!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Покачалова. Публичный долг

муниципальное образование), что предопределяет особое, неравное положение сторон публичного долгового обязательства. Выявление соотношения публично-правовых и частноправовых норм в регулировании указанных долговых отношений, определение наличия и приоритета частных и публичных интересов - одна из сложных задач как науки, так и практики при решении

12

вопроса о юридических основаниях ответственности в случаях одностороннего отказа от исполнения заемщиком взятых на себя публичных долговых обязательств.

Прямое отношение к упомянутым проблемам имеет основная из постоянно обсуждаемых научных проблем последних лет – проблема расширения предмета современного финансового права. Научная общественность, поднимая вопросы о расширении предмета финансового права, одновременно предстает перед необходимостью осмысления новых явлений в финансовом праве, а также систематизации аргументов,

обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов, к которым относится и публичный долг.

Развитие финансового права, его основных институтов и подотраслей,

свидетельствующее о расширении его предмета, настоятельно требует комплексного анализа происходящих изменений. В частности, проблемы публичного долга требуют системного анализа по ряду особых направлений,

в том числе касающихся: а) детерминизма экономической и правовой специфики публичного долга; его места в системе финансовых

(экономических) и правовых понятий и категорий; в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в том числе в системе публичного и частного права; в системе финансового права как отрасли законодательства и системе законодательства в целом; в системе

финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права; б) выявления соотношения публичного и частного интересов в отношениях функционирования публичного долга; рассмотрения публичных долговых обязательств в системе публичных финансовых обязательств;

переосмысления функций, задач и содержания управления публичным долгом, в том числе в рамках современной бюджетной реформы,

направленной на достижения конкретных результатов, а также в рамках повышения эффективности долговой политики как разновидности финансово-правовой политики Российского государства.

13

Изложенное является подтверждением актуальности и востребованности заявленной темы диссертационной работы не только с теоретических, но и с практических позиций.

Состояние и степень научной разработанности проблемы.

Современная российская юридическая наука практически не уделяла внимания финансово-правовым проблемам публичных долгов в аспекте теории финансового права, в отличие от проблем государственного и муниципального кредита. Несмотря на очевидную взаимосвязь указанных проблем, вопросы правового регулирования публичного долга требуют самостоятельного комплексного исследования как в аспекте развития теории финансового права, так и совершенствования правоприменительной, в т.ч.

судебной деятельности.

Представители экономической науки обращались к проблемам государственного долга, однако это в основном касалось периода, когда в России бюджет принимался с дефицитом. Учитывая, что, начиная с 2000 года федеральный бюджет в нашей стране принимается с существенным профицитом, проблемы государственного долга требуют не только новых

экономических, но и правовых исследований. Комплексному анализу,

предпринятому автором способствовал материал, накопленный по проблемам государственного и муниципального кредита и отдельным вопросам функционирования государственного долга современной России. В

частности, это материал, обобщенный и исследованный на уровне кандидатских диссертаций, в т.ч. Д.Л. Хейло «Государственный кредит в Российской Федерации», Э.Х. Махмутовой «Государственный кредит в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы развития», Д.Е. Кошеля «Муниципальный кредит в Российской Федерации

(финансово-правовое исследование)», М.М. Прошунина «Финансово-

правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации», К. А. Нечаева «Кредит по российскому налоговому

14

и бюджетному праву», С.Д. Сафиной «Государственные внутренние

займы (финансово-правовой аспект)» и некоторых других.

Историческую основу исследования составили труды дореволюционных ученых (до 1917 г.), внесших неоценимый вклад в разработку проблем становления и развития публичного долга, в т.ч. таких как; М.И. Боголепов,

А.И. Запасник, А.А. Исаев, П.П. Мигулин, И.Х. Озеров, К.Г. Pay, М.И.

Слуцкий, М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев, Л.В. Ходский, М.Ф. Орлов, И.И.

государственного кредита имеется в работах ученых советского периода,

А.Г. Зверева, В.Н. Твердохлебова, С.Д. Цыпкина, В.К. Сенчагова,

Э.А.Вознесенского и некоторых других.

Существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся самой структуры финансовой системы РФ, системы финансового права и финансового законодательства, имеющих

непосредственное влияние на развитие теории государственного и муниципального кредита внесли работы: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной,

О.Ю. Бакаевой, К.С. Вельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К.

Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.С. Гуревича, СВ.

Запольского, Л.Г. Ефимовой, М.Ф. Ив-лиевой, М.В. Карасевой, А.Н.

Козырина, Т.В. Конюховой, Д.Е. Кошеля, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова,

Н.П. Кучерявенко, В.М. Мандрица, Э.Х. Махмутовой, О.А. Ногиной, К.А.

Нечаева. О.М. Олейник, Е.А., Е.Н. Пастушенко, П.С. Пацуркивского, М.И.

Пискотина, М.М. Прошунина, Г.В. Петровой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А.

Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, С.Д.Сафиной, А.Д.

Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуня-на, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой,

С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелёвой, С.О. Шохина, Н..Д. Эриашвили, А.А.

Ялбулганова и многих других ученых.

Базовыми источниками при написании настоящей работы явились труды и выводы авторов по общей теории права и государства: С.С. Алексеева,

М.И. Байтина, Л.И. Дембо, СФ. Кечекьяна, В.В.Лазарева, А.В. Малько,

15

М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, С.В.

Поленикой, И.Н. Сенякина, P.O. Халфиной и др.

В целях сравнительно-правового анализа изучены труды ученых-

цивилистов В.С.Белых, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.Г.Ефимовой,

О.А. Красавчикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого и других авторов.

Особое внимание при рассмотрении вопросов управления в сфере публичного долга уделено анализу работ по административному праву, в т.ч.

Ю.С Адушкина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, Ю.М.

Козлова, Н.М. Конина, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, А.С

Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова.

Из зарубежных источников полезными для настоящего исследования стали работы французских исследователей экономики и права: G.Kopits,

S.Symansky, D.Clevenot, J-C Nemery, J-C Ponsart, G.Rouet, M. Leroy и

некоторые другие.

Нормативно-правовую базу настоящей работы составили источники финансового, бюджетного, налогового, административного, гражданского,

уголовного и некоторых других отраслей законодательства. Для подтверждения теоретических выводов настоящего исследования использовались материалы судебной практики по вопросам, анализируемым в работе.

Объект, предмет диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования – общественные отношения в сфере финансово-кредитной деятельности публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), возникающие в процессе формирования, функционирования, погашения, управления и обслуживания публичного долга, и, соответственно, категория « публичный долг».

Предмет настоящего исследования составляют современные и исторические аспекты теоретических и практических проблем публичного долга, его соотношения с финансовой системой Российской Федерации,

системой рос-

16

сийского финансового права как отраслью права, отраслью законодательства, отраслью науки и учебной дисциплины. Это потребовало анализа как федерального, так и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих

различные сферы функционирования публичного долга и кредита, практики соответствующей деятельности.

Цель и задачи исследования.

Основная цель диссертационного исследования - комплексный анализ основных теоретических и практических вопросов российского финансового права, детерминированных финансово-правовым феноменом публичного долга, углубление научных знаний о месте публичного долга в финансовой системе Российской Федерации, а также в системе финансового права как отрасли права, законодательства, науки и учебной дисциплины, выявление пробелов современного регулирования и выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности правотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в сфере публичных долговых обязательственных правоотношений, а также разработка концепции финансово-правовой природы публичного

(государственного и муниципального) долга Российской Федерации, которая может быть использована при подготовке и принятии Федерального закона

«О публичных финансах Российской Федерации (раздела «Публичный долг Российской Федерации»).

Цель диссертационного исследования предопределила необходимым постановку и решение следующих задач:

1)определить на основе анализа конституционных, финансово-

правовых (и, прежде всего, бюджетно-правовых), гражданско-правовых,

административно-правовых и иных отраслевых норм особенности (природу)

публичного долга; раскрыть его место в системе правового категориально-

понятийного аппарата, а также в системе права; 2) выявить институциональную принадлежность публичного кредита и

долга в финансовой системе Российской Федерации, в системе финансового

17

права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины;

3) раскрыть основные особенности финансово-правовой категории публичного долга, выявив её отличительные черты; определить особенности кредитно-долговой деятельности с участием публично-территориальных образований как разновидности их нормотворческой, правоприменительной,

договорной деятельности в финансовой сфере; 4) установить основы разграничения финансовой компетенции

