Конституционно-правовой статус чеченской республики

(В ПОРЯДКЕ ПОСТАНОВКИ ВОПРОСА) <*>

Л.Э. Гумашвили

--------------------------------

<*> Gumashvili L.Eh. Constitutional-law status of the Chechen Republic (in procedure of statement of a question).

Гумашвили Лабаз Элиозович, заведующий кафедрой правовых дисциплин Чеченского государственного педагогического института, доцент, кандидат юридических наук.

Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - довольно основательно разработанная проблематика в конституционном праве. Вместе с тем с позиций положений теории федерализма и идентификации данная проблематика приобретает адресное очертание и требует для своего осмысления анализа элементов конституционно-правового статуса конкретного субъекта федеративных отношений. Такой подход дает возможность выявить новые аспекты и грани, позволяющие увидеть перспективы развития субъекта Федерации и пределы федерализма.

Ключевые слова: субъект Федерации, правовой статус субъекта Федерации, элементы правового статуса субъекта Федерации, компетенция и ответственность, гарантии, признаки и особенности.

Constitution-legal status of the subject of the Russian Federation the thoroughly enough developed problematic in a constitutional law. At the same time from positions of positions of the theory of federalism and identification the given problematic gets an address outline and demands for the judgment of the analysis of elements of a constitution-legal status of the concrete subject of federal relations. Such approach allows revealing new aspects and the sides, allowing seeing prospects of development of the subject of federation and federalism limits.

Key words: the subject of federation, a legal status of the subject of federation, elements of a legal status of the subject of federation, the competence and responsibility, guarantees, signs and features.

Разрабатываемая в последние годы теория федерализма и идентичности, на наш взгляд, по-новому ставит вопрос по исследованию конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

Прежде чем предложить видение автора по данной проблематике, следует в самых общих чертах изложить основные положения традиционного понимания конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

Стороной федеративных отношений, одновременно полноправными их участниками являются равноправные субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. В отечественной юридической науке значительное развитие получает учение о субъекте Федерации <1>.

--------------------------------

<1> В числе значительных исследований этого вопроса следует назвать: Правовой статус субъектов современной Федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). Институт государства и права РАН. М.: Норма, 1999; Ливеровский А.А. Субъекты Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003; Бускунов А.М. Политико-правовой статус субъектов РФ в условиях трансформации общества и власти // Казанский федералист. 2004. N 4.

В литературе выделяют признаки и черты, называя их признаками и чертами конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Значительное их число указано в коллективной работе российских и бельгийских ученых "Основы теории и практики федерализма" <2>. Они, как нам представляется, всесторонне отражают характерные признаки и особенности "федеративного статуса субъекта Федерации":

--------------------------------

<2> Основы теории и практики федерализма. Лейвен (Бельгия), 1999. С. 16 - 39.

1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами.

3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт - конституция, устав или статут.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.

6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

9. Единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10. Для федеративных государств свойственна централизация вооруженной охраны территории.

11. Вопрос об участии субъектов Федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу.

14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы - герб, флаг, гимн и столицу (административный центр).

Определяя конституционно-правовой статус субъекта федерации, большинство авторов исходят из того, что он представляет собой совокупность его конституционных полномочий, предметов ведения и ответственности, а также гарантии их реализации, а также черт, отражающих внешнюю атрибутику: герб, гимн, флаг, столицу и т.п. Данная позиция получила название расширительного толкования правового статуса субъекта федерации <3>.

--------------------------------

<3> См., например: Белкин А.А., Ливеровский А.А. Некоторые вопросы статуса субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 1999. С. 28.

Сравнивая данные показатели с аналогичными показателями в унитарном государстве, следует сказать, что в федеративном государстве они должны быть провозглашены в основных законах федерации и субъектов федерации, федеративных договорах, других законодательных и нормативных правовых актах. Лишь в таком случае они приобретают юридическое значение; одностороннее провозглашение, изменение или прекращение их не влечет юридических последствий и противоречит принципам федеративного государственного устройства.

