Часть I

1. Понятие финансового контроля

2. Направления финансового контроля

3. Виды финансового контроля

Части II

4. Формы финансового контроля.

5. Методы финансового контроля.

6. Порядок оформления результатов ревизий и проверок.

В частном хозяйстве самый простой критерий проверки эффективности частной фирмы или хозяйства – прибыль. В публичном хозяйстве такого нет. Вы выдаете субсидию драматическому театру и цирку – и говорите: повышайте посещаемость. В цирке посещаемость будет больше, но значит ли это, что он более эффективен? Черт его знает. Эффективность вуза – проверяют по среднему баллу поступающих в вуз.

Эффективность, безусловно, проверяется в рамках финансового контроля. Выявленные множественные нарушения бюджетных средств – это не значит, что за этим стоит какое-то зло. Как эту эффективность померить – для каждого вида деятельности приходится измышлять свои квазиколичественные показатели.

Финансовый контроль – безусловно, институт общей части. В центре финансового права – бюджетное право; центр, основное направление финансового контроля – бюджетные отношения. Направления финансового контроля – основные институты.

Госкредит – охватывается бюджетным контролем. Это такая классика, все остальное может быть второстепенно. По трем этим направлениям контроль достиг наибольшего развития. Не всегда проверка будет касаться эффективности.

– бюджетный контроль: проверяется законность, целесообразность и эффективность (насколько возможно ее контролировать в некоммерческом секторе)

– валютный контроль

– налоговый контроль: подвергаются ему налогоплательщики, проверка законности уплаты налогов, целесообразность проверять не будем (нужно платить и все, не задаваться вопросами), как и эффективность – тоже нас не интересует. Важно только запретил налог налогоплательщик или нет. Если бы налоговый орган сказал: ну вас и так всех знают, зачем вам маркетинг. Принято считать, что предметом проверки будет именно законность уплаты налогов, а не эффективность или целесообразность – эффективность проверяет рынок.

Проверка не только законности, но и целесообразности с эффективностью подобен буддийской загадке – целесообразность не проверяется, но она должна быть проверена. Если вы думаете, что преподаватель сошел с ума, вы правы – любой, кто занимается налоговым правом четверть века, сойдет с ума.

Когда мы с вами проверяем нужна или не нужна налогоплательщику какая-либо сделка, это предмет усмотрения самого предпринимателя, здесь налоговый орган не может ему ни советовать, ни наказывать – это его дело.

Если у сделки есть исключительная направленность на неуплату налогов – это уже интересно. Если компания пойдет на рынок недвижимости, купит здание и заплатит 20% – налог на добавленную стоимость. А когда компания покупает не здание, а другую компанию; они договаривались о покупке юрлица, которое является хозяином этой недвижимости. Интерес в обоих примерах – сэкономить на неуплате налога в 20%. Это уклонение от уплаты налога. Именно в этом смысле и должна проверяться целесообразность.

Финансовый контроль договорились понимать как некую (1) деятельность уполномоченных органов и организаций, осуществляемая с помощью специальных приемов и способов, направленная на обеспечение законности и эффективности деятельности участников финансово-правовых отношений // (2) институт общей части ФП. Мы можем понимать финансовый контроль линейно, описательно, мы опишем как он работает; а можно заниматься им глобально. Очень часто финансовый контроль сводится к трамвайно-полицейскому пониманию.

Понятие финансового контроля.

Финансы:

– (пере)распределительная функция

– контрольная функция

Финансовый контроль – в теории управления – элемент обратной связи.

Государственный финансовый контроль – элемент обратной связи в системе государственного управления финансовой сферой.

В налогах может быть обратная связь не так очевидна, а в валютном и бюджетном контроле обратная связь – это №1. Проверка эффективности – это умозрительная вещь – она может быть не очень хорошая для вынесения формального решения. Эта сфера не поддается регламентации; проверка законности – она удобна для поимки нарушителей (контроль проверки исполнения).

Бухгалтерский учет нужен, во-первых, для того, чтобы знать, как идут дела в компании, получилось ли, допустим, у акционеров заработать; и во вторую очередь – чтобы не воровали менеджеры.

Не нужно понимать финансовый контроль как трамвайно-полицейский контроль. Финансовый контроль нужен, чтобы получить обратную связь вообще, нарушителей вообще. Трамвайно-полицейское понимание контроля не сбрасывайте со счетов, но помните, что оно только во-вторых.

Финансовый контроль (ФК): виды

Финансовый контроль:

– общегосударственный (государственного аудита). Если государственные органы проверяют любых лиц, не находящихся в их прямом подчинении – это будет общегосударственный контроль

– ведомственный – контроль в порядке прямого подчинения. Раньше финансовый контроль был представлен именно ведомственным контролем. В профильном ведомстве было контрольно-ревизионное управление, которое проводило ревизии; если предприятие входило в министерство тяжелой промышленности, то ревизионно-контрольные органы проверяют. Например, министерство высшего образования и науки и есть подведомственные вузы – министерство проверяет использованные подведомственными вузами субсидий. Наверное, самая разветвленная система ведомственного контроля – у Минобороны, но мы о ней ничего не знаем, потому что она засекречена.

Общегосударственный и ведомственный контроль в меньших масштабах воспроизводится на уровне субъектов федерации (если применимо) и местного самоуправления.

– независимый (частный аудит). Мы говорим не о государственном финансовом контроле, а о финансовом контроле вообще. Любая структура должна вести учет, по определенным стандартам. Российские стандарты ведения бухучета стремятся к международным, но все никак к ним не попадут. Лицом, отвечающим за учет, будет генеральный директор, если нет бухгалтера. Работа автоматизированная и творческого участия человека не требует. Поэтому очень часто предприятия пользуются ведением бухгалтерского учета по гражданско-правовому договору. Если происходит косяк, виноват будет все равно гендиректор (он же договор заключал).

– внутрихозяйственный. Если финансовое право регулирует отношения, связанные с финансовой деятельностью государства. Расчетный способ налогообложения – если компания не ведет учет или уничтожила учет случайно или специально (такое бывает), то налоговые органы могут рассчитать налоги исходя из аналогичных таких же компаний. Если бухгалтерия сгорела – это не значит, что налоговая не будет собирать налоги.

Налоговый комплаенс (законопослушная уплата налогов), основа комплаенса – надежный бухгалтерский и налоговый учет. Проверка может начаться и закончиться за один день. Налоговая проверка решает, взять ли налогоплательщика на налоговый мониторинг, или ограничиться обычным контролем. Та же самая логика с аудитом – аудит независим ни от кого; вам будет полезно посмотреть закон по аудиторской деятельности. Международные стандарты аудита вводятся и у нас, у нас аудит такой же, как и во всем мире. Генеральный директор, финансовый контролёр, главный бухгалтер (исполнитель), финансовый контролёр (его могут называть как угодно: финансовый директор, руководитель департамента внутреннего аудита) – он отвечает перед гендиректором и перед акционерами. Акционеры нанимают опытного бухгалтера, чтобы он проверял, достоверная ли прибыль или она дутая. Аудит возник, как и внутрифинансовый контроль, это доказательство того, что контрольная функция финансов существует.

1988 – возникают совместные предприятия, для них старая модель министерского ведомственного контроля не годится. Например, если акционерное общество создано с немецким производителем; проверяющие ничего не поймут в контрактх, написанных по м/н стандартам, например. Иностранные финансы привели за собой новые функции финансового контроля. В 1988-м создалась первая российская финансовая аудиторская фирма. Во главу угла ставятся государственные интересы; налоговая не может всех проверить; аудитор под страхом выдачи отрицательного заключения о бухгалтерской отчетности, повышает отчетность, налаживает учет; пользователь – будь то акционер, банк и т.д. – пользователь больше доверяет отчетности, которая выдержала независимую аудиторскую проверку известной компании-аудита. У аудита, хоть он и независим от государства, но он работает в интересах и частных компаний, и общества, и государства. Как и хороший рыночный институт – полезен всем: и потребителю, и государству.

– общественный. У семи нянек вечно дитя без глазу. Государственные предприятия в СССР были неэффективны в силу того, что они были государственные. Тогда этого не понимали, думали, что причина в том, что воруют и отсутствует контроль. Особенно любили развлекаться общественным контролям в предприятиях торговли (смотрели о хищениях, обвешивании) Общественным он был потому, что его ввели не какие-то созданные государством, а организации, которые были общественными (хотя и инспирированы государством). А на досуге вы подумаете, что можно считать сейчас общественным контролем. Вот вам ответ: газетчики могут раскопать то, чего может иногда не раскопать аудитор. По деривативным сделкам накапливалась прибыль или убыток. Общественный контроль никак не формализован, но он есть (СМИ).

Общегосударственный финансовый контроль (вне ведомственной подчиненности):

1. Президентский – администрация президента контролирует

2. Правительственный – Правительство само не будет заниматься финансовым контролем, но вот недавно Правительство подготовило бюджет, его подготовил Минфин, затем обсудили на заседании (еще не стал законом). Это тоже предварительный финансовый контроль – Правительство анализирует бюджет с точки зрения законности, целесообразности и эффективности.

3. Парламентский – … какие-либо нарушения, связанные с использованием бюджетных средств, могут рассматриваться в парламентских комитетах

4. Институциональный (Счетная палата). Институциональный финансовый контроль – еще есть на уровне субъектов и МСУ. Позиция Счетной палаты выстраивается как равноудаленная от всех ветвей власти. Но она и не находится в прямом подчинении парламента; это орган, создаваемый парламентом. Действующая конструкция больше привязывает Счетную палату к парламенту. У Счетной палаты первая задача – проверка расходования бюджетных средств; вторая – оценка эффективности распоряжения федеральными ресурсами. Счетная палата не будет заниматься банковским или валютным контролем, только бюджетным. Использование налоговых льгот может быть приравнено к использованию денег из бюджета. Всякая налоговая льгота не юридически, а экономически, может быть рассмотрена как форма бюджетного финансирования. Проверенный Счетной палатой может быть каждый (физлиц проверять не будет, но компетенция у нее в принципе самая широкая).

Это все были небожители, а есть еще рабочие лошадки финансового контроля:

5. Минфин. И входящие в его структуру его казначейство и Федеральная налоговая служба (ФНС).

6. У Банка России двойственная правовая природа, особенно функции по контролю (надзору) за организации. У Банка России двойственный правовой статус: хозяйствующий субъект и одновременно орган исполнительной власти. Банк России – независим; не подчиняется Президенту, Правительству, хотя в определенной степени зависим от Президента и парламента.

Лекция от 28 сентября.

Следим, чтобы микрофоны были включены; я бы с удовольствием и свой выключил, но мне должность не позволяет.

В Минфине есть контрольно-ревизионное управление – по образу и подобию союзного Минфина. В 1996-м происходит некая трансформация – контрольно-ревизионное управление никуда не девается (оно занимается бюджетным контролем), но появляется Казначейство (занимается кассовым обслуживанием бюджета: хранит деньги, осуществляет расходы); казначейство начинает осуществлять текущий финансовый контроль – каждый раз определяется законность каждой операции. Постепенно выясняется, что Казначайство это эффективно работающая структура, очень полезная структура. Затем контрольно-ревизионное управление переименовывается в Росфиннадзор.

Первоначально Служба занимается только бюджетным контролем. Но в году в 2004 ликивидируется Федеральная служба валютного и экспортного контроля (ФСВЭК) – много лет назад была такая служба. И тогда ее полномочия передали Росфиннадзору. Большая половина Службы стала заниматься бюджетным контролем, вторая половина службы стала заниматься валютным контролем, и вот эта вторая половина и свела Росфиннадзор в могилу, его невозможно сделать хорошо. Деньги отмывались и выводились за рубеж, и Росфиннадзор ничего с этим сделать не мог. Накопилось чуть ли не под триллион не взысканных штрафов. В 2016-м году Росфиннадзор (Федеральную службу финансово-бюджетного надзора) ликвидировали.

С 2016 года служба была упразднена, а полномочия переданы:

Федеральному казначейству — по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций;

Федеральной таможенной службе и Федеральной налоговой службе — функции органа валютного контроля.

Не могу сказать, что ФНС сделала конфетку из валютного контроля, но многое она сделала, скажем ей спасибо. Росфинмониторинг (федеральная служба по финансовому мониторингу) – не знаю, относить ли его к финансовому контролю, ведь он занимается поиском преступников и выявлением финансирования терроризма. У Росфинмониторинга инструментарий похожий, но цели свои, специфические. Это больше силовая структура, нежели орган финансового контроля.

Финансовый контроль (формы, можно называть и видами). По времени проведения контрольных действий:

– предварительный финансовый контроль

– текущий финансовый контроль

– последующий финансовый контроль (взыскать с налогоплательщика не только недоимку, но еще и пеню за три года). Ничто не придает так не придает фискальный характер финансовому контролю, как последующий финансовый контроль – найти виновных, как полиция. Долгое время это был контроль постфактум, последующий, так было при царе, коммунистах, но сейчас очень мощно все-таки выстрелил предварительный и текущий контроль; последующий рассматривается как архаизм. Вы только планируете операцию, а она уже тестируется с точки зрения законности. Предварительный финансовый контроль отсекает то, что противоречит законодательству.

