!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

гражданскому праву и по бюджетному праву видно, что получатель бюджетных средств обязывается по денежному обязательству не принадлежащим ему имуществом, а средствами бюджета. Кроме того, в гражданском праве обязательства не возникают непосредственно из закона и иного нормативного правового акта, как публичные обязательства бюджетного права.

Итак, публичные обязательства по бюджетному праву в отличие от гражданско-правовых обязательств не сопровождаются правом требования, являются односторонними и возникают (а также исполняются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным, так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств заставляет вспомнить о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Проблемой в области управления расходами бюджета является пробел в части регулирования процедуры установления расходных обязательств и требований к их структуре.

Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры332.

Для установления расходных обязательств можно заимствовать опыт правового регулирования установления налога. Как было упомянуто выше, согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, обязательными из которых являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты.

По аналогии законом могут быть определены обязательные элементы расходного обязательства, наличие которых обусловливает их действительность (независимо от включения их в реестр, который ведется финансовым органом).

Такими элементами могут быть:

•акт публичной власти, устанавливающий расходное обязательство;

•определение в этом акте, какому публично-правовому образованию принадлежит расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

•размер расходного обязательства (порядок его расчета);

•адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

•содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы. Они позволяют сформировать расходную часть бюджета, т. е. реализовать прогностическую функцию расходных обязательств.

Расходные обязательства призваны также устанавливать соответствие бюджетных расходов стратегическим целям и задачам государства, что отвечает их контрольной функции. Вообще, контрольная функция расходных обязательств гораздо шире и предполагает не только отсев ненужных и бесполезных с точки зрения стратегических задач расходов, но и инвентаризацию расходов на предмет их обоснованности, корректности и достижимости, т. е.

выступает как один из инструментов повышения эффективности расходов333.

Реализация контрольной функции требует включения в перечень обязательных элементов расходного обязательства еще одного элемента для корреляции расходов с документами стратегического планирования. Данная корреляция может достигаться благодаря наличию неких заранее предусмотренных показателей (индикаторов) достижения цели расходного обязательства. Таким образом, к элементам расходного обязательства можно добавить наличие

332 См.: постановление Пленума ВАС РФ от 22 июля 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

333 В наиболее законченном виде концепция БОР (подробнее см. § 2 гл. 2) была впервые сформулирована в постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (утратило силу; СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180).

показателей (индикаторов) достижения планируемой цели.

Однако наличие таких индикаторов еще не позволяет говорить о том, что расходное обязательство реализует стратегические цели и задачи, не является бесполезным и излишним. Реальная результативность возможна только при наличии качественного стратегического планирования, когда содержание доктрин, концепций и иных документов позволяет соотнести поставленные цели и конкретные результаты. Иными словами, для полноценной реализации контрольной функции расходных обязательств необходима их живая взаимосвязь со

стратегическим планированием334.

После установления расходных обязательств бюджетные средства доводятся до адресатов двумя способами: через субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг (для бюджетных и автономных учреждений, иногда – частных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства, с которых и могут

использоваться средства бюджетов335.

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных

средств 336 . Лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем

финансовом году337. Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

Контрольные вопросы

1.Дайте легальное определение понятия «расходы бюджета».

2.Какие еще определения публичных и бюджетных расходов вы можете привести?

3.Как соотносятся между собой понятия публичных потребностей и публичных расходов?

4.Как соотносятся между собой понятия публичных расходов и бюджетных расходов?

5.Какие бюджетные расходы можно отнести к недопустимым?

6.Какие классификации бюджетных расходов вам известны?

7.Какие понятия о необходимости бюджетных расходов существуют в науке бюджетного

права?

8.По какому основанию построена действующая классификация расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации?

9.В какой последовательности, по вашему мнению, возникали различные виды бюджетных расходов? Появляются ли в настоящее время новые виды бюджетных расходов?

