Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, цель и задачи диссертационной работы, раскрываются ее методологические основы, теоретическая и эмпирическая базы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, отмечается их апробация.

30

В первом разделе диссертационной работы «Современный публичный долг (кредит) и исторические этапы его формирования», включающем в себя шесть глав, внимание сосредоточено на раскрытии публичного долга в системе понятийно-категориального аппарата финансового права и анализе истоков формирования современного финансово-правового института государственного (муниципального) кредита и долга.

Последовательность теоретического анализа публичного долга обусловлена диалектическим подходом к исследованию от общего к частному. При раскрытии в главе первой «Публичный долг и кредит в системе финансово-правовых понятий и категорий» сущности и содержания правового понятия и правовой категории автор опирается на основные достижения общей теории права и отраслевых юридических наук (параграф 1.1.). Однако, анализируя ход правового исследования, выявляя последовательность логического ряда аргументов, а также инструменты правового познания роли и места категориальных понятий общей теории государства и права различными представителями этой науки, автор выявляет в них некоторые общие логические противоречия, а также определенную дискретность в применении научного инструментария. Так, большинство авторов, обосновывая свои позиции относительно роли категорий, вырабатываемых общей теорией государства и права для специальных дисциплин, входящих в правоведение, проводят параллель между аналогичным значением философских категорий для всех частных наук. Первые, по их мнению, позволяют выстроить единую картину юридического мира, вторые – служат для создания цельной картины мира. Логика такого рассуждения исследователей, по мнению диссертанта, полностью соответствует истинному положению таких базовых отраслевых юридических наук как уголовное право, уголовный процесс, административное право и некоторых др. Именно эти отрасли права и приводятся всеми авторами в качестве иллюстративного материала к своим выводам. Однако специалисты в области общей теории государства и права не привели в качестве примера такую отрасль, как финансовое право. Думается, что это не

31

случайно. Ведь отправной точкой эволюционного пути становления и развития финансового права была финансовая наука и именно с развитием её теории, а, следовательно, и соответствующих категорий, связано развитие категориального аппарата финансового права как отраслевой юридической науки. Учитывая, что длительное время наука финансового права в стране не получала должного развития[4], специфика указанной отрасли правовой науки, по мнению автора, не была учтена теоретиками права в должной мере. В работе обосновывается, что самобытность предмета науки финансового права заключается в том, что в основе ее понятийно-категориального аппарата лежат экономические категории и законы, а не только правовые категории, аналогично тому, как система компонент общей теории права как науки учеными-теоретиками строится на философских категориях и законах.

От рассмотрения вопросов, выражающих взаимосвязь публичного долга и кредита с важнейшими экономическими и правовыми понятиями и категориями, автор переходит к определению места публичного долга в системе понятий и категорий финансового права. Выявляется понятие и роль финансово-правовой и экономической категории публичного (государственного и муниципального) долга в аспекте конституционных основ Российского государства (подпараграф 1.1.2.).

В работе обосновывается, что государственный (муниципальный) кредит и государственный (муниципальный) долг следует оценивать как неразрывно связанные, детерминированные категории финансового права. Аргументируется, что государственный и муниципальный долг следует рассматривать исключительно как результат государственных (муниципальных) кредитных отношений и одновременно как их финансово- правовую форму (параграф 1.2.).

При выявлении сущностных черт государственного и муниципального кредита в работе проведена дифференциация отличий публичного (государ-

32

хозяйственного и муниципального) и частного (банковского) кредита по таким основаниям, как: цели использования, субъектный состав, правовое оформление и щ>.(].2.1.). В подпараграфе 1.2.2. «Различия публичного (государственного и муниципального) и частного (банковского) кредита» обосновывается, что отличительные черты двух названных форм кредита, в. свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института публичного (государственного и муниципального) кредита, обособленного от банковского кредита. Для подтверждения своих выводов автор обращается не только к работам современных авторов, но и к научным произведениям классиков политической экономии, а также русских дореволюционных ученых – специалистов в области финансового, гражданского и иных смежных отраслях права. Анализ указанных работ показал, что главная особенность современного государственного (муниципального) кредита по-прежнему заключается в непроизводительном использовании капитала. Средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала[5], в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование государственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно К. Маркс называл государственный кредит антиципированными (взятыми наперед) налогами. При выявлении отличий публичного и частного (банковского) кредита особо заострено внимание на необходимости разграничения смежных (гражданских и финансово-правовых) отношений. В частности, отмечается, что если отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося в основном к объекту гражданско-правовых отношений, то результатом кредитных операций с участием публично-территориальных образований выступает

33

внутренний и внешний публичный долг, являющийся объектом исключительно финансовых правоотношений.

Анализ работ таких представителей финансово-правовой науки дореволюционной России как М. Орлов, М. Слуцкий, Л. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский и др., позволил выделить ряд других, актуальных и сегодня, отличий между публичным и частным (банковским) кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по публичному (например, государственному) кредиту всегда преобладает верховенство публично-правового образования (государства), несмотря на то, что государство является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Особая роль государства позволяет ему заключать долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности при регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном же кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа»[6]. Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Эти отличительные признаки характерны и для муниципального кредита.