Банк легко видит: ему принесли платёгу (sic), связанную с экспортом или импортом либо на капитальную операцию (с ценными бумагами). Капитальную операцию банк может тормознуть. Допустим, обычная операция – компания продает товары за рубеж, на нее возлагаются выплаты в случае если кредитор заплатит, а если нет – то это орган валютного контроля приходит с проверкой и штрафует его на всю сумму, которую тут бедолага мог получить (на сумму всего контракта). Сколько угодно можно петь дифирамбы предварительному финансовому контролю, но он закрывает не все. А последующий – это уже когда проблема состоялась.

Остается текущий контроль, которого не бывает. Тяжело что-то контролировать в самой ситуации. Пересчет денежных средств во время выдачи кассирам зарплаты на предприятиях – единственный пример текущего финансового контроля, который мне удалось найти.

Я предлагаю смотреть на метод ФК как на процессуальную функцию – в определении на слайде не хватает «закрепленная законом устойчивая совокупность прием и способов контрольной деятельности». В УПП четко разделяется дознание, предварительное следствие и ОРД, которая предшествует возбуждению уголовного дела. Что-то похожее есть и в финансовом контроле. Методы – это формы, а формы – это методы. Методы я вижу как процессуальную оболочку контрольной деятельности, у нас будет 5 методов. Отдельные приемы и способы у нас используются без специальной формы, а методы отдельно. Вызывают гендиректора в налоговые органы – а вы не знаете посоветовать ли ему туда ехать или нет. Проверки проходят в выездной форме и в камеральной; не очень четко прописано, что для того, чтобы взаимные права и обязанности возникли, должна быть назначена проверка. Но «легкие» контрольные действия (опросы, допросы и др.) проводятся без каких-либо проверок.

У внепроцессуального принуждения очень большой коррупционный потенциал, поэтому чем меньше для него возможностей, тем лучше. Если для вас источник информации – документ, то нужна нормативная регламентация документального контроля; если для вас источник информации – люди, то вы используете приемы фактического контроля:

Инвентаризация

Осмотр

Контрольная закупка

Допрос/опрос

Изначально еще в Советские времена фактический контроль применялся попроще; в советские времена такого глубокого погружения в деятельность предприятий не было. Проверка или ревизия шла по документам, иногда применялась еще инвентаризация в дополнение. Приходит проверка на завод и смотрит книги в записи бухгалтерских книгах. До допроса с опросами дело не доходило – если они и были, то неформализованные – потому что государство приходило на свое же предприятие. Если можно было за ниточку вытащить что-то, напоминающее хищение – подключалась ОБХСС (отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности) – это уже правоохранительный орган, который проводил допросы, опросы и т.д.

Теперь с рыночной экономикой одновременно сложнее и проще. Бизнес для государства – это прежде всего налогоплательщик, во вторую очередь налогоплательщик, а в третью – получатель субсидий. Это значит, проверка должна быть мягче, или проверка должна быть жестче? Для государства бизнес это тайна за семью печатями. Советский налогоплательщик – предприятие – не могло уклоняться от налогов, так не делали, скорее, физически растаскивали. Инструментарий похож на инструментарий следователя. В фактическом контроле появилась такая экзотика, как контрольные закупки, обвесы, обмеры, оценка фундаментов – это все фактический контроль. Контрольная закупка – если она какому-то органу прямо разрешена, ее делать можно, если не разрешена – ее делать нельзя. Для каждого органа нужно заранее смотреть виды методов (форм) его финансового контроля. Если бы был финансовый кодекс, там было бы разложено все по полочкам, но у нас отдельно НК РФ и БК РФ.

В Бюджетном кодексе финансовый контроль перепутан с бюджетным контролем. Там более широкое понятие (финансовый контроль) отождествлен с бюджетным контролем. То, что там называется финансовым контролем – на самом деле имеется в виду более узкий бюджетный контроль.

В финансовом контроле у налогоплательщиков много прав, много процессуальных гарантий. Валютный орган – по его регламенту акт проверки вам не вручается, он составляется в единственном экземпляре, и по ходатайству проверяемого лица копию могут ему выслать.

Не написано, что налоговый орган может провести проверку – значит не может; если не написано, что налогоплательщика можно вздернуть на дыбу и поджарить – значит нельзя (эта идея не одному мне приходила в голову: в НК есть нормы о том, что к налогоплательщику нужно относиться уважительно, недопустимо грубое отношение.

Документальный контроль:

Формальная проверка – требование документа, допустим, счета – и вы смотрите, есть ли там все реквизиты, которые требуется по форме.

Логическая проверка – там указано, что это счет за товары, но назначение платежа не соответствует сумме. Ладно, черт с ним, пойдем дальше

Математическая проверка – проверяется, нет ли арифметических ошибок.

Методы финансового анализа – что делают первичные документы? Они переводят натуральные измерения в денежные. Количество проданной продукции – это натуральный измеритель, а счет позволяет все это перевести в деньги (какова выручка или затраты). Как бы физическую реальность переводите в финансовую форму. Астрономические затраты и малая выручка, но прибыль большая – финансовый анализ поможет определить, где здесь обман.

Юридическая проверка. Финансовый анализ мы с вами руками не будем делать никогда. Проверяем договоры – смотрите первичку по этим договорам (счета), действительный ли договор, правоспособное ли лицо и т.д. Нашли огромную черную дыру – договор с вымышленными фирмами.

Сейчас мы с вами послушали информацию о приемах способах 19-го века, поменялось ли что-то в 20-м веке? Если вы скажете, что в России 20-й век прошел, не затронув финансовый контроль, я с вами соглашусь. Хотя большевики и говорили, что «Социализм – это учет + электрификация всей страны», учет они понимали особенным способом – это учет вручную и на бумажных носителях. Принципиальное изменение произошло с появлением цифрового контроля. Раньше финансово-хозяйственную деятельность можно было оформить только на бумаге. Цифровой контроль – проверяем всех торговцев спиртными, проверять вручную всех сложно; проверяют средние нормы выручки и прибыли для этого района. Приемы и способы цифрового контроля – ведение больших баз данных: АСК НДС-2 (автоматизированный контроль за НДС), АИС-3 (автоматизированная налоговая система – там собрана информация о всех налогоплательщиках. В Федеральном казначействе сошли бы с ума, если бы они на бумаге считали доходы и расходы современного государства. Раньше ловили их нудно, месяцами, в бумажной форме. Если человек один, а квартир у него несколько, наверное, он их сдает. Вряд ли человек будет и издавать налоговые декларации, и скрываться от налогов. По таким гражданами риски минимальные – смотрим по банковским счетам. И вы смотрите: у них по банковским счетам проходят больше денег, чем зарплата.