10.Верно ли утверждение, что бюджетные расходы непрерывно растут вместе с ростом культуры и развитием экономики?

11.Совпадают ли ведомственная и функциональная классификации расходов?

12.Какие расходы называют производительными, а какие непроизводительными? Что

334Зачастую расходные обязательства возникают скорее стихийно (например, из популистских соображений) и не имеют причинно-следственной связи с общими публичными целями и задачами.

335См. ст. 220.1 БК РФ, Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н.

336Статьи 6, 221 БК РФ.

337Статья 6 БК РФ.

представляют собой бюджетные инвестиции? Капитальные и текущие расходы?

13.Могут ли расходы на военные нужды планироваться по гражданским ведомствам?

14.Какие виды современных расходов охватывали дореволюционные расходы на просвещение?

15.Какие способы формирования (планирования) расходов бюджета вы знаете?

16.Какие чрезвычайные источники покрытия расходов бюджета вам известны?

17.В чем заключается эффективность публичных расходов?

18.Какие существуют основания возникновения расходных обязательств бюджета?

19.Чем отличаются расходные, бюджетные и денежные обязательства в бюджетном

праве?

20.Чем отличаются расходные обязательства в бюджетном праве от гражданско-правовых обязательств?

21.Какие элементы расходного обязательства вы можете назвать?

22.Что представляют собой бюджетная роспись, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств?

23.Какие законодательные акты составляют основу правового регулирования закупок для публичных нужд?

24.В чем состоит основная цель контрактной системы (системы закупок для публичных

нужд)?

25.Какие виды конкурсных процедур вы знаете?

26.Какие основания допустимы для закупок у единственного источника?

27.Что представляет собой государственное и муниципальное задание?

Рекомендуемая литература

Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009.

Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3.

Бюджетный кодекс Российской Федерации: Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 233–247, 256–264.

Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев,

1981.

Гинзбург И.В. Правовое регулирование бюджетных расходов на среднее общее образование в Российской Федерации и ее субъектах // Финансовое право. 2014. № 6.

Головщинский К.И., Шамрин А.Т. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации: препринт WP8/2011/02. М.: Изд. дом ВШЭ, 2011. (Серия «Государственное и муниципальное управление».)

Комягин Д.Л. Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый вестник. 2014. № 7. C. 10–18.

Комягин Д.Л. К вопросу о классификации публичных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. C. 10–15.

Комягин Д.Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функция // Финансовое право. 2011. № 7. C. 16–19.

Комягин Д.Л. Современный военный бюджет: правовой аспект. СПб., 2009.

Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10. C. 114–119.

Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о Государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919.

Поттер Б., Даймонд Дж. Общие принципы управления государственными расходами. Вашингтон, 1999.

Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Вашингтон,

2001.

Глава 4 Доходы бюджета

§ 1. понятие, источники и способы исчисления доходов

Определение сути публичных доходов невозможно вне их связи с публичными расходами. Такая связь является органичной и неразрывной и выражается в том, что публичные доходы изыскиваются и мобилизуются с единственнной целью – покрытия (обеспечения) публичных расходов. Иначе говоря, публичные расходы возникают раньше публичных доходов и определяют их существование. Такое положение вещей выражается в существовании принципа

приоритетности публичных расходов над доходами 338 (схема 1.10). Объем публичных доходов определяется величиной публичных расходов, которые, в свою очередь, определяются публичными потребностями. Именно исходя из этого планируется бюджет, и обратный порядок (от доходов) сделал бы бессмысленным само его составление. Источники извлечения публичных доходов разнообразны и постоянно обновляются. Публичные доходы имеют денежное выражение. Их денежный характер важен в связи с тем, что известны способы удовлетворения публичных потребностей в натуральной форме. Это, например, повинности, т. е. безвозмездное предоставление услуг, национализация частного имущества, военная добыча. В основном данные способы следует именовать историческими, т. е. оставшимися в

прошлом, но некоторые формы натуральных повинностей существуют и сегодня339. Некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет публичных доходов, а за

счет частных средств. В этом случае соответствующие платежи могут и не отражаться в

регистрах публичного учета, т. е. не обращаются в публичную собственность 340 , хотя направлены на удовлетворение публичных потребностей.

Итак, государство (публично-правовое образование) должно иметь в собственности определенные средства, чтобы иметь возможность удовлетворять публичные потребности. Такие средства появляются в результате мобилизации публичных доходов.

Переходя к определению публичных доходов, следует выделить их признаки. Это, во-первых, денежная форма, во-вторых, направление мобилизации денежных средств в

публичную собственность и, в-третьих, удовлетворение публичных потребностей как целевое назначение.

Под перечисленные признаки подпадают и отношения, связанные с заимствованием публично-правовым образованием денежных средств. Действительно, публичные потребности могут покрываться также за счет заемных средств, т. е. в рамках публичного (государственного или муниципального) кредита, к которому первоначально прибегали только в экстренных

случаях, а сегодня – на постоянной основе341. Отношения, связанные с государственным и

338 Это один из принципов установления доходов и расходов бюджета, подробнее см.: Казна и бюджет. М., 2014. C. 167–175; Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права (российское законодательство и научная догматика) // Реформы и право. 2012. № 4. C. 22; Комягин Д.Л. К вопросу о понятии и классификации публичных доходов // Публично-правовые исследования. 2014. № 1. C. 60–93.

339 Например, первоначальные способы покрытия публичных нужд в России – оброк, полюдье. До сегодняшнего дня практикуется служба по призыву, которая удовлетворяет

важнейшую оборонительную функцию государства, практикуются исправительные общественные работы, без труда можно найти свидетельства использования труда заключенных в советский период российской истории.

340 Например, эйсфора, литургии, квазиналоги, парафискальные платежи, часто – благотворительные пожертвования, акции, связанные с волонтерской деятельностью.

341 См. об этом, например: Исаев А.А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории и

муниципальным кредитом, обладают значительной спецификой и, как правило, рассматриваются в рамках отдельного института науки финансового права. В любом случае заемные средства подлежат возврату вместе с платой за их предоставление, и такие выплаты все равно осуществляются за счет публичных доходов. По этой причине К. Маркс называл публичные займы иллюзорным, фиктивным капиталом, непроизводительным использованием капитала, антиципированным (взятым заранее) налогом, а известный российский министр финансов Е.Ф. Канкрин в свое время именовал следствие публичного кредита (бумажные

деньги) «сладким ядом»342.

Публичный кредит характиризуется возвратностью и платностью, что отличает его от публичных доходов. Иначе говоря, при мобилизации публичных доходов у публично-правового образования не возникает встречных обязательств по возврату долга и уплате процентов, в

отличие от отношений, связанных с заимствованием343.

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что если публичные потребности удовлетворяются за счет публичных расходов (в основной части), а также за счет частных средств, натуральных повинностей и публичного кредита, то публичные расходы покрываются только за счет публичных доходов (схема 3.14).

На основании вышеизложенного можно предложить такое определение (первое) публичных доходов: это денежные средства, мобилизуемые в собственность публично-правового образования для удовлетворения публичных расходов, не влекущие встречных денежных обязательств.

Следующий подход к определению публичных доходов связан с их экономическим осмыслением.

В экономической теории и в налоговом праве под доходом подразумевается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, в этом качестве доход выступает и

как объект налообложения344. Экономическая выгода – категория неопределенная, ее можно понимать и как будущие приращения собственности и активов, и как положительное сальдо бухгалтерского баланса. В любом случае определять публичные доходы как экономическую выгоду едва ли возможно. Такие доходы, как показано выше, не представляют собой самоцель, а возникают лишь постольку, поскольку это диктуется публичными потребностями и, более конкретно, публичными расходами.

