, и для облегчения рассмотрения этих споров и сокращения сроков их рассмотрения для сторон - с другой <3>. По существу речь идет о создании административной юстиции, т.е. о решении вопроса законности в административных отношениях с чиновниками. Это было бы шагом назад от прогрессивной судебной системы. Такой порядок действительно может облегчить работу судам, но лишит граждан и организации доступна к быстрому правосудию. Позднее, в выступлении на Совете Федерации 21 сентября 2009 г., Председателем ВАС РФ было высказано предложение о создании судов по рассмотрению налоговых споров.
--------------------------------
<3> См.: Доклад А.А. Иванова на VII Всероссийском съезде судей // Вестник ВАС РФ. 2009. N 1. С. 12.
Председатель ВС РФ признал создание административных судов несвоевременным и нецелесообразным. По его мнению, для того, чтобы уравнять перед лицом правосудия чиновников с обычными гражданами, должны быть введены особые процедуры в судах для споров гражданина с государством. Председатель ВС РФ отметил, что в зале суда простой человек заметно уступает государственным ведомствам, читай - бюрократам, их представляющим <4>. Таким образом, предпочтение им отдано сохранению общего судебного порядка.
--------------------------------
<4> См.: РГ. 2009. 20 мая.
В АПК РФ 1995 г. содержались отдельные нормы, отражающие особенности рассмотрения дел из административных отношений. В АПК 2002 г. уже был введен специальный раздел о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений. Это дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов (решений, действий) административных органов, должностных лиц, дела об административных правонарушениях и о взыскании в бюджет обязательных платежей и санкций. При этом законодателем принято важное решение, что дела из административных отношений рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными соответствующим разделом АПК РФ для дел из публичных отношений. Аналогично решен вопрос о рассмотрении административных дел в ГПК РФ. Отличие состоит лишь в том, что в ГПК РФ не включены нормы, регулирующие рассмотрение дел об административных правонарушениях, и суды общей юрисдикции должны руководствоваться нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). По существу был создан новый процессуальный кодекс, действующий параллельно с ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ.
Проблема рассмотрения дел из публичных правоотношений неразрывно связана не только с компетенцией арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но и с развитием системы процессуального законодательства.
В соответствии со ст. 12 ГК РФ обжалование актов государственных органов и органов местного самоуправления признано способом защиты гражданских прав, прежде всего от неправомерного административного вмешательства в рыночные отношения. В ст. 11 ГК РФ четко разграничены два способа защиты гражданских прав: судебный и административный. Возможность обжалования решений государственных органов и органов местного самоуправления в суд относится к судебному порядку защиты гражданских прав, гарантированному ст. 46 Конституции РФ. Согласно ст. 11 ГК РФ административный порядок защиты гражданских прав возможен лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом любое решение, принятое административным органом, может быть обжаловано в суд.
В каком законе должны быть нормы о рассмотрении судом дел из административных отношений? Статистика за 2008 г. показывает, что более 40% дел, рассмотренных арбитражными судами, - это дела, возникающие из административных и иных публичных отношений с участием органов исполнительной власти, в том числе налоговых, таможенных, антимонопольных и иных административных органов, а также органов местного самоуправления. Одной из сторон в этих делах является государственный орган, орган местного самоуправления или иные органы, наделенные властными полномочиями, а предмет конфликта - управление экономикой. К этим делам относятся и дела о наложении арбитражными судами санкций за административные правонарушения в случаях, предусмотренных КоАП РФ и иными законами, в том числе НК РФ.
Поскольку рассмотрение дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, регулируется в основном нормами АПК РФ и ГПК РФ об исковом судопроизводстве, в отдельных главах этих Кодексов определены лишь особенности рассмотрения таких дел. Нужно ли изымать эти нормы из АПК и ГПК и создавать новый Кодекс об административном судопроизводстве, который будет обязателен как для суда общей юрисдикции, так и арбитражного суда? Проект Кодекса уже был подготовлен. В нем содержались те же правовые институты, что в АПК и ГПК, а нормы в основном дублировали нормы ГПК РФ и АПК РФ. В то же время в него были включены институты и понятия, не принятые в гражданском и арбитражном процессах и сближающие их с уголовным процессом.
Представляется, что рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, должно по-прежнему регулироваться АПК РФ и ГПК РФ, а не вновь создаваемым Кодексом об административном судопроизводстве.
Сочетание слов "административное" и "судопроизводство" едва ли оправданно. Понятие "административное судопроизводство", упомянутое в Конституции РФ, должно быть наполнено соответствующим содержанием. Важно четко разграничивать понятие судопроизводства по делам из административных отношений (административным делам) и административный способ разрешения конфликтов соответствующими органами исполнительной власти, т.е. разрешения дел в административном порядке. Судопроизводство - это процесс разрешения споров судебной властью. По своей природе оно не может быть административным.