Электронные документы и электронная переписка могут служить источником информации с тем же успехом, что и бумажные документы.

Пока непонятно, выделить ли отдельный метод цифрового контроля или несколько способов и методов внутри цифрового контроля, мы на семинарах не пришли к единому мнению. Главное, чтобы эту цифровизацию не забыли, что она в принципе есть.

Методы финансового контроля (они же процессуальные формы):

– обследование. Клиент приходит к аудитору и захочет заключать ли договор аудита или нет. Если вы думаете, что для аудитора вопрос только в вознаграждении, это совершенно не так. Если бухгалтерия в плачевном состоянии, аудитор побеседует с гендиректором, попросит документы компании, договоры компании, информацию о судебных разбирательствах, отчетность.

– наблюдение. Это исключительно прием документального контроля. Предполагает работу за стандартизированными документами – в определенные сроки должен предоставлять необходимые документы. Наблюдение постоянное, оно сопровождает деятельность лица. Наблюдение – метод налоговых органов. Наблюдение очень хорошо для получения первейшей цели финансового контроля, получения обратной связи. Сейчас у наблюдения (оно же мониторинг) появилось второе значение. Налоговый мониторинг – это тотальный контроль за налогоплательщиком, когда налоговый орган подключается к системам налогоплательщика. Раньше наблюдение предполагало получение выборной информации, налоговый мониторинг позволяет получать вообще все.

– анализ (вспомогательный). Применение методов финансового, статистического анализа к хозяйствующим субъектам; его может проводить Счетная палата, налоговые органы его проводить не могут, но могут назначить экспертизу, но ее должен проводить не гос. орган.

– проверка. Проверка полноты уплаты налогов, проверка …

– ревизия. Раньше предполагалась полная проверка финансовой деятельности, сейчас в этом нет такой необходимости. Это такой тяжеловесный термин. Если вы хотите указать на форму, процессуальную оболочку, который предоставит весь спектр приемов и способов получения информации – назовите это ревизией, не ошибетесь. Сейчас разница между проверкой и ревизией размыты, они бывают какие угодно. Проверки бывают как комплексные, так и тематические. Проверки с ревизиями вы можете поделить на камеральные, выездные и встречные. Камеральные – не выезжая на проверяемый объект; выездные – наибольшее вторжение в сферу деятельности проверяемого лица.

Сейчас все-таки смещается всё к наблюдению как контролю текущему.

— это традиционный, устоявшийся подход к выделению методов

Метод = процессуальная форма?

Допросы, опросы, осмотры, помещений не являются самостоятельными методам и должны применяться только в рамках соответствующего метода (проверки, ревизии и т.д.)

Проверки и ревизии

— камеральные, выездные, встречные

— плановые / внеплановые

— комплексные, тематические, сплошные, выборочные

Налоговый комплаенс – стремление активно выполнять требования налогового законодательства. Он налаживается благодаря внутрихозяйственному финансовому контролю. Налоговый орган говорит: если ты так хорошо настроил систему внутреннего контроля, то твоей информации можно доверять, ты прозрачен, и мы подключаемся к твоим системам, заключаем соглашение об информационном сотрудничестве, ведем налоговый мониторинг, но ты свободен от проверок. Колоссальный бонус – не просто текущий, но и предварительный контроль: можно договориться и перед каждой сделкой заранее согласовать свои действия с налоговым органом.

Лекция от 5 октября.

1. Понятие бюджета

2. Структура бюджета

3. Бюджетное планирование

4. Понятие бюджетного права как подотрасли финансового права

5. Понятие бюджета как …

Процесс раздачи денег не так хорошо отрегулирован, как процесс их взимания. У нас роли меняются и государству приходится спасать своего кормильца.

Понятие бюджета – вам нужно будет дать ответов на этот вопрос как минимум три:

1. с материальной точки зрения – в ранние 90-е гг. мы бы сказали, что это пустота. Сейчас довольно просто: бюджет – это деньги. Публичны денежные фонды публичной власти. Что значит целенаправленность? 1) деньги должны быть централизованы в руках одной власти и направлены сразу все целенаправленно; 2) деньги не хранятся по разным карманам, а находятся сразу все у одного субъекта (один муниципалитет – один счет, один субъект – один счет).

В целом – один публично-правовой бюджет – один счет. Таможенную пошлину получали раньше на счета в банках, а не в Казначействе. Совсем долго держал оборону пенсионный фонд России (ПФР) – сейчас загнали на казначейское обслуживание и ПФР. Любой денежный фонд – это некий счет, поэтому это не столько фонд в традиционном понимании как золото в сундуке, сколько входящий и исходящий денежный поток. И если в годовом измерении сумма колоссальная (порядка 20 трлн руб.), то иногда сумма может быть и отрицательная за один день. Сейчас мы говорим «фонд», но имеется в виду денежный поток. Возникает т.н. кассовый разрыв – задача министерства финансов применительно к финансовому бюджету состоит в том, чтобы не сталкиваться с кассовыми разрывами, а если они случаются, то быстренько закрывать их краткосрочными кредитами.

2. с экономической точки зрения. Не только деньги, но и денежные отношения по наполнению, распределению публично-правовых фондов.

3. с юридической точки зрения. Для права бюджет – это публичный план формирования, распределения и использования. Юрист под словом бюджет понимает план использования денежного фонда. Бюджетные вопросы – это основа самого принципа разделения властей, ярчайшее проявление этого принципа.

…

Под законом мы здесь разумеем федеральный закон, для субъектов – закон субъекта. Законодательная ветвь разрабатывает проект бюджета, исполнительная власть исполняет проект бюджета и отчитывается перед законодательной властью. Бюджет – это и денежные отношения, и сами деньги, и план – и всё это бюджет, единый финансовый процесс. Это порождает двойственность подходов к этому несчастному плану. Если вы работаете в Минфине, ваша задача больше техническая – вы рассматриваете бюджет как усложнённый план расходов и доходов. Вы будете воспринимать это как какой-то специфический вариант бухгалтерского учета. Для вас многие эти технические подробности становятся неважны, если вы юрист: вам важно принятие бюджета, конституционная процедура, обсуждение.

Эти два подхода немножко конкурируют друг с другом. Для голосования по бюджету так много знаний по бухгалтерскому отчету и финансовой отчетности.