Представители узкого (ограничительного) понимания правового статуса субъекта федерации в его структуру включают только права и обязанности субъекта, а правосубъектность и иные характеризирующие его юридические признаки рассматривают в качестве предпосылок или факторов правового статуса <4>.

--------------------------------

<4> См.: Сергевнин С.Л. Указ. соч. С. 79 - 80.

В литературе общепризнанным следует считать роль и назначение субъектов федерации в федеративных отношениях. Институциональную основу системы управления в Российской Федерации составляет самостоятельность и самоуправление, самодостаточность функционирования федеративной государственной власти в субъектах Федерации с использованием в практике федеративных отношений таких принципов, как субсидиарность, разграничения полномочий, интеграция, сотрудничество и соревновательность <5>.

--------------------------------

<5> См.: Миронюк М.Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ: Учеб. пособие. М.: РОССПЭН, 2008. С. 95.

Характеризуя конституционно-правовой статус субъектов Федерации, Н.А. Богданова <6> выделяет прежде всего "конституционный статус" субъекта Российской Федерации, т.е. "совокупность закрепленных в Конституции Российской Федерации характеристик любого и каждого политико-территориального образования, будь то государство (республика) или государственно-территориальное образование". "Конституционный статус является общим и равнозначным для всех субъектов Российской Федерации, стабильным, по сути неприкосновенным в рамках действующей Конституции Российской Федерации". Далее автор, как более широкий, выделяет "конституционно-правовой статус" субъекта Российской Федерации, который выходит за рамки федерального конституционного регулирования, дополняя его конституционными (уставными) нормами самих субъектов. Сюда же относятся федеральные законы о конкретном субъекте Российской Федерации, которые могут быть приняты в связи с его особым положением. Наконец, еще более широким, по мнению Н.А. Богдановой, является "правовой статус" субъекта Российской Федерации, который включает в себя "конституционный" и "конституционно-правовой" статус как основополагающие. Правовой статус субъекта всегда конкретен. Он дополняет два предшествующих статуса за счет текущего законодательства данного субъекта Российской Федерации и заключенных им договоров.

--------------------------------

<6> Богданова Н.А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной Федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997. С. 17.

Известно, что понятие юридического статуса субъекта Федерации в Конституции Российской Федерации и федеральных законодательных актах не дается. Вместе с тем имманентно оно прослеживается в конституционно-правовом регулировании статуса субъекта Федерации в ст. 5, 65, 66, 67 и др. Конституции РФ, а в качестве юридической категории отражено в ст. 137 как единый федеративный статус субъекта РФ.

Представляется неоправданным предложенное в литературе расчленение статуса субъекта Федерации на узкое и на широкое. В частности, А.А. Ливеровский утверждает, что в Конституции Российской Федерации различаются два значения понятия "статус субъекта Российской Федерации": узкое, совпадающее с титульным, определяемое частью первой ст. 65 Конституции Российской Федерации, и широкое, определяемое, кроме Конституции Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также федеральными законами и договорами <7>.

--------------------------------

<7> Ливеровский А.А. Субъекты Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 184.

На наш взгляд, данное деление не имеет должной научной ценности, отрицательно может повлиять на развитие теории и практики правоведения, не соответствует содержанию российского законодательства. Конституционно-правовые положения по определению статуса субъекта Федерации образуют единое понятие, которое затем при реализации элементов и признаков данного статуса находят свое воплощение в конкретных юридических статутах субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Этимология применяемых нами терминов такова: "статус" - от лат. status, т.е. положение, место; "статут" - от лат. statutum, т.е. устав, положение.

Опираясь на совокупности перечисленных выше признаков и черт, Н.М. Добрынин выделяет главные признаки правового положения субъекта федерации (остальные характеристики - производные от них):

- во-первых, субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы;

- во-вторых, субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью;

- в-третьих, субъекты федерации находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром;

- в-четвертых, субъекты федерации обладают определенной самостоятельностью и ее конституционными гарантиями;

- в-пятых, субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации;

- в-шестых, субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях <8>.

