§ 6. Стадия исполнения бюджета

В Российской Федерации исполнение бюджетов начинается 1 января, заканчивается 31 декабря673 текущего финансового года и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (схема 7.23).

Исполнение бюджета может именоваться также кассовым устройством (кассовым строем) и в связи с этим неотделимо от содержания и реализации принципов единства кассы и подведомственности расходов бюджета (схема 7.24). Кассовые полномочия при исполнении бюджета обычно разделены между центральным банком и казначейством (которое входит в систему органов исполнительной власти). Однако известны такие модели устройства государственных касс, когда кассовые полномочия целиком возложены на государственный банк674 или, наоборот, когда участие банков не было предусмотрено. Следует заметить, что без банковского участия исполнение бюджета происходило только в историческом прошлом – в эпоху, предшествующую безналичному денежному обращению. Сегодня исполнение бюджетов не обходится без участия банков (схема 7.25).

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета, которые регулируются раздельно; каждое из них имеет своих участников и особенные этапы (схема 7.26).

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы, а Банк России осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджета. Все операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России. Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять различный (минимальный и расширенный) объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Значительная роль при исполнении бюджета отводится также дминистраторам бюджетных средств, которые участвуют в мобилизации доходов и распределении и осуществлении расходов бюджета.

При исполнении бюджета по доходам, по расходам или по источникам финансирования дефицита бюджета равным образом сначала уточняются и доводятся до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяет выделенные ему ассигнования по подведомственной сети, утверждает лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляет их в финансовый орган, формирующий уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета.

Данный этап исполнения бюджета можно именовать этапом доведения росписи. Помимо сводной бюджетной росписи составляются также план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета.

Исполнение бюджета по доходам

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления ). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом (схема 4.9 ).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения). На единые счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства должны попадать с единого счета Федерального казначейства, на котором аккумулируются все доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации675.

Именно после этапа распределения доходов информация о поступивших доходах становится доступной для главных администраторов и администраторов доходов, которые приступают к исполнению своих полномочий (схема 7.27).

Возложение на Федеральное казначейство функций по распределению доходов между бюджетами различных уровней является оптимальным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется составлять по одному обязательству несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все вышесказанное верно в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм. После распределения Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с использованием собственных расчетных данных. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например в части назначения платежа или кода бюджетной классификации. Возврат излишне или ошибочно уплаченных сумм в доход бюджета осуществляется также по заявлению плательщика в адрес администратора соответствующего дохода. В том случае, если возврату подлежит сумма излишне уплаченного или взысканного налога, возможен зачет налога в счет будущих платежей или недоимки по другим налогам в соответствии с нормами налогового законодательства.

Исполнение бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

– уточнение и доведение бюджетной росписи;

– принятие обязательств;

– подтверждение денежных обязательств;

– санкционирование оплаты денежных обязательств;

– кассовый расход;

– подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28).

Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа.

На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР

Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств.

Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом678.

После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета679. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).

Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

Можно перечислить следующие отдельные процедуры при исполнении бюджета:

– открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (счета иных получателей бюджетных средств);

– учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (счета для учета средств, находящихся во временном распоряжении );

– исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ)680;

– введение временной финансовой администрации.

Открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, во-первых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов так называемым «иным получателям бюджетных средств», которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, например, связаны с интересами государственной безопасности. Разрешение на их открытие федеральному учреждению утверждается непосредственно министром финансов РФ и направляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В дальнейшем владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения обладают правом открытия счетов в коммерческих банках.

Использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, осуществляется через специальные счета, открываемые органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных учреждений. Эти средства при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-правовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение. В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям Федеральной службы судебных приставов, судебные депозиты681.

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операций с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, не должны учитываться в доходах бюджета. Остаток таких средств после завершения финансового года остается доступным для распоряжения владельцу лицевого счета.

Еще одной процедурой при исполнении бюджетов являлось существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о внебюджетных средствах казенных учреждений, источником которых является не бюджет, а плата за оказание услуг682.

Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета регулируется специальной главой БК РФ и относится к исполнению бюджета683. ¹

С точки зрения исполнения судебных актов за счет бюджета сегодня можно выделить, исходя из характера задолженности, три вида судебных актов:

– судебные акты о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц;

– судебные акты о взыскании сумм, связанных с денежными обязательствами по государственным и муниципальным контрактам (договорам);

– судебные акты о взыскании сумм по обязательствам из государственного долга (схема 7.32).

Разница между указанными видами судебных актов заключается, во-первых, в природе возникновения задолженности. Это могут быть обязательства из причинения вреда (внедоговорной вред), обязательства, связанные с неисполнением договорных обязательств, и, наконец, связанные с неисполнением обязательств из публичного кредита (государственного долга).

Во-вторых, различаются возможности планирования соответствующих выплат. В случае деликтной задолженности планирование выплат не представляется возможным, в остальных случаях объем неисполненных обязательств известен задолго до вынесения судебного решения.

