3. Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права.

Понятие бюджетного процесса. Место процессуальных норм в системе бюджетного права

Бюджетный процесс – деятельность определённых органов и должностных лиц, связанная с бюджетом. (Это лекция) Бюджетный процесс — деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности ( а это ст. 6 БК РФ).

Бюджетный процесс – один из институтов особенной части бюджетного права

5. Порядок составления проекта бюджета (на примере федерального бюджета)

1. Стадия составления проекта бюджета – первая по счету стадия бюджетного процесса, в ходе которой исчисляются и планируются доходы, расходы и поступления из источников финансирования бюджета, составляется их баланс и проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

2. Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации. Составление проектов бюджетов – компетенция органов исполнительной власти.

3. В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и программно-целевое планирование. Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировке, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям). Суть программно-целевого планирования – ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ. В Российской Федерации уже длительное время осуществляется переход к программной модели бюджетного планирования, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. «Программный бюджет» должен позволить распределять объемы бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

4. Непосредственная ответственность за составление проекта бюджета возложена на финансовые органы, которые обязаны представить готовый проект высшему органу исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. Однако участие в составлении проекта бюджета принимают не только органы исполнительной власти. Участвуют все главные администраторы бюджетных средств (ГРБС, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета), в том числе, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ. Главные администраторы бюджетных средств предоставляют в финансовый орган проектировки необходимых ассигнований и планируемых доходов. В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, главных администраторов бюджетных средств, активно участвуют ведомства, отвечающие за экономическую политику, социальную политику, региональную политику.

5. Начинается составление проекта бюджета с оглашения Президентом Российской Федерации специального программного документа – ежегодного послания Федеральному Собранию, которое должно содержать раздел о публичных финансах. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием послания Президента). Однако непосредственной связи между посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому можно утверждать, что подготовка к составлению проекта бюджета начинается с даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления послания Президента Российской Федерации. Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган.

6. Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому. Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ. Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов, ИФДБ. После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти (для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов – Правительство РФ). Правительству Российской Федерации следует одобрить и, возможно, скорректировать представленные ранее сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

7. Стратегическое планирование (плановый процесс) предваряет составление проекта бюджета. Закон о стратегическом планирования устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. Стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Целеполагание представляет собой определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности. На федеральном уровне в рамках целеполагания разрабатываются:

– ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;

– стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

– стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

– отраслевые документы стратегического планирования;

– стратегия пространственного развития Российской Федерации;

– стратегии социально-экономического развития макрорегионов. Прогнозирование связано с разработкой научно обоснованных представлений о рисках развития и об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом различных факторов раз в пять лет на десятилетний период (БК РФ установлено, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации составляется на срок не менее трех лет). В рамках прогнозирования на федеральном уровне разрабатываются:

– прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

– стратегический прогноз Российской Федерации;

– прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

– бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

– прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Планирование заключается в разработке и реализации основных направлений и планов в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности, которые содержатся в документах стратегического планирования, подготовленных в рамках целеполагания. В рамках планирования и программирования на федеральном уровне разрабатываются:

– основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

– государственные программы Российской Федерации;

– государственная программа вооружения;

– схемы территориального планирования Российской Федерации;

– планы деятельности федеральных органов исполнительной власти. Программирование состоит в разработке и реализации в рамках целеполагания государственных и муниципальных программ.

8. Бюджетным законодательством осуществляется правовое регулирование разработки бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Этот документ представляет собой прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иных показателей, характеризующих бюджеты, а также содержит основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период. Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на 12 лет и более на основе соответствующего прогноза социально-экономического развития и представляется в законодательный орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете.

9. До начала рассмотрения проекта о бюджете на очередной финансовый год должен быть утвержден отчет об исполнении бюджета предыдущего года, который также служит источником информации при рассмотрении нового бюджета. Возможно использование иных программно-стратегических документов, например прогноза научно-технического развития.

9. Поскольку бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств.

10. Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств. БК РФ содержит определение бюджетных обязательств, которые являются расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году, и определение бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Согласно БК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств. Отсюда следует, что расходы бюджета на очередной год являются суммой текущих бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

11. В целом для составления проекта бюджета, помимо послания Президента Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития и основных направления бюджетной и налоговой политики, необходимы:

– долгосрочная бюджетная стратегия;

– основные направления таможенно-тарифной политики;

– среднесрочный финансовый план;

– сводный финансовый баланс;

– долгосрочные целевые программы;

– прогнозы ГРБС, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

– реестр расходных обязательств.

Существует также перечень документов, сопровождающих законопроект о федеральном бюджете:

– итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период;

– прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

– проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

– перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;

– перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

– перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

– намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики