!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Покачалова. Публичный долг

интерпретационного подхода к его содержанию в правовых актах разной юридической силы[11]. Наличие в право-

39

финансовых актах разных по содержанию трактовок понятия финансовой системы определяет также актуальность теоретических разработок по данной проблематике. Обобщая все основные качественные характеристики данного понятия и, учитывая, что категорию финансовой системы можно рассматривать в нескольких аспектах (экономическом,

материальном, правовом), диссертантом предложены их варианты.

При этом, характеризуя современную категорию финансов как базисную основу рассматриваемой категории «финансовая система», автором в работе особо выделен и проанализирован вопрос о неравноценности понятий

«фонды денежных средств» и «финансовые ресурсы». Это, по мнению автора диссертационного исследования, обусловлено как изменениями экономических условий хозяйствования в условиях рыночной экономики, так и изменениями правового регулирования деятельности предприятий и организаций как первичного звена финансовой системы РФ. Последнее замечание касается, в первую очередь, гражданско-правового регулирования денежных расчетов, которое предусматривает возможность распоряжения предприятием своими денежными (финансовыми) ресурсами, без предварительного зачисления в какой-либо специализированный денежный фонд последнего. В этой связи автором предлагается при характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком

«фондовости», а применять более широкий термин «финансовые ресурсы»[12]. Одновременно сделан вывод об

40

актуальности исследования нового содержания категории финансов,

причем как с позиции правовой, так и экономической науки.

В заключительном параграфе второй главы «Публичный кредит как элемент финансовой системы России» (2.2.) автором критически оценена позиция тех ученых, которые отрицательно относятся к включению звена

«кредит» в финансовую систему, в связи с «разнохарактерностью» самих финансовых категорий финансов и кредита. Важнейшим доводом в пользу аргументации научной парадигмы о необходимости включения государственного (муниципального) кредита в финансовую систему РФ является констатация фактов наличия «органической связи» финансов и кредита, а также существования их производного характера от капитала,

отражения рассматриваемыми категориями лишь различных обязательных стадий его движения. В качестве дополнительных аргументов в пользу указанной позиции автором обосновывается, что общность финансов и кредита обусловлена их единой денежной формой, а также взаимосвязью с государством, его централизованными и децентрализованными фондами и т.д.

В главе третьей «Истоки формирования современного финансово-

правового института государственного (муниципального) кредита и

долга» раскрываются вопросы возникновения и эволюции научных взглядов о зарождении отношений в сфере публичного кредита и долга в трудах ученых экономистов и финансоведов (специалистов-правоведов в сфере финансового права). В целях комплексного подхода к исследованию подробно рассматриваются экономические и финансово-правовые теории,

чему посвящен параграф первый указанной главы. В ней осуществляется анализ взглядов различных ученых на сам процесс зарождения публичного кредита и долга. Особо выделен вопрос об исследовании научных концепций государственного долга и кредита в трудах ученых XV -XVLLI веков. Второй параграф третьей главы посвящен анализу проблемы о развитии финансово-

правового института публичного кредита и долга в научных теориях ученых

XIX — середины XX века. И, наконец, последний (третий) параграф указанной главы

41

освещает проблему становления экономических теорий конца XX –

начала XXI века как основы современных бюджетных концепций использования публичного кредита (долга).

Четвертая глава особо посвящена финансово-правовой доктрине публичного долга в трудах русских дореволюционных ученых.

В первом параграфе четвертой главы исследуются теории русских дореволюционных (до 1917 года) ученых, посвященных проблемам возникновения государственных долговых отношений в России и зарубежных странах. Во втором параграфе указанной главы осуществлен анализ теорий об эволюции форм и различий публичного и частного кредита.

Развитие теории государственного кредита и государственного долга в

XVIII – начале XIX века подробно рассмотрено в третьем параграфе четвертой главы. Четвертый параграф указанной главы посвящен анализу проблем публичного государственного кредита (долга) в аспекте теории об обыкновенных и чрезвычайных расходах государственного бюджета.

Выделен и рассмотрен вопрос об учениях и взглядах русских ученых на различные системы погашения государственных долгов, чему посвящен параграф пятый четвертой главы. В шестом, заключительном, параграфе данной главы осуществляется анализ финансово-правовых теорий русских ученых об управлении государственным долгом и об эволюции форм публичного долга (кредита).

Глава пятая «Развитие финансово-правового регулирования форм

(видов) публичного долга в России дореволюционного и советского периодов» включает два параграфа, последовательно раскрывающих

историю правового регулирования государственного долга дореволюционной

России и его форм (видов), а также государственного долга Советской России и его форм (видов).

Отдельно выделен и рассмотрен в самостоятельной главе вопрос

«Государственные займы как основная форма публичного долга

(кредита) дореволюционной России и Советского государства» (глава

шестая).