На основе выявленных черт публичного долга как финансово-правовой категории, в заключительном подпараграфе 1.2.3. первой главы государственный и муниципальный долг рассматривается как результат кредитных отношений с участием публично-территориальных образований. При этом ав-

34

тор, анализируя вступающие в силу с 1 января 2008 года изменения Бюджетного кодекса РФ, предусматривающие введение таких понятий, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства» и т.п., приходит к заключению, что указанные законодательные новеллы не только свидетельствуют об унификации юридической терминологии в сфере государственных и муниципальных кредитно-долговых и финансовых отношений и обязательств, но и являются своеобразным подтверждением обоснованности выдвигаемых автором предложений о введении в научный оборот терминов «публичный кредит» и «публичный долг», обозначающих синтетические финансово-правовые категории, объединяющие такие финансово-правовые понятия, как «государственный кредит» и «муниципальный кредит» и, соответственно – «государственный долг» и «муниципальный долг».

Вторая глава «Публичный кредит в финансовой системе Российской Федерации» начата с анализа отправного в этом случае понятия – финансовой системы Российской Федерации, чему посвящен параграф 2.1. «Понятие финансовой системы Российской Федерации и ее компонент: теоретические аспекты финансового права». В круге основных звеньев финансовой системы автор называет публичный (государственный и муниципальный) и частный (банковский) кредит, который традиционно в финансово-правовой литературе именуется «кредит». В дальнейшем дается подробная характеристика (параграф 2.2.) публичному кредиту как элементу финансовой системы России.

Финансовая система Российской Федерации, в соответствии с философскими позициями, рассматривается автором как интегративная система. Она, в отличие от системы суммативной, является тем, что можно назвать «органично целым». Суммативные системы характеризуются тем, что их свойства почти целиком исчерпываются свойствами входящих в систему элементов. Именно интегративные системы, по мнению ученых, представляют собой подлинные целостности, а их элементы являются их подлинными частями. В работе подчеркивается, что целостность финансовой системы предопределяется и тем, что она является своеобразным отражением внутреннего строения

35

такой целостной экономической категории как финансы, но при этом отмечается, что понятие «финансовая система» шире понятия «система финансов» (аналогично понятиям «налоговая система» и «система (совокупность) налогов»; «бюджетная система» и «система (совокупность) бюджетов». Между тем, автор, анализируя экономическую и финансово-правовую литературу, приходит к выводу о том, что у экономистов и правоведов достаточно устоявшейся считается позиция, согласно которой постулируется, что финансовая система, будучи производной от экономической категории «финансы», также является категорией финансовой. В данной связи финансовая система (как экономическая категория) традиционно рассматривается как внутреннее строение финансов. Однако, анализ современного финансового и бюджетного законодательства свидетельствует о том, что большинство из традиционных финансово-правовых институтов, включаемых в структуру финансовой системы Российской Федерации претерпели изменения и наполнились абсолютно новым содержанием. Кроме того, в постсоветский период появились новые, неизвестные ранее элементы (звенья) финансовой системы. Причем все эти звенья (за некоторым исключением) имеют не только экономическое содержание, но и правовое оформление, выражающееся в закреплении их понятия, внутренней структуры и принципов построения посредством норм права. В связи с этим, как полагает автор, возникает вполне логичный вопрос: может ли финансовая система, характеризуемая в учебной литературе исключительно как экономическая категория (поскольку производна от экономической категории «финансы») и одновременно включающая в качестве своих компонент институты, оформленные посредством финансово-правовых норм, оставаться таковой (т.е. только экономической) в своей целостности? По мысли автора, ответ должен быть отрицательным.

Автором особо выделен вопрос о составе сфер (звеньев) финансовой системы России. Четкая дифференциация финансовой системы на определенные звенья (институты), по мнению автора, важна не только с теоретической, но необходима и с практической точки зрения. Ведь помимо решения проблем

36

дальнейшего развития теории финансового права, указанная дифференциация, безусловно является основанием для достижения эффективности практического хозяйствования в различных сферах экономики государства и выбора наилучших вариантов разрешения социальных проблем в конкретных областях жизнедеятельности общества.

На современном этапе в состав финансовой системы РФ входят компоненты, наличествующие одновременно как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации, а также местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов, взаимодействуют между собой, но в силу своих особенностей оказывают специфическое влияние на развитие экономики страны.

Автором проанализированы взгляды представителей различных научных школ финансового права на состав элементов финансовой системы РФ и обоснована критическая позиция относительно концепций ученых, включающих в указанный состав такое звено, как «финансы населения» либо «финансы домашних хозяйств». Применение подобных терминов автор считает неприемлемым, поскольку термин «финансы» в классическом понимании означает, прежде всего, денежные фонды, которые граждане ( в общепринятом, а также экономико-правовом понимании) не формируют и не имеют[7]. Особое внимание автором уделено анализу изложенной в экономической и финансово-правовой литературе позиции о включении в финансовую систему таких звеньев как «публичные финансы» и «частные финансы». Автор резюмирует, что дифференциация финансов на публичные и частные имеет важное научно-практическое значение, поскольку позволяет в условиях.

37

отношениях рыночной экономики выявлять приоритеты в использовании тех или иных форм финансов при решении государственных, муниципальных и иных общезначимых задач.

