!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

источников древнего государства. Содержание же войска не вызывало больших расходов, потому что в случае войны всякий гражданин превращался в воина и вооружался большей частью на свой счет, военное ремесло было принадлежностью привилегированного класса и не

считалось тягостью»273.

Позже ситуация существенно изменилась и пришла к современному состоянию, когда военные расходы в подавляющей части обеспечиваются ассигнованиями из бюджета и являются одним из крупнейших направлений бюджетных расходов.

При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что «соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам

производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий»274, и пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, «можно истощить себя до наступления

войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным»275. «Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер», а «влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий,

уменьшении производительности»276 . Наконец, «расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями, войско не может найти в самом себе средств к

обеспечению своего существования»277.

Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов – задача общегосударственного масштаба и важности. Сложность в ее реализации представляло прежде всего ранжирование военных расходов по их неотложности и стратегической значимости. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М.А. Газенкампф: «Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять

только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения»278. По мнению М.А. Газенкампфа, рост военных расходов требует того, чтобы каждый рубль,

ассигнованный на военные издержки, «расходовался осмотрительно и, в чисто военном смысле,

273Лебедев В.А. Указ. соч. C. 116.

274А.Ш. О нашей военной реформе с экономической точки зрения. М., 1872. C. 5.

275А.Ш. О нашей военной реформе… C. 15.

276Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т VIA. СПб., 1892. C. 846 (статья «Военное законодательство»).

277Аничков В. Военное хозяйство. Сравнительное исследование положительных законодательств России, Франции, Пруссии, Австрии, Сардинии, Бельгии и Баварии. СПб., 1860. C. 1.

278Газенкампф М.А. Военное хозяйство: курс старшего класса Николаевской академии генерального штаба.

Вып. 1. 2-е изд. СПб., 1890. C. II.

вполне производительно»279. Под «производительными военными расходами» он понимал те расходы, которые «совершенно необходимы для полного благоустройства вооруженных сил и

для усовершенствования их боевой готовности»280. Те же расходы, без которых можно было обойтись на пути к достижению этих целей, следует считать непроизводительными.

Вывод, который сделал М.А. Газенкампф, следующий: «…задача всех без исключения расходчиков государственной казны на военные потребности – посильно стремиться к расходам производительным и к устранению расходов ненужных или малополезных. Только при общем сознании важности сбережения для государства всякого излишнего военного расхода, только при общих, дружных усилиях к разумному и полезному употреблению средств, ассигнованных на военные издержки, чины военного ведомства могут считать себя

исполнившими свой долг перед отечеством»281.

А.В. Васильев отмечал в качестве одной из особенностей военных расходов то, что они представляли собой преимущественно расходы общего государственного управления, поскольку военное ведомство практически не производит расходов, связанных с взиманием доходов282.

Вместе с тем современные вооруженные силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованным в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, «для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные

компании, университеты»283. При этом в адрес частных компаний идет «подавляющая часть

расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения»284.

Таким образом, мнение о «безвозвратности» военных расходов не подтверждается, что диктует еще большую необходимость их надлежащего правового регулирования. В связи с этим повторим, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства.

В новейшее время предпринимались попытки установить предельные объемы военных расходов, в частности, ограничить долю расходов федерального бюджета на национальную оборону относительно общего объема ВВП. Так, указами Президента Российской Федерации был установлен нижний предел расходов на национальную оборону в размере не менее 3,5 % от

валового внутреннего продукта 285 . Государственная Дума рассматривала законопроект о дополнении ст. 26 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» нормой о том,

279Там же. C. III.

280Там же.

281Там же. C. III, IV

282См.: Васильев А.В. Военный бюджет и реорганизация армии // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907. C. 157.

283Поярков А.А. Финансовое обеспечение военно-технической политики США // Финансы и кредит. 2006.

№28. C. 82.

284Там же.

285См., например, Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833.

что расходы, предусматриваемые федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по разделу «Национальная оборона», должны составлять не менее 3,5 % прогнозируемого объема валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Использование данного показателя имеет смысл только в том случае, если расходы на военные цели (т. е. «военный бюджет», или часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов) будут совпадать с объемом расходов на национальную оборону. На практике этого не происходит: расходы по Министерству обороны являются лишь частью военного бюджета.

Содержание военных расходов

Несмотря на постоянную модернизацию, основные направления военных расходов с экономической точки зрения остаются неизменными.

Традиционным было разделение военных расходов на расходы на военный быт и на военную подготовку. Если подробнее, расходы на содержание вооруженных сил в России XIX

– начала XX в. включали в целом затраты на личный состав, вооружение и военные запасы.

Исторически военные расходы подразделялись на расходы: 1) на содержание центральных, военно-окружных и местных военных учреждений; 2) хозяйственно-операционные – интендантское, артиллерийское, инженерное, учебное, военно-лечебное и другое довольствие войск; 3) не вошедшие в первые две группы. Кроме того, в соответствии с действовавшими в XIX в. постановлениями сметного, кассового и ревизионного порядка устанавливались так называемые оборотные расходы или платежи, производимые одним казенным управлением другому (например, за выполненные работы, приобретенное имущество и проч.).

Вежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включалась также величина затрат на сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и транспортными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части.

Внастоящее время расходные обязательства на национальную оборону аналогичным образом складываются из расходных обязательств по расходам на: содержание военнослужащих; содержание имущественного комплекса вооруженных сил; государственный оборонный заказ; фундаментальные исследования и др. Как структура, так и правовое регулирование каждого из видов военных расходов имеет собственную эволюцию и особенную проблематику. Например, правовое регулирование расходов на обеспечение военнослужащих охватывает такие специальные направления, как финансирование государственных жилищных сертификатов, пенсионное обеспечение, обеспечение в районах боевых действий.

На рубеже XIX–XX вв. у России был опыт решения проблемы, связанной с тем, что количественные показатели сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел – несовершенство применявшейся тогда сметной (бюджетной) классификации.

Пересмотр порядка составления смет происходил в рамках общей бюджетной реформы. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В.А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которых был положен административный принцип (проект специальной комиссии утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом комиссия рекомендовала принять выработанные ею формы смет «в руководство лишь в идее опыта на пять лет, с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых

по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет»286.

Впоследствии формы и классификация отдельных смет неоднократно пересматривались, изменялись и дополнялись по различным причинам и мотивам, в том числе из-за выявленных

286 Кашкаров М. Финансовые итоги последнего десятилетия (1892–1901 гг.). Статистическое исследование. Т.

2.СПб., 1903. C. 20.

недостатков и упущений, постоянного стремления ведомств к расширению своих прав по распоряжению кредитами, наконец, по причине возникновения новых потребностей. Однако все пересмотры и изменения в классификации отдельных смет делались, как правило, «без всякой связи с классификацией расходной росписи и нередко под влиянием лишь временной

потребности» 287 . Подводя итог такой практике, М.П. Кашкаров в своем статистическом исследовании указывал: «…в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего

ей отдела или подразделения»288.

В силу названных недостатков сметного планирования общая сумма затрат на военные нужды не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи расходов, поскольку в итоговые показатели смет Военного и Морского министерств включались расходы,

не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота289, тогда как в некоторые сметы гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские

потребности290.

Всметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты: на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей.

Современное содержание расходов на оборону связано с понятием расходных обязательств, т. е. обязательств публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства соответствующего бюджета.

Расходные обязательства могут иметь разное содержание, в зависимости от которого их можно подразделить, например, на военные, социальные, культурные, образовательные и т. д. Таким образом, военные расходы можно определить как совокупность расходных обязательств, предназначенных для реализации целей обороны Российской Федерации, т. е. на военные цели, подлежащие исполнению в текущем финансовом году.

Всоответствии со ст. 21 БК РФ раздел «Национальная оборона» является единым для всех бюджетов разделом классификации расходов бюджетов и состоит из следующих подразделов:

– Вооруженные Силы РФ;

– модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований;

– мобилизационная и вневойсковая подготовка;

– мобилизационная подготовка экономики;

– подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;

287Кашкаров М. Указ. соч. C. 21.

288Там же.

289Так, по росписи на 1903 г. по § 8 сметы Главного интендантского управления проводились расходы на содержание Военно-народного управления в Туркестанском генерал-губернаторстве; по § 8 и по ст. 2 сметы Главного штаба проходили расходы на производство астрономических и геодезических работ в Маньчжурии, по

§3 сметы Главного управления казачьих войск – расходы по административному управлению казачьих войск на Кавказе и в Восточной Сибири и т. д.

290По той же росписи на 1903 г. расходы на содержание флотилии, постройку и содержание крейсеров проводились по смете Отдельного корпуса пограничной стражи.

–ядерно-оружейный комплекс;

–реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

–прикладные научные исследования в области национальной обороны;

–другие вопросы в области национальной обороны.

Содержание расходов на национальную оборону подробнее расшифровывалось в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. Например, по подразделу «Вооруженные Силы» отражаются расходы на обеспечение деятельности в сфере наземной, морской, военно-воздушной, противоракетной и космической обороны, транспортные расходы мобилизационной и вневойсковой подготовки, расходы на аппарат военных атташе. По подразделу «Модернизация Вооруженных Сил» отражаются расходы по обеспечению деятельности военных прокуратур и военных следственных органов и т. д. Содержание Указаний о порядке применения бюджетной классификации подвижно и призвано обеспечить разрешение возникающих в процессе финансовой деятельности вопросов.

Как отмечалось выше, определить на практике долю средств федерального бюджета, предназначенных на военные расходы, затруднительно. Единственный способ оценить, хотя бы примерно, объем военных расходов – это проанализировать нормативные правовые акты, принятые в целях регулирования отношений по обороне и безопасности Российской Федерации. Совокупность вытекающих из таких нормативных правовых актов расходных обязательств и будет военными расходами, а соответствующие расходные обязательства на очередной финансовый год (бюджетные обязательства) составят военный бюджет.

Основным источником, устанавливающим расходные обязательства в области обороны и безопасности Российской Федерации, является Федеральный закон «Об обороне». Кроме того, расходные обязательства о области обороны определяются и рядом других федеральных законов: «О гражданской обороне»; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (далее – Закон «О мобилизационной подготовке»); «О государственном оборонном заказе»; «О статусе военнослужащих» и т. д.

Имеется значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые в совокупности могут дать представление о разнообразии современного военного бюджета

(схема 3.10).

Военный бюджет в периоды мира и войны

Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента или главы Правительства Российской Федерации.

Великая Отечественная война отчетливо продемонстрировала все возможности максимальной централизации политического, экономического и военного руководства, что неизбежно отразилось на состоянии бюджетного процесса. Чрезвычайный (не предусмотренный действовавшей тогда конституцией) орган власти – Государственный комитет обороны – самостоятельно распределял и перераспределял ресурсы бюджетов 1942 и 1943 гг., составленных правительством (Совнаркомом), что свидетельствовало о существенном упрощении бюджетного процесса.

Упомянутые бюджеты были военными не только по процедуре их утверждения и исполнения, но и по источникам формирования. Наблюдалось существенное сокращение всех расходов, напрямую не связанных с обеспечением военных действий, в пользу военных расходов. В доход бюджета изымались неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов, валютные резервы, заемные и оборотные средства Госбанка. Появились новые источники покрытия расходов бюджета военного периода: отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, мобилизация средств населения, надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения, военный налог, налог

на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, новые виды местных налогов (например, сбор с владельцев транспортных средств, включая велосипеды, сбор с владельцев скота и др.).

Одна из классификаций военных расходов рассматривает период их возникновения и осуществления. Большинство военных расходов (как ни странно) возникает в мирное время и существует на постоянной основе. Расходы, возникающие в переходный период (от мира к военному положению или, наоборот, от военного положения к мирной жизни), являются особенными. Тем более особенными (как по содержанию, так и по формированию, порядку осуществления) являются расходы в период чрезвычайного и военного положения. Мобилизационные расходы также подразделяются на те, которые осуществляются в мирное время и в особый период.

Дореволюционное законодательство различало два вида расходов военного времени: расходы подготовительного периода «на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу» (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного

или морского министра)291 и на мобилизацию и ведение войны.

Расходы на мобилизационную подготовку и мобилизацию именовались также чрезвычайными. Отстаивание чрезвычайных расходов – часть военно-бюджетной политики. Характеризуя основные и чрезвычайные расходы, профессор Ф.А. Макшеев отмечал: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень

неблагоприятно для дела государственной обороны»292.

Интересно обратиться к бюджетным процедурам осуществления военных расходов в случае войны, установленным в Российской империи в начале ХХ в. С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание отмобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение его излагалось в документе, названном меморией.

«После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Туда же зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов, могли использовать их для погашения любых военных расходов. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли просить о пополнении средств в размере, необходимом на ближайшие четыре месяца. При этом они должны были представить ведомость о положении фонда ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, готовившемся Военным министерством, приводились соображения и главные основания

расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным» 293 . В него включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при

составлении перечня294.

291 См.: Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3. C. 128.

292Макшеев Ф.А. Военное хозяйство: курс Интендантской академии. Ч. 2: Интендантское хозяйство в мирное время. СПб., 1913. C. 5.

293См.: Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919. C. 35.

294См.: Там же.

9 августа 1914 г. были приняты упомянутые выше Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемыми военными обстоятельствами. В этом документе был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства.

Разумеется, при таком порядке в жертву оперативности осуществления расходов приносилась возможность предварительного и текущего контроля за этими расходами, что являлось предметом критики. Имелись и противоположные мнения. Например, Ф.А. Макшеев писал в 1905 г.: «С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой “военный фонд”. Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право

передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую»295. Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства.

Командующие армиями, начальники военноокружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось в экстренных случаях расходовать средства даже при отсутствии открытых кредитов за счет наличных кассовых средств.

Каких-либо современных процедур, заменяющих обычный порядок осуществления бюджетного процесса в чрезвычайный период, на сегодня законодательством не установлено.

Изучение эволюции военных расходов в России начиная с XVIII в. позволяет сделать вывод, что в чрезвычайных условиях накопленных мобилизационных ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае если военные действия даже незначительно затягиваются, возникает необходимость поиска чрезвычайных источников покрытия военных расходов. Такими источниками являются национальное богатство в целом, в том числе государственный кредит, специальные военные налоги и, наконец, мобилизация сбережений и имущества физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

Всовременных условиях безналичного денежного обращения и функционирования финансовых рынков решение задач обороны диктует необходимость совершенствования мобилизационного плана в области денежного обращения, публичных финансов и финансовых рынков. Исторически мобилизационные мероприятия в области экономики состояли в мобилизации денежных средств на нужды обороны, что в современных условиях теряет смысл при отсутствии мероприятий по защите национальной валюты на финансовых рынках. Направлениями мобилизационного плана могут быть, например, такие (известные со времени Наполеона) как защита от атаки на валюту потенциального противника, вывод активов (особенно государственных) из зарубежных рынков, сокращение спекулятивных сделок на отечественных финансовых рынках (вплоть до прекращения торгов по ряду сделок), усиление (развертывание) системы полевых банков, вывод бюджетных средств из коммерческих банков, перевод финансовых активов в высоколиквидную форму.