Бюджет нужен для того, чтобы собрать деньги и профинансировать, этот процесс будет оказывать мощное управленческое воздействие. Каждый второй рубль в нашей стране распределяется или перераспределяется через бюджетную систему. В широком смысле слова мы сталкиваемся с реализацией государственной бюджетной политикой – ее долгосрочные черты воплощены в бюджетной политике. Как она должна реализовываться, в каких формах – эти генеральные направления задают федеральное законодательство, заданное Бюджетным кодексом.

Но есть и текущая бюджетная политика. Если у Минфина остается свободный остаток денежных средств – для Минфина деньги федерального бюджета учитывает федеральное казначейство. Если глобальные вопросы – будет ли у каждого субъекта свой бюджет (решается на конституционном уровне), есть менее глобальные, даже оперативные, совсем частные – как именно будут управлять бюджетом.

"Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (утв. Минфином России)

Посмотрите этот документ. Вы увидите всю тщетность планирования. Никто не мог спланировать бюджетную политику на 2020 год, будучи в 2019 году.

2. Структура бюджета. Хороший бюджет пишется из трех строчек: доходы, расходы и разница между ними. Уровень раскрытия информации – ты не можешь дать правила об этом уровне раскрытия, это можно только нащупать. На одном полюсе у нас есть подробнейший бюджет. На другом – бюджет из трех строчек (доход, расход и разница между ними: дефицит или профицит). Дефицит – это ситуация, когда расходов больше, чем доходов. У государства есть определенные расходы, которое оно не может не произвести, они даны самой природой государства: оборона, порядок, суды, социальная сфера если государство социальная. Их можно только подсократить. В бюджетном праве начинает действовать эмпирический принцип государственных расходов. Это не значит, что любой каприз должен быть удовлетворен, но это значит, что есть расходы, без которых нельзя; а потом мы их сравниваем с доходами, которые государство намеревается извлечь. Но тут возникает диалектическое противоречие между предзаданными расходами и уровнем экономического развития (которая может стагнировать или даже сокращаться).

Ставки налогов до определенного момента повышать можно, но на определенном этапе собираемость начинает падать. Не подберу иного слова кроме как искусство финансового управления; где-то общество соглашается на 40% ставок налогообложения, другие – менее. Это отражается на кривой Лефера – показывает зависимость между ставкой налогообложения и собираемостью налогов (оцифровке эта зависимость не поддается): чем больше ставка налога, тем меньше собираете. Из-за инфляции в 90-е гг. поступления на доходы физлиц были ничтожно малы, потому что была прогрессивная шкала налогообложения; в начале 2000-х – заменили на фиксированные 13%, и за один финансовый год собираемость увеличили в 10 раз (нужно учитывать рост цен на нефть, но тем не менее).

Если в бюджете запланирован дефицит, это значит, что Минфин понимает, как оно будет управлять разницей между расходами и доходами – государство прибегнет к заимствованию, как любой работяга стрельнет пятерку до зарплаты. А если дефицит сложился как результат исполнения бюджета, то это уже беда. Значит, исполнили бюджет с убытком.

Есть мнение, что небольшой дефицит в бюджете нужен, чтобы стимулировать экономику. Потратить деньги, которых нет – можно их позаимствовать в других отраслях экономики; либо просто напечатав деньги, это становится заметным не сразу, но рано или поздно становится. Дефицит – количество денег начинает расти. Государство размещает облигации на открытом рынке, ЦБ имитирует деньги реагируя на спрос банковской системы.

Когда доходов больше, чем расходов, профицит. При экономическом росте при неизменных ставках налогообложения привел к тому, что сформировался даже некоторый избыток. Оставляем как есть, получаем переизбыток и оставляем его на черный день. Это одновременно и правильно, и неправильно. Профицит как план – это вещь не очень хорошая. Государство не ищет прибыли, нет задачи получить прибыль, государству нужно добиться того, чтобы его расходы и доходы совпадали. Я, например, считаю, что идеальное бюджетное планирование – это уход в ноль. Кейнсианцы будут говорить, что должен быть легкий дефицит. Сторонники патерналистских подходов – должен быть профицит, налогоплательщики не умеют деньгами распоряжаться. И те, и другие, и третьи будут правы, тут правильного ответа нет.

Технически профицита в РФ быть не может, потому что бюджет наш устроен согласно бюджетному правилу: есть какие-то предзаданные сутью государства расходы, есть доходы – достаточно точно спрогнозировали налоговые поступления, и смотрим, что налоговых поступлений становится многовато. Мы тогда не пишем «профицит», а пишем – что эти деньги идут в резервный фонд – Фонд национального благосостояния. Профицит у нас есть, но технически отчисление в Фонд национального благосостояния это расходная статья, поэтому профицита де-юре нет. Раньше еще был Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, но затем остался только ФНБ (хотя он, по сути, и есть резервный). Не наше юридическое дело рассуждать о том, что правильно, а что нет. Не хотел бы быть человеком, который принимает решение, снижать налоги или аккумулировать бюджет.

От структуры бюджета один шаг к бюджетной классификации. На заседание коллегии министерства финансов приходит встрепанный министр финансов и говорит: ааааа, завтра сдавать бюджет, давайте в википедии посмотрим, как его составлять. На самом деле каждый год бюджет несильно меняется, разве что цифры. Для того, чтобы бюджеты были понятны, предусмотрены бюджетные классификации: они нужны и юристам, и бухгалтерам. План, отчет – все делается по рубрикам бюджетной классификации. У каждой денежки есть ее источник – классификационный цифровой код – он же показывает куда именно эти деньги пойдут, кому именно.

Одно слово «доходы» ни о чем не говорит. 18 трлн доходов помогает вам разложить бюджетная классификация. Налоговые поступления ожидаемо разложится в зависимости от вида налогов; неналоговые – разложатся на оказание государственных услуг, на м/н деятельность (пошлины) и прочие доходы. К налоговым доходам отнесены пени и штрафы за нарушение налогового законодательства (это показываем фиксальную направленность); а вот к неналоговым – административные штрафы.

Один и тот же расход кодируется сразу по трем направлениям.

1) Зачем он нужен? Это функциональная классификация расходов (оборона, освоение космоса, охрана природы и т.д. – это различные коды функциональной классификации).

2) Дальше вступает в ход ведомственная классификация. Расходы на оборону могут идти по линии минобороны, а могут по линии МВД. Важен еще экономический уровень раскрытия информации – на что пойдут деньги даже не с экономической, а с бухгалтерской точки зрения. Классификация расходов – национальная, ведомственная и экономическая.

3) Экономическая классификация, она же счетно-экономическая. Текущая – зарплаты, электроэнергия, другие экономические операции; капитальная – затраты на капитальное строительство. Экономическая классификация расширилась до КОСГОУ – Классификация операций сектора госуправления. Мы должны любой расход пронумеровать с точки зрения того, что он собой представляет с точки зрения бухгалтерской деятельности.