Следовательно, особенности разрешения конфликтов в административных отношениях государственными судами должны быть по-прежнему отражены в нормах АПК РФ и ГПК РФ. В них уже единообразно решен вопрос о том, что обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых гражданских прав административными органами и органами местного самоуправления является не иском (требованием ко второй стороне гражданского правоотношения, заявленным в суде), а обращением организаций и граждан к суду о защите от незаконного административного вмешательства, оформленным в виде заявления.
И в том и в другом Кодексе термин "иск" используется применительно к делам, связанным с гражданскими правоотношениями. В делах же, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, формой обращения в суд служит заявление. Таким образом, определено, что это не требование, предъявленное ко второй стороне конфликта, а обращение к суду заинтересованного лица с заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере управления, т.е. в отношениях, для которых характерны власть и подчинение, а не равенство сторон.
Необходимо отметить, что принципы состязательности и диспозитивности, являющиеся основными принципами гражданского и арбитражного процессов, в делах из административных правоотношений существенно изменены. Нормами АПК РФ 2002 г. суды наделены рядом властных правомочий, не свойственных судам в исковом производстве. Во-первых, при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений суд, как правило, не связан доводами сторон; во-вторых, суд может по своей инициативе истребовать от государственных органов и органов местного самоуправления необходимые доказательства, признать обязательной явку в заседание представителей этих органов. При невыполнении таких требований суд вправе применить судебный штраф.
Такая трактовка принципов состязательности и диспозитивности в делах из административных и иных публичных правоотношений связана с задачей суда, с одной стороны, защитить права, законные интересы граждан, организаций и индивидуальных предпринимателей от необоснованного административного вмешательства, с другой - защитить общественные интересы и публичные интересы государства.
При рассмотрении таких дел едва ли можно говорить о равноправии сторон, если одной из сторон является орган власти и управления. АПК РФ исходит из того, что государственный суд, к которому лицо обратилось за защитой нарушенных или оспариваемых прав и интересов в сфере управления, должен активно способствовать защите прав организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, т.е. более слабой стороны в конфликте, и тем самым защите правопорядка в сфере экономики, а для этого ему должны быть предоставлены соответствующие правомочия. Такая задача в основном решена в АПК РФ: по существу, в нем появились нормы, не свойственные состязательному процессу.
Создание самостоятельного кодекса, регулирующего рассмотрение судами дел из административных отношений, приведет как к повторению общих норм, так и к созданию неоправданных процессуальных различий. Проект кодекса об административном судопроизводстве эти опасения подтвердил.
Можно назвать ряд преимуществ регулирования судопроизводства по гражданским делам и делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, соответственно нормами ГПК РФ и АПК РФ.
Во-первых, нормы о лицах (участниках процесса), их правах и обязанностях, о доказательствах, об обжаловании судебных актов и их исполнении являются общими для всех производств, применяемых в процессах.
Во-вторых, порядок принятия заявлений, подготовки дела к судебному разбирательству, порядок судебного заседания, принятия определений и решений применим как в исковом производстве, так и в производстве по делам из публичных правоотношений.
В-третьих, в практике встречается одновременное рассмотрение судом взаимосвязанных дел искового производства и производства из публичных правоотношений (например, требования о признании права собственности на здание и о признании недействительным акта регистрации права собственности на здание у лица, собственником не являющегося).
Сказанное приводит к выводу об отсутствии потребности в принятии кодекса об административном судопроизводстве, регулирующего производство в судах по делам из административных и иных публичных отношений и действующего параллельно с АПК РФ и ГПК РФ.
Приведенные доводы свидетельствуют и о нецелесообразности создания наряду с системой судов общей юрисдикции и арбитражных судов судов административных.
Рассмотрение судами дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, является осуществлением правосудия, судопроизводством с применением общих принципов судопроизводства с особенностями, характерными для таких дел. Конечно, рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, отличается от рассмотрения дел по спорам из гражданских отношений в связи с разной правовой природой этих отношений. Как уже отмечалось, некоторые правомочия суда, принцип состязательности при рассмотрении дел из административных отношений определены в АПК РФ иначе, чем по делам из гражданских отношений. Однако особенности не столь значительны, чтобы обособить судопроизводство по этим категориям дел в разных судах.
Организационно рассмотрение дел из отношений, различающихся по правовой природе, возможно путем либо создания разных коллегий, специализирующихся на рассмотрении конкретной категории дел, либо создания в системах судов общей юрисдикции или арбитражных судов отдельных (обособленных) судов, в частности налоговых судов, рассматривающих налоговые дела.
В настоящее время для рассмотрения дел из административных отношений образованы специализированные коллегии (составы) судей. Такой способ специализации представляется более целесообразным, чем образование специальных судов. Не следует забывать, что для создания параллельных судов первой инстанции во всех субъектах Российской Федерации потребуются значительные средства и существенное изменение состава судей.