Для определения публичных доходов может использоваться другая экономическая категория – национальное (народное) богатство. Национальное богатство бывает

произведенным (национальный доход 345 ) и непроизведенным (например, природные

политики. М., 2004. C. 389–392 (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 4.); Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998 (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.); Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права…; Озеров И.Х. Государственный кредит: конспект лекций по финансовому праву. М., 1901; и т. д.

342Цит. по: Лебедев В.А. Бумажные деньги // Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 415. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)

343По сложившейся традиции отношения, где государство (муниципальное образование) выступает в качестве заемщика, именуются государственным (муниципальным) долгом.

344Статья 41 НК РФ.

345Национальный доход – часть стоимости совокупного годового общественного продукта (ВВП), оставшаяся за вычетом производственных материальных затрат, или вновь

созданная стоимость и соответствующая ей доля совокупного общественного продукта. Национальный доход используется на потребление и накопление (БСЭ. Т. 29. М., 1954. C. 301). См. также: Рагольский М. Доходы и расходы советского государства. Л., 1927. C. 9.

сокровища). Следует заметить, что государственная и муниципальная казна представляет собой часть национального богатства (схема 4.1).

Большая советская энциклопедия определяла национальное богатство как совокупность материальных благ, которые могут быть накопленными и естественными и находятся в данный момент в собственности всего общества или отдельных его классов, групп и лиц. Земля, недра, леса и другие непроизведенные активы включались в расчет национального богатства СССР

для сопоставления экономических параметров государства с параметрами иных государств346. В политической экономии существует определение национального богатства как

«объективирования человеческого труда»347. Важнейшая его часть – вещественное богатство, т. е. совокупность накопленных материальных ценностей. Кроме того, имеются результаты труда, которые не зафиксированы в вещной форме, но рассматриваются как богатство нации, например степень искусности населения, производственный опыт и иные.

Сегодня национальное богатство имеет сходное определение, выступая в качестве макроэкономического показателя, который включает совокупную стоимость всех экономических активов (нефинансовых и финансовых) в рыночных ценах, находящихся на ту или иную дату в собственности резидентов данной страны, за вычетом их финансовых обязательств как резидентам, так и нерезидентам. Точное исчисление национального богатства затруднительно, поскольку из него в зависимости от проводимой экономической политики могут быть исключены некоторые активы (например, ценные бумаги, долги, депозиты) либо

имущество, изъятое из гражданского оборота348.

Национальное богатство (в особенности национальный доход) всегда выступает

источником публичных доходов, независимо от их природы 349 . Национальное богатство является также источником национального дохода. В литературе можно встретить

утверждение, что публичные доходы представляют собой часть национального дохода350. Здесь следует заметить, что часть публичных доходов мобилизуется за счет

непроизведенного национального богатства, т. е. казны. Поэтому вернее будет говорить о

национальном богатстве в целом как источнике публичных доходов 351 . Публичный доход появляется в результате перераспределения национального дохода.

Таким образом, следующее (второе по счету) определение публичных доходов состоит в их описании как части национального богатства, отчуждаемой в публичную собственность и перераспределяемой в денежной форме с целью покрытия публичных расходов.

Наконец, еще один подход к определению публичных доходов основан на их отождествлении с бюджетными доходами. Действительно, публичные доходы преимущественно состоят из централизованных (бюджетных) доходов, хотя включают и некоторые децентрализованные средства, например, доходы унитарных предприятий,

бюджетных и автономных учреждений352. Связь публичных доходов и бюджетных доходов,

346БСЭ. Т. 5. М., 1950. C. 338–339.

347Маркс К. Собр. соч. Т. 26. Ч. 3. C. 446.

348В Союзе ССР таким имуществом являлись земля, недра и леса.

349См.: Рагольский М. Указ. соч. С. 9.

350См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C.

513.(Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

351Такая точка зрения, можно сказать, является общепринятой, но почему-то лишь в отношении происхождения налогов, хотя доходы от налогов – только часть публичных доходов. См.: Орлов М.Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. № 2. C. 18; Демин А.В. Налоговое право России: учеб. пособие. Красноярск, 2006.