представительных и исполнительных органов государственной власти

(соответствующих органов местного самоуправления), а также пределы подзаконного регулирования вопросов кредитно-долговой финансовой деятельности субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

5)проанализировать основные исторические этапы становления и развития публичного долга в России и выявить особенности его предназначения на различных этапах развития государств с разным экономическим и политическим строем и государственным устройством;

6)уточнить содержание основных целей и задач формирования и функционирования долгов территориальных публично-правовых образований в условиях дефицитной и профицитной экономики, а также перспектив использования публичных кредитно-долговых отношений в системе финансово-правовых инструментов централизованного регулирования рыночных экономических процессов;

7)выявить финансовую и правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения публичного долга (публичных долговых обязательств) в современной правовой системе; аргументировать их классификацию на формы (виды);

8)рассмотреть публичные долговые обязательства как источники покрытия дефицита бюджета, их роль в реализации государством и муниципальными образованиями своей финансовой компетенции;

18

9) исследовать проблемы управления публичным долгом,

проанализировать и уточнить понятие, признаки и классификацию публичного долга как объекта управления, разработать классификацию задач управления публичным долгом в различных сферах;

10)выявить детерминизм понятий финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и публичного долга. Раскрыть понятие финансово-правовой долговой политики территориальных публично-правовых образований, проанализировать её направления;

11)аргументировать дифференциацию мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга; разработать классификацию целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга;

12)определить основные положения (элементы), характеризующие финансово-правовую природу публичного долга и на их базе разработать концепцию финансово-правовой природы публичного долга; выработать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере публичного долга.

Методологическая база исследования. Методологической основой для полного, комплексного и системного решения поставленных в работе задач,

является весь комплекс общенаучных методов познания.

Основным методом исследования выступает философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым исследуемый феномен правового долга анализируется посредством выявления совокупности его важнейших признаков, а сама работа основывается на построении логических рядов от абстрактного к конкретному, от общего к частному и наоборот.

Большое внимание в работе уделено применению частно-научных методов, в т.ч. логическому, историческому, статистическому. В работе также использованы специально-юридический, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы, как разновидности частноправовых методов прове-

19

дения исследования. Использование перечисленных методов способствовало исследованию публичного долга как сложносоставного синтетического явления в аспекте соотношения с теоретическими и практическими проблемами финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины.

Научная новизна исследования состоит в полученных научных результатах, содержащихся в диссертации выводах и научно-теоретических положениях, сделанных автором самостоятельно. Диссертация представляет собой первое в современной российской правовой науке комплексное,

системное исследование, специально посвященное анализу полного содержания публичного долга, включающего не только его государственный

(федеральный, региональный), но и муниципальный компонент, в аспекте теоретических и практических проблем финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины, а

также собственно теории финансового права. В системном единстве в работе рассмотрены проблемы, связанные с историей становления и развития экономических теорий как базисной составляющей современной финансово-

правовой доктрины публичного долга и кредита, выявлены особенности и проблемы системы правового регулирования публичных кредитно-долговых отношений в Российской Федерации. На основе разработанной автором концепции финансово-правовой природы публичного долга, предлагаются и обосновываются новые подходы к законодательному и другому

нормативному обеспечению целей и задач функционирования и использования публичного долга и публичного кредита в Российской Федерации.

В работе сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения, обладающие научной новизной

1. Публичный долг – это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании государственного и муниципального кредита,

представляющая юридическую форму финансового обязательства публично-

территориального образования.

20

Публичный долг – явление полифункциональное и многоаспектное. В

интерпретации этой категории экономистами и юристами имеются различия,

отражающие те или иные ее отдельные стороны. В диссертации обосновывается, что в отличие от экономистов, делающих основной акцент на материальном содержании этой категории и определяющих публичный долг как накопленную задолженность государственных и муниципальных органов, для правоведов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений. Публичный долг – это, прежде всего,

облеченные в правовую форму, обязательства государства (в лице Правительства РФ и Минфина России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований) перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством.

2. Выявленные особенности публичного долга позволили определить его как самостоятельную финансово-правовую категорию и одновременно как категорию финансового права. Аргументирована позиция о возможности рассмотрения публичного долга в системе понятийных рядов, включающих: