§ 2.4 Право субъектов Российской Федерации на бюджет и принцип самостоятельности субъектов как проявление их автономности

Представляется важным остановиться и уделить некоторое внимание декларируемой самостоятельности субъектов. Здесь уместно вспомнить такое понятие, как принцип бюджетного федерализма, являющийся отражением принципа федерализма, присущего конституционному строю нашего государства, в науке бюджетного права. Бюджетный федерализм можно определить как «исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и её субъектами».⁵³

Между тем, основываясь на том, что субъекты - это часть Федерации, и у них полной независимости, а уж тем более, как мы установили, суверенитета нет, они не обладают в полной мере финансовой самостоятельностью (автономностью). Российская Федерация, в первую очередь, целостное государство, которое обладают единой бюджетной системой.⁵⁴ «Самостоятельность проявляется в бюджетной компетенции органов власти субъектов, закрепленная Конституцией и действующим законодательством», - пишет Е.Ю. Грачева.⁵⁵ Помимо этого, самостоятельность проявляется в запрете какой-либо подчиненности одного субъекта другому. В бюджетной сфере они самостоятельны и равны.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях не раз указывал на необходимость соблюдения этого принципа. В постановлении от 17.06.2004 № 12-П он говорит, что субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, включая, в частности, право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. На федеральном законодателе, таким образом, лежит обязанность обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Что касается некоторых неясностей и пробелов в бюджетном законодательстве, то, поскольку функционирование бюджетной системы имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, конституционные требования определяют надлежащую регламентацию бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Выделение бюджетов субъектов в отдельный уровень бюджетной системы страны есть отражение их финансовой самостоятельности, при котором сохраняется единство бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации и ее субъектов.

Однако, поскольку принцип единства бюджетной системы строится на взаимодействии бюджетов всех уровней, самостоятельность бюджетов субъектов не исключает их использования в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное, вне определяемых Конституцией и законами государственной политики и государственных функций, составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное привело бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан.⁵⁶

Многие советские ученые связывают права субъектов федерации иметь собственный бюджет с их некой автономностью, самостоятельностью, отмечая, что это служит средством независимости от центра и гарантией проведения собственной политики настолько, насколько это возможно. Химичева писала, что «…Советская Конституция обеспечивает реальность суверенных прав союзных республик также путем оставления части общегосударственного денежного фонда в непосредственном распоряжении этих республик в форме их государственных бюджетов».⁵⁷ По ее мнению, роль государственных бюджетов союзных республик заключалась в финансовой базе осуществления не только их компетенции, но и суверенитета. Более того, республики влияли и на государственный бюджет СССР, участвуя в процессе его формирования и исполнения, поскольку признавалась необходимость сочетания интересов Союза в целом и республик, которые он объединял.

Пискотин также придерживался этой позиции, так как считал, что собственный бюджет - это «важнейший показатель и несомненная гарантия государственной автономии объединяемой республикой нации». Помимо этого он «служит одновременно способом децентрализации в области государственных финансов». ⁵⁸ С ним в этом вопросе соглашался и Ровинский. ⁵⁹

Проводя сравнительный анализ нынешней ситуации с той, которая была в СССР, можно прийти к мнению, что в Союзе проводилась более гибкая политика, которая обеспечивала соблюдение суверенных прав союзных республик, прав автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся и единство бюджетной системы и финансовой политики. Пискотин писал, что взаимоотношения между Союзом ССР и союзными, а также автономными республиками строились на основе сочетания централизованного, общегосударственного бюджетного планирования с широкой самостоятельностью республик в распоряжении своими бюджетными ресурсами, в решении бюджетных вопросов.⁶⁰ В то же время характерной чертой того бюджетного законодательства являлась идея о необходимости для сознательного преобразования страны финансовой централизации и единой, строго определенной бюджетной политики. ⁶¹ Тем не менее, многие авторы отмечали расширение состава постоянно закрепленных доходов и в целом прав и местных Советов, и союзных республик.⁶² Думается, что нынешним федеральным властям есть чему поучиться у советских руководителей в части проведения такой бюджетной политики, которая, гарантируя единство финансовой системы страны, будет должным образом учитывать интересы регионов и сочетать в себе элементы децентрализации.

Что касается наших дней, то наделение субъектов финансовой компетенцией, главным образом правом на собственный бюджет, одни ученые связывают с так называемой теорией суверенности,⁶³ другие же говорят о том, что это всего лишь следование принципу бюджетного федерализма и обусловлено государственно-правовым статусом субъектов.^64,65 Не вдаваясь в данную дискуссию, отметим только, что Бюджетный кодекс, называет их, как и муниципальные образования, публично-правовыми образованиями и говорит об исполнении государственных задач и расходных обязательств.

Исходя из понимания бюджета как фонда денежных ресурсов, главное предназначение которого заключается в финансовом обеспечении осуществления функций любого вида власти, логично предположить, что право на бюджет обуславливается наличием у того или иного субъекта правом (обязанностью) управления, воздействия на других субъектов, возможностью издавать какие-либо обязательные веления. В таких условиях определенный финансовый ресурс, который будет обеспечивать жизнедеятельность этого образования и поддерживать его власть, так же необходим, как и некий аппарат принуждения (если мы говорим именно о публично-правовых образованиях). Важно уточнить, что такой финансовый ресурс не находится практически ни в какой зависимости от того, суверенно образование или нет, его формирование и использование обусловлено именно первоначальным наличием властных функций и не более. Безусловно, право на бюджет предполагает более мелкие правомочия по его формированию, то есть по нахождению источников его пополнения и по самому наполнению. Но изначально бюджет формируется именно потому, что у определенной группы людей есть возможность влиять на поведение других и требовать с них уплаты определенной суммы денег. Вместе с тем, говорить о полноценной политической независимости здесь не приходится, как и в целом о государственности.

Чем больше таких источников и чем больше денег они приносят бюджету, тем независимее территориальное образование становится в финансовом плане, а при определенных обстоятельствах это может вылиться и в полноценную государственностью независимость.⁶⁶ Нельзя не согласиться с тем мнением, что обладание правом на бюджет возможно лишь при неком уровне политической организации (даже самом начальном) и наличии определенной собственной компетенции, пусть и очень ограниченной и не значительной, но до реальной политической самостоятельной здесь может быть очень далеко.

В нашей работе мы уже затрагивали вопрос суверенитета и перечисляли его отличительные признаки. В конечном счете, он сводится к полномочиям, а именно к их набору, праву определять их самостоятельно (право на права). Если перенести данное суждение в бюджетно-правовую плоскость, то само право иметь бюджет еще ничего не означает. Суверенитет определяются набором прав, в том числе и в бюджетной сфере (право собирать доходы в казну, устанавливать новые источники дохода, самостоятельно ими распоряжаться).

Таким образом, природа права на бюджет определяется его основным предназначением. Рассматривать же его как проявление некой самостоятельности или чего-то аналогичного можно только при определенных исторических реалиях и только в совокупности с другими основными правами, присущими независимым государствам.⁶⁷