42

Композицией авторского замысла охватываются различные стороны обозначенной проблемы: анализ теоретических основ и исторических аспектов правового регулирования государственных займов в России, чему посвящен параграф первый, исследование понятия и сущности государственного займа и его значения, а также выявление той роли в системе форм (видов) государственного долга, которую определяли в своих трудах отечественные ученые дореволюционного и советского периодов

(подпараграф 6.1.1.). Достаточно подробно исследуются виды и основы правового регулирования государственных займов Советского государства

{подпараграф 6.1.2.), а также раскрывается их суть в аспекте соотношения государственного долга (кредита), доходов и расходов бюджета, а также дефицитов бюджетов (п. п. 6.1.З.).

Вчисле основных во втором параграфе главы раскрыты также проблемы

осоотношении государственных займов и налогов {параграф 6.2.1.),

определены особенности места публичных (государственных) займов и налогов в системе доходов и расходов государственных бюджетов (6.2.2), а

также в системе источников погашения дефицита бюджета, отмечены преимущества и последствия их использования (параграф 6.2.3.).

Анализ научных теорий экономистов и финансоведов XV-XXI вв.

позволил автору сделать вывод о том, что доктрина публичного долга напрямую связана с формированием научного мировоззрения на природу,

содержание, формы (виды) государственных (муниципальных) долговых обязательств, а также выработкой и закреплением требований к правовому оформлению каждой из упомянутых форм (видов) государственного

(муниципального) долга. Только тщательность и детализация правового закрепления отношений, возникающих в указанной сфере, начиная от определения самих понятий государственного (муниципального) долга;

государственного (муниципального) займа; государственных

(муниципальных) ценных бумаг и, заканчивая принципами (основными началами) управления государственным (муниципальным) долгом, может, по мнению диссертанта, служить гарантом четкого

43

соблюдения как конституционных прав личности, так и прав самого государства (муниципального образования) как заемщика.

Раздел второй «Современная финансово-правовая долговая политика и бюджетно-правовая реформа: детерминизм целей и основных направлений правового регулирования» диссертационного исследования, включающий две главы, посвящен проблемам современной правовой кредитно-долговой политики как части финансово-правовой политики Российского государства, а также проблемам бюджетно-правовой реформы, проводимой в Российской Федерации в течение последних нескольких лет. Анализ названных проблем позволил выявить взаимосвязь и взаимозависимость целей и основных направлений их правового регулирования.

В главе седьмой «Кредитно-долговая политика в системе финансово-правовой политики Российской Федерации» раскрываются концептуальные основы и проблемы реализации финансово-правовой

политики Российского государства в сфере публичного долга (параграф 7.1.).

Анализ проблем совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственного долга как одного из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства, позволил высветить серьезную и сложную проблему, связанную с исполнением государством и муниципальными образованиями взятых на себя долговых обязательств. Как известно, наиболее распространенными методами управления публичным долгом на стадии его погашения являются реструктуризация, рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть «мероприятиями по управлению государственным долгом». Отмечено, что применение их на практике свидетельствует о возникновении достаточно серьезных правоприменительных проблем, как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и конституционным законодательством, между бюджетным и гражданским законодательством, а также между нормами бюджетного законодательства В частности, к назван-

44

ным относятся противоречия между ст.75 Конституции РФ и ст.817 ГК

РФ, в соответствии с которыми законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в т.ч. в целях управления долгом, и ст.105

Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего возможность «реструктуризации долга»[13].

Анализ изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ на основе федеральных законов от 5 августа 2000 г. №116-ФЗ и 26 апреля 2007 г. №63-

ФЗ, в том числе и в ст.105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что реструктуризация долга, в отличие от ранее

законодателя к устранению противоречий в правовом регулировании управления публичным долгом. Вместе с тем отмечается ряд неразрешенных коллизий между финансовым, гражданским, конституционным и международным законодательством. Они обусловлены недостатками новой редакции ст.105 БК РФ, где: 1) не указаны стороны этого соглашения; 2)

отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами; 3) не закреплен особый порядок судебной защиты финансовых прав граждан и юридических лиц, являющихся собственниками долговых ценных бумаг; 4) не разработаны и законодательно не закреплены государственные гарантии по публичным долговым обязательствам.

Анализ норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих отношения в области публичного (государственного и муниципального) долга (главы

14,15), свидетельствует о необходимости принятия ряда нормативных актов на субфедеральном уровне в развитие закрепленных в Кодексе положений.