352Согласно ст. 298 ГК РФ доходы, полученные автономным или бюджетным учреждением, поступают в

как правило, описывается отношениями целого и части. Однако можно посмотреть на эту связь и иначе, с точки зрения процедуры: бюджетные доходы представляют собой состояние публичных доходов с того момента, как произошло отчуждение части национального богатства в публичную собственность, после чего становится возможным ее перераспределение. Вслед за перераспределением публичного дохода, которое происходит внутри бюджетной системы, начинаются отношения по его администрированию, т. е. действия по исчислению правильности поступивших средств, в случае необходимости – возврату излишних сумм, взысканию недостающих и иные.

Для бюджетных доходов существует легальное определение, согласно которому они представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, отнесенных бюджетным законодательством к источникам финансирования дефицита

бюджета353. С точки зрения бюджетного учета доходы бюджета, как уже говорилось, можно определить как поступления в бюджет, не влекущие изменения его активов (финансовых и нефинансовых) и обязательств.

По аналогии, вслед за бюджетными доходами, публичные доходы тоже можно определить (третий вариант) как поступающие в собственность публично-правового образования денежные средства, не влекущие изменения активов и обязательств бюджета.

Первое и последнее определения сходны между собой. Довольно тонкая разница между ними заключается в том, что мобилизация публичных доходов может повлечь изменение активов публично-правового образования, не отраженных в бюджетной системе, например, при приватизации, эксплуатации публичного имущества, недр, лесов, в иных случаях. В то же время финансовые, нефинансовые активы и обязательства, уже учтенные в бюджетной системе, в результате мобилизации доходов бюджета изменяться не должны, в противном случае речь будет идти не о доходах, а, например, о долговых обязательствах.

Существует ли разница между бюджетными доходами и публичными доходами? Можно подойти к ответу на этот вопрос следующим образом: есть теоретическая проблема, связанная с наличием децентрализованных (не отраженных в бюджетной системе) доходов, поступающих в публичную собственность. Выше указано, что это может быть прибыль унитарных предприятий, доходы автономных и бюджетных учреждений. Дело в том, что такие средства имеют очень необычный режим: они находятся в публичной собственности, но недоступны для распоряжения со стороны собственника (публично-правовового образования).

Приведенные выше определения публичных доходов предполагают, что публичные доходы:

–должны быть направлены на удовлетворение публичных расходов;

–для этой цели подлежат перераспределению со стороны собственника.

Однако публичные доходы, не учтенные в бюджетной системе, не отвечают указанным требованиям. Они недоступны для перераспределения и не могут служить источником покрытия публичных расходов.

Таким образом, существование публичных доходов, не учтенных в бюджетной системе (децентрализованных доходов), может быть только их временным состоянием. Из вышеизложенного следует сделать вывод, что понятие бюджетных доходов тождественно понятию публичных доходов.

Итак, публичные доходы можно определить трояким образом, во-первых, в связи с

самостоятельное распоряжение автономного учреждения. Эта финансовая самостоятельность бюджетных и автономных учреждений подтверждается содержанием Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» соответственно. Согласно ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию, но эти предприятия вправе оставлять у себя часть чистой прибыли.

353 Статья 6 БК РФ.

публичными потребностями и публичными расходами, во-вторых, по отношению к национальному богатству, которое является их источником, и, в-третьих, в связи с их учетом в бюджетной системе. Бюджетные доходы не отличаются от публичных доходов, но существует проблема, связанная с существованием децентрализованных доходов публично-правового образования, не поступающих в бюджетную систему (схема 4.2).

§ 2. допустимые и недопустимые доходы

Граница допущения тех или иных публичных доходов отражает систему моральных воззрений общества. Кроме того, с экономической точки зрения позволительными доходами

являются такие, которые не истощают производительных сил общества 354 . Вопрос о допустимости тех или иных доходов непосредственно связан с реализацией принципа законности, но в силу масштабности и значимости заслуживает отдельного рассмотрения.