Вкачестве вывода отметим, что в любых исторических и социально-экономических условиях расходы на национальную оборону возрастают в военное время, но не сокращаются по окончании войн или военных событий. Можно утверждать, что особенности развития организационно-правовых основ военных расходов в дореволюционный и послереволюционный периоды в значительной мере определяли социально-экономическое развитие Российской империи и Союза ССР. В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону является неотъемлемым компонентом реализации оборонной функции государства.

295 Макшеев Ф.А. Снабжение и военное хозяйство в военное время. СПб., 1905. C. 298.

Расходы на образование (просвещение)

Рост расходов на образование

Расходы на образование имеют значительный удельный вес в бюджетах большинства

государств. Отмечается и повсеместная тенденция роста указанных расходов 296 . Это характерно и для Российской Федерации. Например, с 214,7 млрд руб. в 2000 г.

государственные расходы на образование выросли до 497,6 млрд руб. в 2011 г.297 В 2015 г. по

разделу «Образование» только в федеральном бюджете предусмотрено 579,4 млрд руб.298, при этом следует учесть, что основное бремя расходов на образование несут региональные бюджеты.

Современная государственная экономическая политика исходит из прямой зависимости развития экономики и производства от уровня образованности общества. Расходы на образование нацелены на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Это положение вещей связано, помимо прочего, с вниманием к такой новой экономической категории, как человеческий капитал. В литературе приводятся оценки экспертов, согласно которым вследствие прироста человеческого капитала на 1 % происходит рост

производительности труда на 3,81 %, что предполагает рост продолжительности обучения299. В Российской Федерации рост расходов на образование отчасти связан с решением о

развитии международного сотрудничества в данной сфере, в связи с чем в 2003 г. расходы на образование сразу заметно выросли и сохранили данную тенденцию. В последние годы существенные дополнительные ассигнования выделяются на повышение конкурентоспособности российских вузов.

Расходы на образование в дореволюционный и советский периоды российской истории

Вдореволюционный период расходы на образование планировались не в качестве отдельного раздела расходов бюджетов, а в рамках раздела «Просвещение» вместе с расходами на культуру. Аналогичным образом обстояло дело и в довоенные годы советского периода российской истории.

Вдальнейшем расходы на образование планировались в структуре расходов на социально-культурные мероприятия, которые включали расходы на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и

пособия300.

Характерной чертой дореволюционных расходов на просвещение было то обстоятельство,

296См., например: Гинзбург И.В. Правовое регулирование бюджетных расходов на среднее общее образование

вРоссийской Федерации и ее субъектах // Финансовое право. 2014. № 6. C. 19.

297См.: Фрумина С.В. Анализ нормативного правового обеспечения финансовой политики государства // Административное и муниципальное право. 2014. № 7. C. 638–645.

298Приложение 14 к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

299См.: Авдеева Е.А. Человеческий капитал как основополагающий фактор развития экономики знаний // Общество и право. 2011. № 1. C. 284–286.

300Закон СССР от 16 декабря 1977 г. № 6707-IX «О государственном бюджете СССР на 1978 год» (приведено по: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009).

что их значительная доля планировалась по духовному ведомству, через которое обеспечивалось начальное (церковно-приходские школы) и высшее (семинарии и духовные академии) образование. Данная освященная веками практика была резко прервана после общеизвестных событий политической истории России в 1917 г. Постановлением народного комиссариата по просвещению от 15 декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведомство народного комиссариата по просвещению» предписывалось передать все церковные образовательные учреждения и школы «со штатами, ассигновками, движимым и недвижимым имуществом <…> ценностями, капиталами и

ценными бумагами» в ведение народного комиссариата по просвещению 301 . Окончательно данный переход был закреплен декретом Совета народных комиссаров от 21 января 1918 г. «Об

отделении церкви от государства и школы от церкви» 302 . С этого момента финансовое обеспечение образования стало в полной мере ответственностью государства и целиком

осуществлялось за счет государственного бюджета Союза ССР303.

Почти сразу после этого была введена частичная плата за образование (см. постановление СНК СССР от 2 октября 1940 г. «Об установлении платности обучения в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендии», а также постановление СНК СССР от 1 ноября 1940 г. «О размерах платы за обучение в вечерних высших и средних учебных заведениях и в 8-10 классах средних школ

взрослых»304). Плата вводилась, «учитывая возросший уровень материального благосостояния трудящихся и значительные расходы Советского государства на строительство, оборудование и

содержание. сети высших и средних учебных заведений»305.

Как и в настоящее время, в советский период расходы на образование планировались исходя из таких параметров, как контингент учащихся, ставки заработной платы преподавательскому персоналу, нормы материального обеспечения учащихся и объем

капитального строительства306.

Контингенты учащихся для высших учебных заведений (сегодня они именуются контрольными цифрами приема) устанавливались:

–в общих размерах для всего СССР и в отдельности для общесоюзных ведомств;

–для республиканских ведомств и республиканских высших учебных заведений;

–для отдельных административных единиц и техникумов.

В советский период осознавалась важность стабильного финансового обеспечения всеобщего начального и среднего образования, для чего использовался любопытный термин «твердый бюджет» (см. постановление СНК РСФСР от 14 июня 1934 г. «Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей

кредитов директорам и заведующим школ»307).

301Директивы ВКП (б) и постановления советского Правительства о народном образовании: сб. документов за

1917–1947 годы. М.; Л., 1947.

302Там же.

303Похожая ситуация возникла по результатам секуляризации, проведенной в правление Екатерины Великой в 1764 г.; она привела к тому, что были закрыты многие церковные школы и приюты, которые пришлось вновь создавать уже за счет государственной казны.

304Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947. C. 526–527.

305Там же.

306Постановление СНК СССР от 6 августа 1930 г. «О порядке финансирования высших и средних профессионально-технических учебных заведений» // Бюджетная система Союза ССР… C. 521.

307Бюджетная система Союза ССР… C. 531.

Источники расходов на образование

Финансовое обеспечение образования, как и публичных нужд в целом, осуществляется за счет различных источников, но основным источником покрытия данных расходов являются средства, выделяемые из бюджета.

Бюджетные ассигнования на образование предусматриваются в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и связаны с реализацией государственного или муниципального задания на оказание образовательных услуг.

Другим источником выступают средства физических и юридических лиц, которые возникают в связи с предоставлением им платных образовательных услуг. Такие услуги предоставляются на основании договоров, предметом которых могут быть образовательные

услуги, выходящие за рамки государственного или муниципального задания308.

Особым источником покрытия расходов на образование выступают заемные средства банков в рамках образовательных кредитов, плата за которые может частично покрываться за

счет бюджета309.

В последние годы появился источник, связанный с международным сотрудничеством в сфере образования. В частности, существуют межгосударственные программы, за счет которых могут предоставляться средства в форме грантов, например, на поездки в рамках развития

академической мобильности310. На эти цели могут быть направлены как средства бюджетов бюджетный системы Российской Федерации, так и средства международных или межправительственных организаций.

Наконец, существуют средства образовательных учреждений от внебюджетной деятельности, которые должны направляться на решение уставных задач, т. е. финансовое обеспечение образовательной деятельности. Это, например, доходы от использования имущества, плата за общежитие, доходы от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями которых являются образовательные

организации высшего образования311, возмещение затрат работодателя на обучение работника, который не отработал установленное в трудовом договоре время и уволился по собственному

желанию312, и иные.

Расходные обязательства в области образования (по элементам)

Акт публичной власти

Расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 43 Конституции основное общее образование обязательно. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Более подробно содержание конституционного права на образование раскрывается в ст. 5 Закона об образовании, где установлено, что в соответствии с федеральными

308 Статья 101 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании).

309Статья 104 Закона об образовании.

310См. подробнее: Козырин А.Н. Финансирование академической мобильности в зарубежных странах // Реформы и право. 2011. № 1. C. 46–52.

311Пункт 6 ст. 103 Закона об образовании.

312Статья 249 ТК РФ.