45

Сделан вывод о необходимости самостоятельного осмысления и правового закрепления новых подходов к осуществлению операций по обслуживанию, погашению и конверсии публичных (в первую очередь,

государственных) ценных бумаг, по определению механизмов и форм их обслуживания и погашения, которые, по мнению диссертанта, должны быть ориентированы на усиление гарантий прав не только их эмитентов (РФ,

субъектов РФ), но и прав и материальных интересов владельцев указанных ценных бумаг, в том числе физических и юридических лиц (резидентов и нерезидентов). Положительную роль в названном аспекте, как отмечается в работе, должно сыграть новое направление финансово-правовой политики в сфере государственного долга, связанное с формированием финансового

резерва и стабилизационного фонда, а с 1 января 2008 г. – также и резервного фонда и фонда будущих поколений[14].

Достаточно остро в настоящее время, по мнению диссертанта, стоит также проблема разработки модельного закона «О государственном долге субъекта Российской Федерации» и принятия на его основе субъектами Федерации своих собственных законов о государственном долге. При этом особо отмечается, что успешная разработка модельного регионального законодательства в сфере публичного долга возможна лишь при наличии продуманной и закрепленной на нормативно-правовом уровне концепции государственной (федеральной и региональной) финансовой политики в этой области. При ее разработке, согласно мнению автора, необходимо учитывать положения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»[15]), где была поставлена задача создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью количественных и качественных индикаторов.

46

В целях совершенствования правового регулирования в сфере финансово-правовой долговой политики федерального уровня в работе выдвинуто предложение об утверждении доктрины («стратегии») политики в сфере федерального государственного долга РФ в виде федерального закона. Конкретные же, то есть ближайшие «тактические» цели и мероприятия финансовой политики в сфере государственного долга, по мнению автора, могут утверждаться Минфином России в виде «Основных направлений государственной финансовой политики в сфере государственного долга (кредита)», принимаемые на ближайшие 3-5 лет, а также в виде ежегодных

«Основных направлений государственной политики на рынке государственных долговых обязательств», разрабатываемых и утверждаемых Министерством финансов РФ по согласованию с Центральном банком Российской Федерации.

Во втором параграфе седьмой главы раскрывается место и особое предназначение Бюджетных посланий Президента РФ в системе источников формирования долговой финансово-правовой политики России, поскольку именно в них, получают свою конкретизацию проблемы финансовой и финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга на ближайший временной период. Важно заметить, что указанные Послания являются обязательными в силу ст.170 БК РФ. При этом они содержат ряд актуальных вопросов как финансово-экономической, так и финансово-

правовой политики, однако без какого-либо отграничения первых от вторых.

В связи с этим важно выявлять и систематизировать конкретные положения,

содержащиеся в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ,

относящиеся к общим и специальным (институциональным) направлениям финансово-правовой политики (бюджетно-правовой, налогово-правовой,

кредитно-долговой правовой политики и т.д.) в целях ее эффективной реализации. Подробный анализ Бюджетных посланий за последние девять лет (1999-2007 г.), осуществленный в диссертационной работе, подтверждает их важное регулирующее значение, поскольку затрагивает область публичного регулирования финансовых отношений. Последнее же (т.е.

публичное регулирование), как точно за-

47

метил С. В.Запольский, – это «тот креативный созидательный элемент,

без которого финансовая система такой стать не могла»[16]. Развивая эту мысль, диссертант отмечает, что без указанного способа регулирования не смогло бы эффективно функционировать и такое звено (институт)

российской финансовой системы как публичный долг. При этом позитивным моментом, по мнению автора, является то, что основное содержание Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию, безусловно,

свидетельствует о повышении внимания руководства страны к проблемам именно долговой финансово-правовой политики, наряду с бюджетно-

правовой и налогово-правовой политикой. Одновременно анализ Бюджетных посланий указывает на необходимость и целесообразность привлечения к разработке подобных документов квалифицированных юристов соответствующей специализации (и прежде всего специалистов в области финансового, бюджетного, налогового права), что позволит не только усилить их прикладное значение, но и повысить теоретико-правовой уровень названных документов.

Влияние на государственную долговую правовую политику России глобализационных процессов рассмотрено в рамках третьего параграфа седьмой главы. Автором отмечено, что в настоящее время актуализируются проблемы усиления места и роли государства в активном влиянии на экономические процессы, происходящие как внутри страны, так и на межгосударственном пространстве. Важная роль здесь в целом, по мнению диссертанта, принадлежит финансово-правовым нормам, поскольку охрана интересов самого государства и его защита в процессе глобализации - это прежде всего сфера финансового права. В связи с изложенным, автор поддерживает высказанное в финансово-правовой литературе предложение о принятии Федерального конституционного закона «Об основах финансовой политики»[17]. Ведь фи-

48

финансово-правовая политика как разновидность государственной правовой политики требует не только осуществления конкретных мероприятий в обозначенных финансовых сферах, но и разработки на основе