Хорошим примером подвижной границы допустимости тех или иных доходов (источников доходов) являются доходы от продажи государством алкоголя. В действительности государство без риска для внутренней безопасности не может использовать подобные доходы.

Отношение к публичным доходам от производства и оборота алкогольной продукции в России не первое столетие колеблется между двумя полюсами – требованием полного запрета продажи алкоголя (сухой закон) и фискальным интересом, связанным с получением значительного объема акцизов или иных доходов от производства и оборота алкогольной

продукции 355 . Низкая себестоимость и высокий уровень потребления алкоголя издавна порождали идеи государственной монополии на его продажу. Л.Н. Яснопольский заметил, что «ведро водки само по себе стоит не дороже как 1 руб. 15 коп. – 1 руб. 20 коп., а казна продает его за 8 руб. Стало быть, кто выпьет 6–7 стаканчиков, платит за самую водку только за первый

стакан, а за остальное казна с него собирает уже чистый налог»356.

Аналогичная ситуация имеет место и с доходами, связанными с производством и реализацией табачной продукции, которые также могут служить источником пополнения

бюджета 357 . Еще один пример связан с доходами от азартных игр. Законодательством Российской Федерации не предусматривается создание государственных и муниципальных игорных заведений, а ограничения игорного бизнеса в основном касаются месторасположения игорных заведений. Тем не менее существует налог на игорный бизнес, что означает

легальность в Российской Федерации такого рода деятельности358. Игорный бизнес разрешен

354См.: Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. C. 204.

355См.: Фридман М.И. Винная монополия. СПб., 1914.

356Яснопольский Л.Н. Государственные доходы и расходы. СПб., 1907. C. 9.

357На сегодняшний день в Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 2128-р, зафиксированы следующие цели: снижение объемов потребления населением алкогольной продукции, улучшение демографической ситуации в стране, увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, формирование стимулов к здоровому образу жизни. Во исполнение данной Концепции принят ряд нормативных правовых актов, существенно сокращающих оборот алкогольной продукции (запрет ночной торговли, ужесточение требований к местам продажи, повышение минимальной цены и т. д.). Комплекс мер,

направленных на сокращение потребления табака, установлен Федеральным законом от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 721).

358 После введения Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» запрета на азартную деятельность игорный бизнес в России был ограничен, а с 1

не во всех странах. Например, в Турции, Мексике, Израиле, а среди европейских стран – в Сан-Марино, Лихтенштейне и Республике Кипр создание игорных заведений в любой форме

собственности законом не допускается359.

Не могут рассматриваться в качестве обыкновенных, нормальных доходы от конфискации частного имущества360. Очевидно, что экономическая деятельность, запрещенная правовыми

нормами (работорговля 361 , производство и сбыт наркотических веществ 362 ), не должна рассматриваться как источник публичных доходов.

Отдельно следует сказать о доходах от войны. Такие доходы напрямую не предусматриваются национальным законодательством, не планируются в бюджете государства. Существует значительное количество международных соглашений о недопущении войн, и не изобретено лучшего средства для недопущения войны, чем дипломатия. Однако военные расходы являются исторически первыми публичными расходами и с тех пор непрерывно растут. Несмотря на политическую риторику, постоянно появляется все более совершенное

вооружение. Отсюда можно сделать вывод, что война является выгодным делом363. Возможно, есть и другие объяснения росту расходов на войну, так как проблема войны и мира относится к глобальным проблемам человеческой цивилизации. Следует лишь вполне определенно сказать, что планирование бюджета исходя из возможных выгод от военной экспансии противоречит принципам не только национального, но и международного права.

Итак, доходы, связанные с реализацией алкоголя (винной монополией), табака, азартных игр, военной добычи и подобные им, не могут считаться нормальными, их можно отнести к отдельной категории доходов бюджета, которую уместно назвать «сомнительные доходы». Получение таких доходов, как правило, имеет негативный социальный и экономический эффект, оказывает отрицательное влияние на здоровье населения и производительные силы экономики (схема 4.3).

§ 3. налоговые и неналоговые доходы

Существует значительное количество классификаций публичных доходов по различным основаниям. Согласно легальной классификации бюджетные доходы включают налоговые и

июля 2009 г. его осуществление разрешено только в четырех специально отведенных игорных зонах (в Алтайском, Краснодарском и Приморском краях, а также Калининградской области). На остальной территории страны проведение азартных игр запрещено. Исключения составляют букмекерские конторы, тотализаторы, лотереи и спортивные покер-клубы.

359 См.: Степашина М.С. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».

360Конфискация имущества богатых граждан применялась давно. Широко известны списки-проскрипции в период правления в Риме Суллы Счастливого (I в. до Р.Х.). Всякий, кто убивал или выдавал людей из такого списка, получал награду. Имущество лиц, попавших в проскрипции, конфисковывалось в казну, а рабы освобождались. Кровавый след в истории России оставили продразверстка и конфискации первых лет советской власти.

361Как исключение, в России известны выкупные платежи в казну, их некоторое время платили крестьяне для выхода из «крепости» (полностью были отменены в 1907 г.).

362Оборот наркотиков запрещен повсеместно, формально и в Нидерландах (употребление «легких» наркотиков является там ненаказуемым проступком).

363Авторитет по вопросам истории Древнего Рима, Т. Моммзен замечает, что дань, получаемая от покоренного Карфагена, некоторый период являлась основным доходом Римской республики. См.: Римская история, изложенная по Моммсену Н.Д. Чечулиным. Пг., 1914.

неналоговые доходы364. Неналоговые доходы, в свою очередь, включают:

–доходы от использования и продажи имущества, находящегося в публичной собственности;

–доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

–средства от применения мер гражданской, административной и уголовной отвественности, средства возмещения вреда, иные суммы принудительного изъятия;

–средства самообложения граждан (на муниципальном уровне) (схема 4.4).

Список, установленный БК РФ, не является закрытым. Источники бюджетных доходов в действительности отличаются гораздо большим разнообразием и никогда не могут быть представлены в окончательном виде. Например, только неналоговые доходы федерального

бюджета формируются за счет (список неполный)365:

1)доходов от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации;

2)доходов от платных услуг, оказываемых федеральными казенными учреждениями;

3)части прибыли федеральных унитарных предприятий;

4)лицензионных сборов;

5)таможенных пошлин и таможенных сборов;

6)платы за использование лесов;

7)платы за пользование водными объектами;

8)платы за пользование водными биологическими ресурсами;

9)платы за негативное воздействие на окружающую среду;

10)консульских сборов и возмещения фактических расходов, связанных с консульскими действиями;

11)патентных пошлин;

12)платы за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах;

13)утилизационных сборов;

14)разовых и регулярных платежей за пользование недрами;

15)платы за право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка;

16)платы за право на заключение договора о закреплении долей квот добычи или пользования водными биологическими ресурсами;

17)сборов за право пользования участками недр;

18)прибыли Центрального банка Российской Федерации;

19)доходов от внешнеэкономической деятельности;

20)средств от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники;

21)средств от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов;

22)прочих.

Нельзя не отметить, что большинство перечисленных доходов федерального бюджета исчисляется как разность, оставшаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственными учреждениями или предприятиями, на что прямо указано в бюджетном

законодательстве366. Это означает, что налоговые и неналоговые доходы могут происходить из одного источника, и диктует необходимость рассмотреть другие классификации публичных

364Статья 41 БК РФ.

365Статьи 41–51 БК РФ; приложение 1 «Перечень кодов видов доходов бюджетов» к приказу Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской

Федерации»; приложение 6 «Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета» к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

366 Статья 51 БК РФ.