Исследуя значение и роль публичных финансов, к системе которых относится и анализируемый в работе публичный долг, автор поддерживает имеющуюся в литературе позицию о том, что «состояние государственных и муниципальных (то есть публичных – доп. Е.П.) финансов – один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы...»[8]. Предложенные в литературе принципы функционирования публичных финансов, в т.ч. такие, как единство законодательной и нормативной базы; открытость и прозрачность; разграничение полномочий и предметов ведения; целевая ориентированность и др., автор предлагает дополнить принципом соблюдения публичных интересов. Указанное начало, по мнению диссертанта, имеет особое значение, поскольку именно наличие публичного интереса предопределяет и научную парадигму по такому важному вопросу теории финансового права, как дифференциация финансов на публичные и частные. Автор полагает, что в данном случае основой должно служить прежде всего наличие (либо отсутствие) соответствующего (публичного, частного) интереса. Учитывая особую актуальность этого вопроса для раскрытия обозначенной темы диссертационного исследования в целом, его анализу уделяется особое внимание[9]. В работе выявляется детерминизм таких понятий как «публичный интерес» и «государственный интерес», «общественный интерес» и некоторых иных схожих понятий, применяемых в общей теории

38

права. При этом обобщение высказанных в литературе предложений о классификации публичных интересов позволяет констатировать, что единство в данном вопросе еще не достигнуто.

Рассуждая о способах реализации и защиты публичных интересов, автор отмечает, что государством в целях достижения общественно-важных целей и в зависимости от вида регулируемых отношений и характера того общественного блага, которого необходимо достичь, применяются различные правовые средства. Так, свои потребности и источники их финансирования государство закрепляет в таком финансово-правовом акте как федеральный закон о федеральном бюджете, где в ряду важнейших финансовых показателей закрепляются пределы публичных (внутренних и внешних) заимствований на очередной финансовый год и среднесрочный период. Вместе с тем автор разделяет научно-теоретическую позицию, согласно которой «публичные интересы выражены как в системе публичного, так и частного права; они тесно взаимосвязаны, их разграничение до некоторой степени условно»[10].

Подводя итоги анализа нормативно-правового регулирования категории «финансовая система» на различных правовых уровнях, в работе сделан вывод, что присутствие в многочисленных правовых актах термина «финансовая система» свидетельствует, с одной стороны, о необходимости легитимного закрепления содержания названной категории, а с другой стороны - именно отсутствие правового закрепления самого термина «финансовая система», является причиной столь разнородного интерпретационного подхода к его содержанию в правовых актах разной юридической силы[11]. Наличие в право-

39

финансовых актах разных по содержанию трактовок понятия финансовой системы определяет также актуальность теоретических разработок по данной проблематике. Обобщая все основные качественные характеристики данного понятия и, учитывая, что категорию финансовой системы можно рассматривать в нескольких аспектах (экономическом, материальном, правовом), диссертантом предложены их варианты.

При этом, характеризуя современную категорию финансов как базисную основу рассматриваемой категории «финансовая система», автором в работе особо выделен и проанализирован вопрос о неравноценности понятий «фонды денежных средств» и «финансовые ресурсы». Это, по мнению автора диссертационного исследования, обусловлено как изменениями экономических условий хозяйствования в условиях рыночной экономики, так и изменениями правового регулирования деятельности предприятий и организаций как первичного звена финансовой системы РФ. Последнее замечание касается, в первую очередь, гражданско-правового регулирования денежных расчетов, которое предусматривает возможность распоряжения предприятием своими денежными (финансовыми) ресурсами, без предварительного зачисления в какой-либо специализированный денежный фонд последнего. В этой связи автором предлагается при характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком «фондовости», а применять более широкий термин «финансовые ресурсы»[12]. Одновременно сделан вывод об

40

актуальности исследования нового содержания категории финансов, причем как с позиции правовой, так и экономической науки.

В заключительном параграфе второй главы «Публичный кредит как элемент финансовой системы России» (2.2.) автором критически оценена позиция тех ученых, которые отрицательно относятся к включению звена «кредит» в финансовую систему, в связи с «разнохарактерностью» самих финансовых категорий финансов и кредита. Важнейшим доводом в пользу аргументации научной парадигмы о необходимости включения государственного (муниципального) кредита в финансовую систему РФ является констатация фактов наличия «органической связи» финансов и кредита, а также существования их производного характера от капитала, отражения рассматриваемыми категориями лишь различных обязательных стадий его движения. В качестве дополнительных аргументов в пользу указанной позиции автором обосновывается, что общность финансов и кредита обусловлена их единой денежной формой, а также взаимосвязью с государством, его централизованными и децентрализованными фондами и т.д.

В главе третьей «Истоки формирования современного финансово-правового института государственного (муниципального) кредита и долга» раскрываются вопросы возникновения и эволюции научных взглядов о зарождении отношений в сфере публичного кредита и долга в трудах ученых экономистов и финансоведов (специалистов-правоведов в сфере финансового права). В целях комплексного подхода к исследованию подробно рассматриваются экономические и финансово-правовые теории, чему посвящен параграф первый указанной главы. В ней осуществляется анализ взглядов различных ученых на сам процесс зарождения публичного кредита и долга. Особо выделен вопрос об исследовании научных концепций государственного долга и кредита в трудах ученых XV -XVLLI веков. Второй параграф третьей главы посвящен анализу проблемы о развитии финансово-правового института публичного кредита и долга в научных теориях ученых XIX — середины XX века. И, наконец, последний (третий) параграф указанной главы

41

освещает проблему становления экономических теорий конца XX – начала XXI века как основы современных бюджетных концепций использования публичного кредита (долга).

Четвертая глава особо посвящена финансово-правовой доктрине публичного долга в трудах русских дореволюционных ученых.

В первом параграфе четвертой главы исследуются теории русских дореволюционных (до 1917 года) ученых, посвященных проблемам возникновения государственных долговых отношений в России и зарубежных странах. Во втором параграфе указанной главы осуществлен анализ теорий об эволюции форм и различий публичного и частного кредита.

Развитие теории государственного кредита и государственного долга в XVIII – начале XIX века подробно рассмотрено в третьем параграфе четвертой главы. Четвертый параграф указанной главы посвящен анализу проблем публичного государственного кредита (долга) в аспекте теории об обыкновенных и чрезвычайных расходах государственного бюджета.

Выделен и рассмотрен вопрос об учениях и взглядах русских ученых на различные системы погашения государственных долгов, чему посвящен параграф пятый четвертой главы. В шестом, заключительном, параграфе данной главы осуществляется анализ финансово-правовых теорий русских ученых об управлении государственным долгом и об эволюции форм публичного долга (кредита).

Глава пятая «Развитие финансово-правового регулирования форм (видов) публичного долга в России дореволюционного и советского периодов» включает два параграфа, последовательно раскрывающих историю правового регулирования государственного долга дореволюционной России и его форм (видов), а также государственного долга Советской России и его форм (видов).

Отдельно выделен и рассмотрен в самостоятельной главе вопрос «Государственные займы как основная форма публичного долга (кредита) дореволюционной России и Советского государства» (глава шестая).

42

Композицией авторского замысла охватываются различные стороны обозначенной проблемы: анализ теоретических основ и исторических аспектов правового регулирования государственных займов в России, чему посвящен параграф первый, исследование понятия и сущности государственного займа и его значения, а также выявление той роли в системе форм (видов) государственного долга, которую определяли в своих трудах отечественные ученые дореволюционного и советского периодов (подпараграф 6.1.1.). Достаточно подробно исследуются виды и основы правового регулирования государственных займов Советского государства {подпараграф 6.1.2.), а также раскрывается их суть в аспекте соотношения государственного долга (кредита), доходов и расходов бюджета, а также дефицитов бюджетов (п. п. 6.1.З.).

В числе основных во втором параграфе главы раскрыты также проблемы о соотношении государственных займов и налогов {параграф 6.2.1.), определены особенности места публичных (государственных) займов и налогов в системе доходов и расходов государственных бюджетов (6.2.2), а также в системе источников погашения дефицита бюджета, отмечены преимущества и последствия их использования (параграф 6.2.3.).

Анализ научных теорий экономистов и финансоведов XV-XXI вв. позволил автору сделать вывод о том, что доктрина публичного долга напрямую связана с формированием научного мировоззрения на природу, содержание, формы (виды) государственных (муниципальных) долговых обязательств, а также выработкой и закреплением требований к правовому оформлению каждой из упомянутых форм (видов) государственного (муниципального) долга. Только тщательность и детализация правового закрепления отношений, возникающих в указанной сфере, начиная от определения самих понятий государственного (муниципального) долга; государственного (муниципального) займа; государственных (муниципальных) ценных бумаг и, заканчивая принципами (основными началами) управления государственным (муниципальным) долгом, может, по мнению диссертанта, служить гарантом четкого

43

соблюдения как конституционных прав личности, так и прав самого государства (муниципального образования) как заемщика.

Раздел второй «Современная финансово-правовая долговая политика и бюджетно-правовая реформа: детерминизм целей и основных направлений правового регулирования» диссертационного исследования, включающий две главы, посвящен проблемам современной правовой кредитно-долговой политики как части финансово-правовой политики Российского государства, а также проблемам бюджетно-правовой реформы, проводимой в Российской Федерации в течение последних нескольких лет. Анализ названных проблем позволил выявить взаимосвязь и взаимозависимость целей и основных направлений их правового регулирования.

В главе седьмой «Кредитно-долговая политика в системе финансово-правовой политики Российской Федерации» раскрываются концептуальные основы и проблемы реализации финансово-правовой политики Российского государства в сфере публичного долга (параграф 7.1.).

Анализ проблем совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственного долга как одного из направлений реформы бюджетного и финансового законодательства, позволил высветить серьезную и сложную проблему, связанную с исполнением государством и муниципальными образованиями взятых на себя долговых обязательств. Как известно, наиболее распространенными методами управления публичным долгом на стадии его погашения являются реструктуризация, рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация. Именно эти действия и признано называть «мероприятиями по управлению государственным долгом». Отмечено, что применение их на практике свидетельствует о возникновении достаточно серьезных правоприменительных проблем, как в аспекте соблюдения прав граждан и организаций - кредиторов государства, так и теоретических проблем, касающихся коллизий между бюджетным и конституционным законодательством, между бюджетным и гражданским законодательством, а также между нормами бюджетного законодательства В частности, к назван-

44

ным относятся противоречия между ст.75 Конституции РФ и ст.817 ГК РФ, в соответствии с которыми законодательно запрещено изменять условия государственного займа, в т.ч. в целях управления долгом, и ст.105 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего возможность «реструктуризации долга»[13].

Анализ изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ на основе федеральных законов от 5 августа 2000 г. №116-ФЗ и 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ, в том числе и в ст.105, в соответствии с которыми закрепляется положение о том, что реструктуризация долга, в отличие от ранее действовавшей редакции, допускается теперь только на основании «соглашения», позволил констатировать безусловное стремление законодателя к устранению противоречий в правовом регулировании управления публичным долгом. Вместе с тем отмечается ряд неразрешенных коллизий между финансовым, гражданским, конституционным и международным законодательством. Они обусловлены недостатками новой редакции ст.105 БК РФ, где: 1) не указаны стороны этого соглашения; 2) отсутствует законодательно закрепленный механизм достижения такого соглашения между государством-должником и кредиторами; 3) не закреплен особый порядок судебной защиты финансовых прав граждан и юридических лиц, являющихся собственниками долговых ценных бумаг; 4) не разработаны и законодательно не закреплены государственные гарантии по публичным долговым обязательствам.

Анализ норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих отношения в области публичного (государственного и муниципального) долга (главы 14,15), свидетельствует о необходимости принятия ряда нормативных актов на субфедеральном уровне в развитие закрепленных в Кодексе положений.

45

Сделан вывод о необходимости самостоятельного осмысления и правового закрепления новых подходов к осуществлению операций по обслуживанию, погашению и конверсии публичных (в первую очередь, государственных) ценных бумаг, по определению механизмов и форм их обслуживания и погашения, которые, по мнению диссертанта, должны быть ориентированы на усиление гарантий прав не только их эмитентов (РФ, субъектов РФ), но и прав и материальных интересов владельцев указанных ценных бумаг, в том числе физических и юридических лиц (резидентов и нерезидентов). Положительную роль в названном аспекте, как отмечается в работе, должно сыграть новое направление финансово-правовой политики в сфере государственного долга, связанное с формированием финансового резерва и стабилизационного фонда, а с 1 января 2008 г. – также и резервного фонда и фонда будущих поколений[14].

Достаточно остро в настоящее время, по мнению диссертанта, стоит также проблема разработки модельного закона «О государственном долге субъекта Российской Федерации» и принятия на его основе субъектами Федерации своих собственных законов о государственном долге. При этом особо отмечается, что успешная разработка модельного регионального законодательства в сфере публичного долга возможна лишь при наличии продуманной и закрепленной на нормативно-правовом уровне концепции государственной (федеральной и региональной) финансовой политики в этой области. При ее разработке, согласно мнению автора, необходимо учитывать положения Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»[15]), где была поставлена задача создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью количественных и качественных индикаторов.

46

В целях совершенствования правового регулирования в сфере финансово-правовой долговой политики федерального уровня в работе выдвинуто предложение об утверждении доктрины («стратегии») политики в сфере федерального государственного долга РФ в виде федерального закона. Конкретные же, то есть ближайшие «тактические» цели и мероприятия финансовой политики в сфере государственного долга, по мнению автора, могут утверждаться Минфином России в виде «Основных направлений государственной финансовой политики в сфере государственного долга (кредита)», принимаемые на ближайшие 3-5 лет, а также в виде ежегодных «Основных направлений государственной политики на рынке государственных долговых обязательств», разрабатываемых и утверждаемых Министерством финансов РФ по согласованию с Центральном банком Российской Федерации.

Во втором параграфе седьмой главы раскрывается место и особое предназначение Бюджетных посланий Президента РФ в системе источников формирования долговой финансово-правовой политики России, поскольку именно в них, получают свою конкретизацию проблемы финансовой и финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга на ближайший временной период. Важно заметить, что указанные Послания являются обязательными в силу ст.170 БК РФ. При этом они содержат ряд актуальных вопросов как финансово-экономической, так и финансово-правовой политики, однако без какого-либо отграничения первых от вторых. В связи с этим важно выявлять и систематизировать конкретные положения, содержащиеся в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ, относящиеся к общим и специальным (институциональным) направлениям финансово-правовой политики (бюджетно-правовой, налогово-правовой, кредитно-долговой правовой политики и т.д.) в целях ее эффективной реализации. Подробный анализ Бюджетных посланий за последние девять лет (1999-2007 г.), осуществленный в диссертационной работе, подтверждает их важное регулирующее значение, поскольку затрагивает область публичного регулирования финансовых отношений. Последнее же (т.е. публичное регулирование), как точно за-

47

метил С. В.Запольский, – это «тот креативный созидательный элемент, без которого финансовая система такой стать не могла»[16]. Развивая эту мысль, диссертант отмечает, что без указанного способа регулирования не смогло бы эффективно функционировать и такое звено (институт) российской финансовой системы как публичный долг. При этом позитивным моментом, по мнению автора, является то, что основное содержание Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию, безусловно, свидетельствует о повышении внимания руководства страны к проблемам именно долговой финансово-правовой политики, наряду с бюджетно-правовой и налогово-правовой политикой. Одновременно анализ Бюджетных посланий указывает на необходимость и целесообразность привлечения к разработке подобных документов квалифицированных юристов соответствующей специализации (и прежде всего специалистов в области финансового, бюджетного, налогового права), что позволит не только усилить их прикладное значение, но и повысить теоретико-правовой уровень названных документов.

Влияние на государственную долговую правовую политику России глобализационных процессов рассмотрено в рамках третьего параграфа седьмой главы. Автором отмечено, что в настоящее время актуализируются проблемы усиления места и роли государства в активном влиянии на экономические процессы, происходящие как внутри страны, так и на межгосударственном пространстве. Важная роль здесь в целом, по мнению диссертанта, принадлежит финансово-правовым нормам, поскольку охрана интересов самого государства и его защита в процессе глобализации - это прежде всего сфера финансового права. В связи с изложенным, автор поддерживает высказанное в финансово-правовой литературе предложение о принятии Федерального конституционного закона «Об основах финансовой политики»[17]. Ведь фи-

48

финансово-правовая политика как разновидность государственной правовой политики требует не только осуществления конкретных мероприятий в обозначенных финансовых сферах, но и разработки на основе совместных исследований и разработок ученых и практиков, экономистов и юристов самой теории финансово-правовой политики России (и с особым выделением финансово-правовой долговой политики) в условиях финансовой глобализации. Это позволит государству более активно использовать финансовые инструменты для совершенствования структуры отечественной экономики, стимулирования экономического роста и повышения уровня жизни своих граждан.

Глава восьмая «Современная бюджетная реформа и публичные долги: взаимосвязь целей и основы правового обеспечения» состоит из трех параграфов, первый из которых непосредственно посвящен исследованию сущности бюджетной реформы в Российской Федерации, а также анализу детерминизма целей и правового регулирования современной бюджетной реформы и публичных долгов, второй – социальной составляющей долговой правовой политики России как основе ее эффективности в условиях бюджетного реформирования, третий - правовым проблемам публичного долга в условиях дефицитной и профицитной бюджетной политики государства.

Анализ федеральных законов о федеральном бюджете за последние финансовые годы (2000-2007 гг.) позволил автору сделать вывод о том, что практически все средства от превышения доходов над расходами федерального бюджета РФ (т.е. весь профицит) направляются на цели погашения ранее выпущенных заимствований и государственных долговых обязательств. Определенная часть названных средств используется также на сокращение привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, а также от реализации государственных запасов и резервов. Центральным направлением расходования названных средств является использование их на дополнительное (и, как правило, досрочное) погашение долговых обязательств. Используются указанные ресурсы и посредством увеличения расходов бюджета, в том числе, за счет передачи части доходов бюджетам

49

других уровней. При этом особо отмечено, что в последние годы, учитывая отсутствие каких-либо концептуальных подходов, порядок использования средств превышения доходов над расходами закреплялся в ежегодно принимаемом законе о бюджете ( а в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ – в законе на очередной финансовый год и плановый период). При этом названные цели, как правило, совпадают с теми целями, которые ранее регламентировались главой 12 БК РФ «Профицит бюджета и порядок его использования», кроме одного исключения. Так, ранее действующее бюджетное законодательство, помимо досрочного погашения долговых обязательств (например, в случае, когда вышеуказанные меры в силу социально-экономической ситуации, осуществить нецелесообразно) предусматривало и такую цель использования средств профицита бюджета, как сокращение налоговых доходов бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации (ст.88 БК РФ в ред. Федерального закона от 31 декабря 1999 г. №227-ФЗ). Автором выдвигается предложение «реанимировать» указанную норму, посредством включения ее в федеральные и региональные законы (соответствующие муниципальные акты) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Кроме того, диссертант считает необходимым закрепить на законодательном уровне концепцию рационального и производительного использования средств публичных (государственных и муниципальных) заимствований и других долговых обязательств в условиях профицита (а в некоторых случаях – и дефицита) бюджета в целях поддержания стабильной экономической и финансовой системы страны и ее отдельных регионов.

Заключительный третий раздел диссертации «Публичные кредитно-долговые отношения в Российской Федерации: современные правовые основы регулирования и управления, взаимосвязь с системой Финансового права» включает три главы (9-12).

Глава девятая « Публичный долг и кредит в системе финансового права Российской Федерации: вопросы теории», начинается с параграфа

50

(9.1.), посвященного публичному кредиту и долгу в системе финансового права как отрасли российского права. В результате проведенного исследования автором резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права, можно констатировать, что это уже не один из крупнейших финансово-правовых институтов, а совокупность самостоятельных институтов финансового права, что позволяет характеризовать публичный кредит как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права. Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов, как публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги; бюджетный кредит; публичные гарантии; ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др., получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии. В работе обращено внимание на то, что анализ признаков публично-правовой природы традиционных и новых финансово-правовых институтов и, вытекающих из принципа публичности особенностей финансовых правоотношений, относящихся к новым самостоятельным финансово-правовым институтам и подотраслям финансового права как базовой отрасли российского права, не получает должного внимания со стороны научного сообщества. Учитывая же, что кредит (государственный, муниципальный), по апробированному мнению большинства исследователей, входит в состав финансовой системы Российского государства в качестве самостоятельного звена, автор полагает необходимым выдвинуть тезис о том, что указанная сфера является приоритетной сферой регулирования российского финансового права. Основываясь же на предложении о необходимости переименования указанного звена финансовой системы и применения вместо термина «государственный и муниципальный кредит» термина «публичный кредит», дис-

51

сертант считает логичным предложить переименовать соответствующее подразделение особенной части финансового права. В связи с чем, вместо такого наименования раздела (подотрасли) финансового права, как «организация государственного и муниципального кредита (долга), ввести и использовать термин «организация публичного кредита и публичного долга».

В данном случае следует исходить из того, что нормы финансового права опосредуют правовое оформление структуры звеньев финансовой системы государства. В связи с этим указанный вопрос имеет также и прямое отношение к выявлению особенностей взаимосвязей финансовой системы Российской Федерации и системы финансового права.

Рассматривая во втором параграфе девятой главы публичные долг и кредит в системе финансового законодательства, автор резюмирует, что публичные кредит и долг (кредитно-долговое законодательство) следует рассматривать как комплексную подотрасль российского законодательства.

Принцип координации правовых норм в сфере публичного кредита и долга реализован в горизонтальном расположении норм как финансового, так и смежных отраслей российского законодательства, регулирующих различные аспекты отношений, возникающих в указанной сфере. Поэтому само регулирование отношений, возникающих в сфере публичного кредита и долга, относится к одной из сложных и одновременно важнейших проблем как финансового, так и смежных отраслей права. Кроме того, сама категория публичного кредита (также как и публичного долга) явление полифункциональное и многомерное, функционирование которой порождает целый ряд отношений, регулируемых одновременно несколькими отраслями законодательства, в том числе конституционным, финансовым, административным, гражданским, а также международным законодательством. Например, отдельные вопросы, касающиеся конкретного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако автор констатирует, что указанный факт не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит и

52

его организация является самостоятельным финансово-правовым институтом (а точнее – подотраслью финансового права). При этом в работе отмечается, что одной из причин формирования комплексных правовых институтов (подотраслей), регулирующих финансовые отношения и их разбросанности в разных федеральных кодексах, федеральных и региональных законах, иных документах обусловливается, как справедливо считают ведущие специалисты в области финансового права, «концепциями (моделями) этих правовых актов, не связанных едиными принципами функционирования и обеспечения стабильности финансовой системы Российской Федерации»[18]. Указанный вывод в полной мере, как считает диссертант, можно отнести и к причинам регулирования отношений в сфере публичных кредита и долга одновременно правовыми нормами сразу нескольких разноотраслевых кодексов и законов[19]. В целях подтверждения вывода о разнохарактерности правового регулирования кредитно-долговых отношений, в работе проведен анализ регионального законодательства, применяемого в сфере субфедерального долга, что позволило констатировать отсутствие единого подхода у субъектов РФ к выбору форм и методов правового регулирования публичных долговых отношений субфедерального уровня. Сделан вывод о том, что терминологическая неточность, различная степень детализации различных аспектов публичных долговых обязательств субъектами РФ, может отрицательно сказаться не только на реализации принципа федерализма, но и принципа единства

53

финансово-бюджетной деятельности на территории Российской Федерации, а также на соблюдении прав инвесторов на российском рынке капиталов, в связи с чем диссертантом выдвинуто предложение об унификации регионального законодательства в сфере публичных долговых обязательств.

В заключительном параграфе указанной главы (9.Я.) публичный долг и кредит рассмотрены в системе российского финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины, где отмечается рост научного внимания к проблемам публичных долговых обязательств, а также проанализированы действующие нормативные акты (и, прежде всего, Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Специальность – «Юриспруденция»[20]), применяемые в указанной области и выдвинуты предложения об их усовершенствовании.

В главе десятой «Основы правового регулирования государственного и муниципального долга и кредита в Российской Федерации и его форм (видов)» автором исследуются особенности современного правового регулирования федерального, регионального и муниципального долга и кредита в Российской Федерации, чему посвящен первый параграф данной главы(10.1.). Второй параграф десятой главы (10.2.) «Формы (виды) публичного долга Российской Федерации» подразделен, в целях комплексного и тщательного анализа указанного вопроса, на несколько под параграфов. В первом под параграфе (10.2.1.) раскрываются общие положения и основания дифференциации форм публичного долга, во втором (10.2.2.) – порядок отражения в бюджете средств, привлеченных от различных форм (видов) долговых обязательств.

Далее в самостоятельных подпараграфах рассматриваются различные формы (виды) публичного долга Российской Федерации, закрепленные Бюджетным кодексом РФ. Особо выделены и рассмотрены формы (виды) публичного (государственного) долга, имеющие распространение на всей терри-

54

тории Российской Федерации. Подробно охарактеризованы кредитные соглашения и договоры (подпараграф 10.2.3.). В целях комплексного исследования государственных (муниципальных) займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, рассмотрены не только их понятия и сущность, но и раскрыты особенности эмиссии указанных ценных бумаг, особенности и содержание Программ государственных внешних и внутренних заимствований (подпараграф 10.2.4.). Также подробно и обстоятельно исследуются понятие государственного займа, его особенности, а также виды облигаций государственных займов, в т.ч. государственных займов, опосредуемых выпуском казначейских обязательств.

В отдельных параграфах десятой главы раскрываются проблемы, возникающие при заключении договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов (10.2.5.); выдаче и оформлении государственных и муниципальных гарантии (10.2.6.); заключении соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (10.2.7.), а также иных форм (видов) государственных долговых обязательств, распространенных на территории Российской Федерации (10.2.8.).

Отдельного рассмотрения потребовал вопрос о системе учета и регистрации публичных заимствований в Российской Федерации (10.3.).

Глава одиннадцатая « Правовое регулирование внутренних займов в Российской Федерации. Управление публичным долгом» включает четыре самостоятельных параграфа, где в системном анализе раскрываются особенности правового регулирования внутренних государственных и муниципальных займов в Российской Федерации (параграф! 1.1.)\ управление государственным (федеральным, региональным) и муниципальным долгом в Российской Федерации: понятие, задачи и принципы, называются основные компоненты управления публичным долгом (подпараграфы 11.2.1,11.2.2., 11.2.3).

В параграфе третьем одиннадцатой главы обращается особое внимание на проблему обслуживания публичного долга, которую, как отмечается в ра-

55

боте, следует отличать от управления, а также исследуются вопросы учета долговых обязательств в составе доходов и расходов бюджета

Четвертый параграф названной главы посвящен проблемам бюджетной классификации внутренних и внешних долговых обязательств Российской Федерации, а также раскрытию условий выпуска и обращения основных видов современных российских государственных долговых ценных бумаг.

Особенностям финансовых правоотношений в области публичного долга и кредита посвящена глава двенадцатая, где в четырех параграфах, в рамках логической взаимосвязи первоначально выявляются отличительные черты финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичного долга (кредита) (12.1.), устанавливается и анализируется субъектный состав правоотношений по публичному внешнему и внутреннему долгу (кредиту) (12.2.), исследуются особенности публичных долговых отношений в сфере сберегательного дела (12.3.). Рассмотрение правового регулирования сберегательного дела осуществлено в аспекте взаимосвязи с финансовыми кредитно-долговыми отношениями. В этих целях в работе рассматривается понятие и содержание сберегательного дела, а также исследуются субъекты сберегательных правоотношениях 12.3.1.). Анализ указанных вопросов обусловил необходимость раскрытия роли и особого положения Сберегательного банка Российской Федерации на рынке сберегательных услуг и долговых обязательств государства, анализа особенностей отдельных видов сберегательных вкладов (12.3.2.). В качестве самостоятельного вопроса в последнем параграфе двенадцатой главы рассмотрена государственная система мер по обеспечению сохранности вкладов и гарантированности долговых обязательств (12.3.3.). Выявление позитивных моментов в практике работы Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» позволило автору сформулировать и выдвинуть предложение о введении обязательного страхования возврата публичных займов, для чего по аналогии с вышеуказанным агентством создать Агентство по страхованию государственных займов (с предоставлением права муниципальным органам создавать аналогичные агентства на местном уровне).

56

В заключении диссертационного исследования резюмируются основные выводы проведенного исследования, формулируются важнейшие теоретические и практические выводы, касающиеся сферы публичных долговых отношений и их правовой регламентации, определяются основные элементы концепции финансово-правовой природы публичного долга и публичного кредита.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Монографии, учебники и учебные пособия

1. Покачалова Е.В, Химичева Н.И. Правовая политика России: теория и практика: монография. Колл. авт. / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. (глава «Финансово-правовая политика». (1,1 п.л.);

2. Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Монография /Е.В. Покачалова; под ред. Д. ю. н., проф., академика МАН ВШ , заслуженного работника высшей школы РФ Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2007. (19,7 п.л.);

3. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права. Монография / Е.В. Покачалова; под ред. д.ю.н., проф., академика МАН ВШ, заслуженного работника высшей школы РФ Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. (14,2 п.л.);

4. Покачалова Е.В., Химичева Н.И., Крохина Ю.А. Правовые проблемы финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Фундаментальные исследования в области гуманитарных наук. Сборник рефератов избранных работ. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета. 2001. (0,5 п.л.);

5. Покачалова Е.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Составители: проф., докт. юрид. наук Н.И.Химичева,

57

канд. юрид. наук Л.А. Давыдова, препод. Ю.В. Брызгалин, канд. юрид. наук Е.В. Покачалова. / Отв. ред. Н.И.Химичева. Саратов: Изд-во СГАП, 1992. (1,8п.л.);

6. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методическое пособие / Под ред. Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во СГАП. 1996. (2,4 п.л.);

7. Покачалова Е.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Отв. редакторы Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, Юридический колледж СГАП. 1996. (2,2 п.л.);

8. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебник/Отв. ред .Н.И. Химичева. М.: Изд-во «БЕК». 1995 (§ 5 гл.4, гл.21. 22.). (4,5 п.л.);

9. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юристь», 1999. (гл.20, 21, 22, §2 и 3 гл.26 (совместно с Новоселовым В.И.)) Рекомендован Минобразования РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция». (7,1 п.л.);

10. Покачалова Е.В. Правовые основы финансового контроля в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Сост. Е.В. Покачалова, В.В. Попов, Е.Н. Пастушенко, Д.А. Смирнов / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. (3,5 п.л.);

11. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Отв. ред. Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. (2,0 п.л.);

12. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие / Отв. ред. Е.В. Покачалова. 2-е изд., Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003. (2,0 п.л.);

13. Покачалова Е.В. Финансовое и налоговое право Российской Федерации. Практикум. /Отв. ред. Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. (1,3 п.л.);

14. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во «Юристь», 2002. (гл. 21, 22, 23,

58

27, 28). Рекомендован Минобразования РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению и специальности «Юриспруденция». (12,8 п.л.);

15. Покачалова Е.В., Химичева Н.И. Финансовое право /Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И. Химичева. М.: Изд-во «НОРМА», 2005. (Серия учебно- методических комплексов) (гл. 8,9,14,15,16,17,18,19, 22,23,24). (14,5 п.л.);