--------------------------------

<8> Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 194 - 202.

Центральным элементом конституционно-правового статуса субъекта федерации является наличие прав и обязанностей, которые преломляются в понятиях "компетенция и ответственность". Следует согласиться с авторами, которые полагают, что "они (права и обязанности. - Л.Г.) представляют собой юридическую форму выражения материальных потребностей субъектов правового общения и служат главным инструментом, который обеспечивает сопряжение механизма правового регулирования с общественными отношениями" <9>. Компетенция находит свое воплощение в положениях Конституции о предмете ведения и полномочий.

--------------------------------

<9> См.: Князев С.Д., Сонин В.В. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации: понятие, структура, юридическое оформление // Правоведение. 2008. N 4. С. 51.

В конституционно-правовой литературе общепризнанным является наличие такого важного элемента федеративного статуса субъекта Российской Федерации, как конституционно-правовая ответственность в качестве разновидности юридической ответственности <10>. Она отражает важный признак статуса субъекта Федерации в качестве субъекта реализации публичной власти.

--------------------------------

<10> См., например: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М.: Институт права и публичной политики, 2005.

Отдельным элементом конституционного статуса субъекта Федерации могут стать гарантии. С целью иллюстрации данного положения отметим, что ряд конституционных положений, например обязательность взаимного согласия для изменения границ между субъектами Российской Федерации, изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию участвующих в этом действии сторон (т.е. Федерации и конкретного субъекта Федерации), фактически устанавливает гарантии самостоятельности субъектов Российской Федерации.

Излагая конституционно-правовой статус конкретного субъекта Федерации - Чеченской Республики, с учетом положений теории идентификации, представляется, что необходимо исходить из положения: "...идентичность как правовая категория может рассматриваться как совокупность признаков, характеризующих субъект права и определяющих его тождественность самому себе в процессе развития" <11>.

--------------------------------

<11> См.: Исаева Н.В. Федерализм и идентичность: вопросы теории и законодательные решения в ходе федерализации России (конституционно-правовой аспект) // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 8: В 3 т. Том 1. М.: Изд. группа "Юрист", 2008. С. 790.

Содержательный анализ конституционного федеративного статуса Чеченской Республики находит свое воплощение в двух качествах Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации и Республики (государства), отражающих соответствующие черты и качества. При этом первый статус вбирает в себя второй в качестве составной части, ибо Конституция Российской Федерации предусматривает и другие разновидности субъектов Российской Федерации. Чеченская Республика, будучи исторически де-юре субъектом Федерации, позже остальных субъектов Российской Федерации де-факто приступила к строительству современных федеративных отношений. На формировании в Чеченской Республике федеративных отношений, становлении ее в качестве полноправного субъекта Федерации негативно сказалось сепаратистское проявление захвативших в Республике власть группы лиц в течение продолжительного времени с 1991 по 1999 г.

Конституционно-правовой статус Чеченской Республики в структуре Российской Федерации в соответствии с положениями ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 59 Конституции Чеченской Республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чеченской Республики (с применением дефиниции "статус Чеченской Республики"). С учетом конкретной практики реализации принадлежащих Чеченской Республике полномочий и предметов ведения их следует дополнить также указанием федеральных законов и законов Чеченской Республики, договоров и других нормативных правовых актов Российской Федерации и Чеченской Республики, вследствие чего мы получим нормативную основу федеративного статуса Чеченской Республики в качестве субъекта Российской Федерации.

При характеристике федеративного статуса Чеченской Республики в первую очередь следует выделить политическую и правовую константу, вытекающую из смысла Конституций Российской Федерации и Чеченской Республики - "Чеченская Республика является составной частью Российской Федерации, а ее территория - неотъемлемая часть территории Российской Федерации".

Говоря о конституционно-правовом статусе Чеченской Республики, следует выделить основные черты, характеризующие данное понятие и принадлежащие Чеченской Республике самостоятельно в качестве субъекта конституционно-правовых отношений. Они проявляются в том, что Чеченская Республика:

1. Создана по национально-территориальному признаку исходя из ее национально-территориальных особенностей, что и нашло отражение в названии "Чеченская Республика (Нохчийн Республика)". Чеченская Республика сама устанавливает свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

2. Республика провозглашена в качестве государства в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, а также в ч. 1 ст. 1 Конституции Чеченской Республики. Вместе с тем государство в составе субъекта Федерации не обладает суверенитетом. Суверенитет является качеством лишь единого федеративного государства. Отсутствует у Чеченской Республики и право на самостоятельные внешнеполитические отношения (хотя определенные элементы участия во внешних отношениях у нее есть - см. ниже).

3. Имеет свою конституцию и законодательство в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации.

4. Ее статус определяется совместно с Российской Федерацией в соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации без участия других субъектов РФ.

5. Она имеет свою территорию, а также своеобразное территориальное верховенство - территорию Чеченской Республики нельзя изменить без ее согласия.

6. Имеет свою систему органов государственной власти, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

7. Имеет право на государственную собственность, подлежащую разграничению с Российской Федерацией.

8. Имеет право участия в международных и внешнеэкономических отношениях.

9. Имеет право на применение официального языка. Официальными языками в Чеченской Республике являются чеченский и русский языки.

10. Имеет право на свои символы - герб, гимн и флаг, а также столицу. Столицей Чеченской Республики является г. Грозный.

Кроме того, наряду с перечисленными Чеченская Республика обладает еще и другими чертами совместно или наравне с другими субъектами Российской Федерации, которые органически вписываются в вышеприведенные качества, составляющие вместе с ними единое целое. Чеченская Республика:

1. Входит в состав Российской Федерации в качестве равноправного субъекта Федерации.

2. Она обладает целым набором возможностей в федеративных отношениях с Российской Федерацией: разделение вопросов ведения (исключительное ведение Федерации; совместное ведение и собственное ведение); представительство на федеральном уровне (в Совет Федерации Федерального Собрания РФ делегированы 2 представителя из Чеченской Республики, имеются представители при Президенте Российской Федерации, а также при Правительстве РФ); право законодательной инициативы в Государственной Думе принадлежит Парламенту Чеченской Республики; есть право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации и ряд других прав.

3. Имеет право на сотрудничество с другими субъектами РФ.

4. Имеет право на защиту прав и свобод человека и гражданина совместно с Федерацией и на принятие дополнительных мер по обеспечению статуса личности самостоятельно.

5. Совместно с другими субъектами РФ не имеет права на свои воинские формирования.

Назвав республику (а значит, и Чеченскую Республику) государством, Конституция Российской Федерации предопределила необходимость политико-юридической оценки данного положения, связанного с анализом такого важного качества политики, как суверенитет. Однако, как правильно отмечается в литературе, "эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и республики, равными самому федеративному государству" <12>. Следует отметить, что такая характеристика используется и в зарубежных странах, например "штат" в США в буквальном переводе на русский есть "государство", но это, скорее, дань истории, но никак не восприятие субъекта в качестве независимой единицы <13>.

--------------------------------

<12> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2008. С. 394.

<13> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. С. 79 - 80.

Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что когда речь идет о конкретном субъекте Федерации (а мы в своей статье речь ведем о Чеченской Республике), то имеется в виду конкретная реальность: территория, население, органы, полномочия, ответственность и т.д. Конкретный субъект Федерации - это уникальная государственная единица, социальная общность. Реализация им своего статуса неповторима и не имеет аналогов. В этом и состоит проявление ценностного содержания идентификационного понятия "элементы федеративного статуса Чеченской Республики".

Представляется, что поставленный нами вопрос в отношении отдельно взятого субъекта Федерации - Чеченской Республики вызовет определенный интерес и позволит ученым более интенсивно вести изыскания уникальности параметров всех субъектов Федерации, что, несомненно, окажет положительное влияние на дальнейшее углубленное исследование проблематики федерализма в России.