В-третьих, различен состав участников процедуры. При взыскании убытков из причинения вреда от незаконных действий (взыскание из казны) таким участником в силу прямого указания ст. 1071 ГК РФ должен быть финансовый орган публично-правового образования и орган власти, действиями которого нанесен ущерб. В случае договорной задолженности участником должно быть учреждение, не исполнившее обязательство, и его главный распорядитель бюджетных средств. В случае обязательств из государственного долга предполагается участие органа власти, выступающего эмитентом ценных бумаг либо иных долговых инструментов.

Для заполнения пробела правового регулирования был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов»705. Здесь впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов определено не было.

Приказ, однако, не решил проблему негативных последствий от вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс, так как не отменял и не изменял нормы Федерального закона «Об исполнительном производстве» 1997 г. Таким решением явилось введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, согласно которому обращение принудительного взыскания на средства бюджетов не допускалось.

Некоторое время порядок исполнения судебных актов о взыскании из федерального бюджета регулировался федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы706, что позже было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции707.

Взыскание из казны на основании судебных актов в настоящее время фактически тождественно взысканию из бюджета, так как процедуры обращения взыскания на неденежную часть казны не установлены.

Специальная глава БК РФ, посвященная исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включает два порядка исполнения судебных актов о взыскании из казны (бюджета).

Первый порядок связан с исполнением судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц713.

Второй порядок касается исполнения судебных актов, связанных со взысканием с казенных учреждений убытков от неисполнения ими договоров (контрактов)714.

Порядок взыскания с бюджетных учреждений урегулирован не БК РФ, а федеральным законом «О некоммерческих организациях»715. В целом данный порядок соответствует порядку, установленному БК РФ для казенных учреждений.

Взыскание с автономных учреждений осуществляется по общим правилам в соответствии с Законом об исполнительном производстве, но в том случае, если взыскание обращается на счета в коммерческих банках.

Бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим долгам собственными средствами, их учредители (Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования) субсидиарной (дополнительной) ответственности не несут.

Отдельного порядка для исполнения судебных решений по обязательствам из государственного или муниципального долга не предусмотрено716. Процедура, которая применяется к исполнению таких судебных решений, зависит от формулировки резолютивной части решения суда. В том случае, если взыскание производится «с Российской Федерации в лице Минфина России» или из казны Российской Федерации, возможно предъявление исполнительного документа Минфину России для исполнения в порядке, предусмотренном БК РФ. В том случае, если взыскание производится с Минфина России как с учреждения – эмитента ценных бумаг, исполнительный документ может быть предъявлен в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия Минфину России лицевых счетов как казенному учреждению. На практике в обоих случаях возможно альтернативное исполнение решения суда.

Два вышеуказанных порядка исполнения судебных актов, установленных БК РФ, имеют одинаковые перечни: исполнительных документов, принимаемых к исполнению; документов, входящих в комплект, направляемый на исполнение; оснований для возврата поступивших исполнительных документов717.

Виды судебных решений

Помимо исполнительных документов по судебным решениям о возмещении вреда от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, на исполнение в финансовые органы могут поступать также исполнительные документы, выданные на основании судебных решений:

– о взыскании обязательств из государственного (муниципального) долга;

– о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;

– о возмещении убытков от правомерных действий органов публичной власти (вред при военных маневрах, медицинский вред, вред при осуществлении градостроительной деятельности, осуществлении правосудия и т. д.).

Более точным будет назвать последнюю категорию актами о возмещении внедоговорного вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами.

Перечень категорий судебных решений, подлежащих исполнению финансовым органом, не является закрытым. Финансовый орган исполняет судебные акты по «иным искам о взыскании денежных средств за счет казны» Российской Федерации, субъекта РФ или органа муниципального образования соответственно (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств)729.

Порядок выплат

Исполнение судебных актов о возмещении вреда финансовыми органами после проверки поступивших документов на соответствие законодательству начинается с определения органа публичной власти (учреждения), который представлял интересы публично-правового образования в судебном процессе. Таким лицом по искам о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности.

Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся ГРБС на момент возникновения спора, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), то надлежит привлекать орган, обладающий полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. Если и такой орган отсутствует (полномочия не переданы иному органу), привлекается финансовый орган публично-правового образования730. Судами общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда РФ по искам к Российской Федерации в качестве ответчика, как правило, привлекается Минфин России, а не ГРБС. Данная позиция основана на том, что нормы БК РФ не применимы к спорам, в которых одной из сторон выступают граждане.

Ответчик (должник) обязан направить в финансовый орган информацию о результатах рассмотрения дела и обжалования судебного акта, что необходимо для предотвращения оплаты не вступившего в силу или отмененного судебного решения731 732.

Отдельно регламентировано исполнение судебных актов по обязательствам, вытекающим из государственного долга136. Данные акты исполняются Минфином России в соответствии с общими правилами, но особым образом установлена процедура изъятия оригиналов ценных бумаг у их владельцев, которая осуществляется Минфином России и управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ. Оплата исполнительных документов производится после проверки подлинности поступивших от владельцев ценных бумаг.

Исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному для Российской Федерации, и в соответствии с федеральным законодательством. Это отвечает принципу единства бюджетной системы, который требует единого порядка для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.