У нас бюджетный учет пытается втянуть в себя всю полноту информацию о всей хозяйственной деятельности. Коль скоро она оцифрована, почему бы не отразить ее. В 2007 мы все испытали испуг, увлеклись стыковкой бюджетного учета с бухгалтерским. Оказал платную образовательную услугу

– доход будет учтен через КОСГОУ – она собираеи информацию в государственном секторе. В 2007 году немножко бюджетный кодекс занесло, в доходы бюджета начинали подтягиваться всю доходы из бюджетных средств. Гражданское право говорит, что это университет должен получать свои же доходы; а бюджетное – что это бюджетное учреждение, пускай платит в федеральный бюджет.

В стыковке бюджетного учета с бухгалтерском главное вовремя остановиться, иначе можно дойди до бюджета очень далеко. Решили в итоге что доходы бюджетных учреждений не будут учитываться; бюджетных федеральных казенных учреждений – все его доходы есть доходы РФ.

Для компенсации дефицита три пути:

– продажа имущества из государственного резерва (золотого запаса)

– государственный кредит (заимствование)

– продажа государственного имущества (приватизация).

Не бывает государства без бюджета, у субъектов тоже есть свои бюджеты. Они сами определяют источники наполнения бюджетных средств. На муниципальном уровне то же самое – нет муниципалитета без бюджета. У них тоже есть свои муниципальные бюджеты, и эти бюджеты самостоятельные. Право каждого уровня публичной власти на самостоятельный бюджет входит в противоречие с тем, что обеспечивается единство бюджета. Сгоряча сначала рубанули шашкой – когда переходили на казначейское обслуживание, дали всем бюджетную классификацию; потом сказали как-то, мол, ну ладно, это конечно жутко неудобно. За год в закон о бюджетной классификации набегает 200-300 поправок.

Понятие бюджета – определяя бюджет, мы получим три смысла, в юридическом у нас так гладенько получилось, что это финансовый план государства, облеченный в форму закона – нормативно-правовой акт органа представительной власти муниципального уровня. Хитрость в том, что бюджет – это не закон, это план в форме закона.

Нормы закона о бюджете, они конкретны. Закон о бюджете слишком общий документ, ни одна копейка не тратится на его основании. Там идет документальная процедура составление реестров, бюджетных подписей, и только потом деньги можно тратить. С одной стороны, бюджет очень конкретен, с другой – он определяет его права и обязанности, но не является нормативным документом; если бы цифры были нормативны, ФНС должна была бы как судья на футбольном поле свистеть в свиток и говорить, что налоги все уже уплачены. В части доходов бюджет абсолютно индикативен (описывает желаемое), в части расходов – еще можем сказать, что нормативен. Бюджет – это финансовый план государства, принимаемый в форме закона, но не являющийся законом.

Лекция от 12 октября.

Бюджетное право и бюджетная система.

Требования к бюджету чаще всего примут форму правовых принципов. Именно финансовый характер бюджета сыграл злую шутку с СССР, было скорее натуральное планирование, финансовый бюджет не стыковался с пятилетними планами развития. Натуральное планирование к концу 1980-х оторвалось от денежной реальности. Сначала закончили деньги, потом закончился и Советский союз. Сейчас, к счастью, планирование идет от финансов.

Требования к бюджету: полнота, достоверность и прозрачность.

1. Полнота. Абсолютно все доходы и расходы должны найти отражение в бюджетах различного уровня. Есть секретные статьи бюджета, но эти статьи не публикуются, хотя и включены в бюджет.

2. Достоверность. Достоверность тоже правовое требование к бюджету. Достоверность – 1) никто не знает, что будет в будущем; 2) неизвестны все факты, невозможно учесть все факты в стране. Достоверность – бюджет составляется настолько достоверно, насколько это возможно. В такой обстановке, которая сейчас – можно опираться на показатели достоверности степени прогнозирования доходов с большой степенью уверенности. По налогам достоверность обеспечивается легко – они предзаданы налоговой системой.

Расходные обязательства. Бюджетные обязательства – это выражение призвано внести дух сбалансированности в бюджетный кодекс. В расходах расходы предзадают те обязательства, которые взяло на себя государство (пенсионные, социальные или эти обязательства могут быть заданы текущими контрактами – у меня контракт на 5 лет, и Университет должен платить. Сумма субсидий тоже где-то в конечном итоге предзадана. Нужно идти от высокого к низкому в бюджетных обязательствах, какие-то обязательства вытекают из м/н актов, какие-то из законом или контрактов. Какие-то дискреционные и усмотренщеские вещи могут возникать год от года, но в целом все прогнозируемо. Несокращаемость большей части расходов – чтобы их сократить, нужно многое поменять в законодательстве.

В сухом остатке – если не затуманивать бюджетные показатели специально, они получаются достаточно достоверными. Вы можете с высокой степенью уверенности пользоваться проектом закона о федеральном бюджете.

На каждом уровне – свой бюджет, все вместе – консолидированный бюджет – это не закон, а математическое сложение бюджетов всех уровней. Федеральная власть не должна принимать свой федеральный бюджет вне связи с региональными и муниципальными – может быть, региональный бюджет настолько опустошает карман налогоплательщика, что на федеральный ничего не остается (я скорее фантазирую, обычно наоборот). И вот для этого смотрят и на исполнение бюджета в предыдущие годы.

Эмпирическое правило – расходы в триллионах совпадают с номером года. 2014 – 14 трлн, 2017 – 17 трлн, расходы на 2021 год – под 21 трлн рублей. Очень легко запомнить сколько денег в бюджете в каждый год. Пока что у нас на 2021 солидный дефицит. От 3% ВВП – опасные проценты (закрываются заимствованиями, гос. кредитом); от 10% ВВП – уже страшно.

У России блестящая кредитная история. Репутация в кредитно-денежных отношениях очень хорошая, у СССР была ужасная, 30 лет назад и представить было нельзя, что у нас будет такая хорошая кредитная история.

За любой год бюджет корректировался по ходу дела. У нас много бюджетных показателей пляшут в зависимости от цены на нефть. Поправки – в зависимости от изменения цены на нефть. Бюджетное правило – убирает резкое влияние налогов, прямо завязанных на цене нефти (налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), вывозная пошлина).

Бюджетное правило работает в автоматическом режиме – если денег нет, они берутся из Фонда национального благосостояния автоматически. Не всегда они должны там лежать нетронутым грузом. Другое дело избыток поступлений в этот фонд пустить на благие нужды. Их можно оттуда достать и пустить на дополнительное рефинансирование всяких программ развития. Кейнс учил, что самое надежное планирование – это долгосрочное планирование, ведь в долгосрочной перспективе все мы мертвы.

«Финансовый год» – не всегда может быть календарным; в англосаксонских странах традиционно привязан к дате сбора урожая. У нас год календарный.

Е.Ф. Канкрин – министр первой половины 19-го века, считал, что от краткосрочной перспективы легко перейти к среднесрочной. Но вы наверное и не помните кто это такой. Люди всегда думают, что смогут перенести горизонт бюджетного планирования в будущее. Расходы предзаданы законодательством, поэтому мы должны понять, что планы можно составить на длительный период. Поэтому планировать можно как раз на 3 года («плановый период») – текущее законодательство изменится несильно (3-летний бюджетный план, принимаемый ежегодно на 3 года). Это очень полезно для инвестиционных контрактов и контрактов на капитальное строительство. 4-й гуманитарный корпус сооружался долгие 10 лет, его бы сделали быстрее, если бы в начале 2000-х на капитальное строительство выделялось бы финансирование хотя бы на 3 года.

Бюджет имеет некую степень нормативности, хотя и если тратить меньше – это не правонарушение. Если запланировано строительство новой больницы, а на строительство этой больницы выделяется субсидия.

Принципиальная разница между краткосрочным (на финансовый год) и краткосрочный финансовый год (3 года) состоит в том, что в краткосрочном периоде – получатели субсидий точно их получат. У бюджетных показателей нормативность очень условная, но все-таки она есть – на финансовый год она прослеживается; а у показателей на плановый период (3 года) – они не столько жестко нормативны.

Трехлетний план принимается ежегодно на три года. Подумайте об этой фразе на досуге. Трехлетний план принимается на год + два, и вот эти два не связывают законодателя.

Самое надежное долгосрочное планирование – это государственные программы (5-7 лет), бюджетный прогноз раз в 6 лет, принимаемый на 12 лет. В 18 веке бюджет писали как расходы и доходы, а теперь – как пучок программ. Государство программирует бюджет с ориентацией на искомый результат. Если нам не нужно развитие, а нужно поддержание текущей деятельности, то вот эти государственные программы на не нужны.

Расходы, разложенные по программам – это не ухудшает бюджетное планирование, а только улучшает его. Это солнечная сторона государственных программ как основа положения бюджета. Теневая сторона – где искать источник пополнения бюджета. По действующему варианту бюджетного кодекса действует принцип совокупного покрытия всеми доходами всех расходов; нельзя взять один источник дохода и покрыть им свою программу, программный принцип (один доход закреплен за программой) – противоречит принципу равенства. Принцип совокупного покрытия – старый добрый принцип равенства, принцип котла – в общий котел кидают, и ложками оттуда едят. А если всем бюджетополучателям раздать свои котелки, то с прозрачностью, достоверностью и полнотой бюджета можно будет попрощаться. Невозможно достоверно определить эффективность в государственном секторе. Государственный сектор возникает там, где при нынешнем уровне знаний мы не можем обеспечить эффективность; в 19-м веке телеграф был исключительно государственным, и считалось, что по-другому нельзя. Не так давно то же было и с освоением космоса.

Фридрих Хайек доказал, что эффективный расчет в бюджете невозможен (Нобелевскую премию он получил не за это, но тот, кто сможет бюджет эффективно рассчитать, тоже получит Нобелевскую премию). Есть программа развития Московского университета, там солидные суммы финансирования Университета. Наличие такой программы означает, что в проект бюджета автоматически сначала переносится цифра из программы, если вдруг финансирования нет, то циферку могут исключить.

… Есть некоторые профессиональные привычки, например, пока клиента не запугаешь, он тебя слушать не будет.

Каждый второй рубль проходит через бюджет того или иного уровня – куда бы вы ни пошли, бюджетное право вас настигнет.

Бюджетная система – совокупность бюджетов всех уровней, действующих на территории страны. Наличие этой системы и создает возможность для существования консолидированного бюджета – свода показателей всех бюджетов, действующих на территории страны (или региона), статистический документ, не имеющий формы закона.

Такого источника получения денежных средств как консолидированный бюджет нет – это просто статистическая информация.

Бюджетная система РФ:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ПФР, ФСС – фонд соц. страхования, ФФОМС – федеральный фонд обязательного мед. страхования). Создание таких фондов позволяет сохранить за фондами свои источники. Определение границы необходимого количества фондов – искусство, которое никак не закрепишь в законе.

2. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных фондов (ТФОМС – территориальный фонд обязательный мед. страхования)

3. Местные бюджеты

Социальные внебюджетные фонды – это придумал еще Бисмарк в конце 19-го века; дело в том, что социальное страхование рабочих развивалось в параллель с государственным страхованием. Пострадавшим рабочим выплачивалось пособие, это было очень похоже на страховую модель. Только в роли страховой компании выступало все государство целиком. Система социального страхования, социального обеспечения – работает по страховой модели (хотя в ней есть и признаки фискальной модели). Считается допустимым, когда наряду с классическим бюджетом есть внебюджетные фонды социальной направленности.

Обычный классический бюджет учитывает текущее сохранение средств; все мы по чуть-чуть платим взносы, например, в Пенсионный фонд, средства фонда инвестируются, доходы от инвестиций идут на выплату пенсий. И вдруг если только в страшной черной перспективе когда население состарится, фонд будет сокращаться. На практике сокращается и так.

Лекция от 19 октября.

На местном уровне внебюджетных фондов нет.

Бюджетная система – совокупность бюджетов на определенной территории.

Много лет назад была налоговая полиция, а сейчас ее нет. Когда она была, 10% собираемых ей штрафов шла в фонд этой полиции. Они начали действовать по принципу «не догоню», хоть согреюсь. Такие фонды (у МВД и ФНС тоже такие были) ликвидировали, потому что признали создающими ложный стимул.

Если посмотрите учебник 1996-го года – принцип совокупного покрытия – значит, все недополучат в равной степени, если окажется, что собрали налогов меньше, чем планировали. Секвестр – предполагает пропорциональное сокращение всех доходов бюджета. Но в бюджете есть защищенные статьи – например, расходы на оборону – точно защищены от секвестра, как и социальные расходы, дотации на развитие экономики. И оказывается, все, кроме самых незащищенных (образования и здравоохранения) защищены.

В Бюджетном кодексе отказались от защиты каких-либо статей бюджета. Либо защищаются все, либо не защищаются все. Я бы не сказал, что этот принцип проводится в жизнь. Сейчас такой процедуры, как секвестр, в чистом виде нет. Если поступление от доходов процентов на 10 отклоняются от расчетного, тогда принимаются поправки в Закон о бюджете на текущий год.

Дорожный фонд, резервный фонд, фонд национального благосостояния – эти фонды – это фонды внутри бюджета, процентов 30 федерального бюджета – нефтегазовые доходы. Сама РФ нефтью и газом не торгуют, это делают нефтегазовые компания, но они платят налоги и пошлины в астрономических суммах. Практически все, что торгуется при нефти выше 40 долларов за баррель – это все сверхдоход и забирается в бюджет с помощью налоговых механизмов.

1970-е – уже тогда понимали, что поток нефтедолларов может и

Была такая сцепка в 2000-х из резервного фонда и совсем уж резервного фонда – Фонда национального благосостояния (ФНБ). Резервный фонд – для оперативного реагирования на обстановку, и когда он совсем уж наполнен, то поступления идут в Фонд национального благосостояния (он неприкосновенен). Грусть в том, что хватит ФНБ всего на половину финансового года, но что есть, то есть. С 2018 года Резервный фонд решили упразднить и систему упростить.

Что лучше – изымать внебюджетные фонды или оставлять внутри бюджета – если и изымаем, то в совершенно прозрачный Фонд национального благосостояния. При этом мы как юристы не должны рассматривать то, лучше ли их изъять или нет – это оставим экономистам. Главное – насколько прозрачны те механизмы, которыми мы можем это сделать. Мне хочется считать, что они прозрачны.

Эмпирическое правило: при дорогой нефти ФНБ пополняется, при недорогой – нет. Расходов понятно 20 трлн рублей, ФНБ – около 8, а может и больше трлн, кабы даже не 12 трлн. Фонд используется не просто как заначка, но как финансирование на всяких инфраструктурных проектов – самый интересный был, когда Минфин купил у ЦБ Сбербанк за астрономическую сумму; государство купило его само у себя. Сами себе продали Сбербанк, заработали на этом огромную прибыль (смеется), как прибыль.

Беда этого фонда в том, что это еще половина бюджета, который лежит в заначке. Очень легко начать доказывать в таком левацком ключе: давайте используем эти деньги сейчас, пока их не съела инфляция. Глубокий смысл ФНБ – как раз в том, что использовать его нельзя; лучше почтенны

Дорожный фонд, Фонд развития – тоже фонды совокупного покрытия, это такие котлы внутри котла6 за которыми закреплены свои источники. У Дорожного фонда – это акцизы и еще раз акцизы, у Фонда развития надо посмотреть, с ходу не помню. Главное, что эти фонды не снаружи бюджета, а внутри бюджета. Такие фонды были и в СССР – Фонд стабилизации экономики Советского союза.

Внутри бюджета эти фонды можно нарезать как угодно (это вопрос политики и управления), а вот внебюджетные фонды – только если это прямо указано в законе.

Забюджетные фонды – это зло. Например, Минэкономразвития создаст фонд экономического развития и скажет предприятиям: вы же хотите развиваться, тогда 10% прибыли давайте в наш фонд. Одно время фонд был при министерстве топливной промышленности и энергетики. Предприятия отдают часть дохода в эти фонды. Приходит налоговая инспекция и говорит: для вас это экономически неоправданные расходы, не уменьшайте вашу прибыль чтобы снизить налог на прибыль. А потом они говорят: это была своеобразная форма дарения, хотя здесь между коммерческими организациями дарение запрещено, поэтому кое-как удалось убедить суд, что это был платеж (хотя, между нами говоря, это не платеж был).

Бюджетные системы РФ, СССР и США – если мельком на них клянем, скажем, что они чрезвычайно друг на друга похожи. Но принципы устройства совершенно разные – в РФ принципа два: единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. Старый гегельянский подход, единство и борьба противоположностей. Любая маленькая деревушка, если у нее есть статус муниципального образования, принимает свой маленький, но бюджетик. Между бюджетами есть взаимосвязь. Самостоятельность бюджетов означает, что никакие деньги не могут быть принудительно изъяты из одного бюджета в другой; федерация может договориться о предоставлении субсидий и дотаций в регионы. В СССР был концептуально другой принцип – принцип единого государственного бюджета. В СССР был все-таки не федерализм, а демократический централизм, бюджет был один на всех. У республик свой бюджет, у городов и областей были свои бюджете, у районных свой – все это по принципу матрешки, это были астрономические цифры, которые доказывали, что мы небезнадежно отстали от Америки. В Советском союзе на полном серьезе принимали единый государственный бюджет – пока в Москве за него не проголосуют, ты у себя в деревне не может тратить не копейки, потому что твой бюджет – это часть единого всесоюзного бюджета.

Самостоятельность бюджетов был только доведен до конца в США (до недавнего прошлого). Это значит, что если ты разоряешься, то сам виноват, никаких дотаций. Такой муниципалитет был в Калифорнии. Его в итоге просто обанкротили, обнулили его долги, все его должностные лица были отправлены отдохнуть, некоторые даже на нары. Публичная власть без публичных расходов перестанет выполнять свои функции. В 2000-х гг. США последователи общей моде на бюджетные дотации. Бюджетные хлопоты и тяготы выглядят одинаково везде. Самостоятельность бюджетов в США – это уже реальность, уходящая в прошлое. Сейчас уже по сравнению с 1980-ми годами у нас Социалистические Штаты Америки, больше похожи на СССР.

Межбюджетные отношения – это вопрос сложный. Бюджетное право, Комягин Д.Л.

Невозможно передать с федерального уровня расходы на оборону; вряд ли можно расходы на благоустройство отдать на федеральный уровень. Но есть такие вещи, которые можно двигать с регионом на федерацию и обратно (например, льготный проезд для пенсионеров (расходы) друг другу хотят передать), все они мрачно поглядывают мрачно вниз к муниципалам и говорят: а может быть вы?

Передача расходов. Есть бюджетная система, объединенная абстрактным принципом единства принципов бюджетной системы. Германия долгое время была разделена на Восточную (нищую) и Западную (богатую). В восточных землях расходы ничем не отличаются от западных, хотя регионы восточные малообеспеченный – и тогда они решают эту проблему через межрегиональную систему помощи, горизонтальную, минуя федеральный центр. У нас так же, на всю эту проблему бюджетного неравенства накладывается еще одна, которая называется словом «воруют». Если федеральный центр один, то регионов-то много, регионов несколько десятков, в каждом какие-то внутренние процессы, в результате которых долги куда-то деваются, налоги растут, долги тоже. Почему в США эта децентралиазция работает лучше (о нее мы сильно обожглись) – непонятно, но это и не наш вопрос, не юридический; мы как юристы можем только констатировать факт.

Доходы бывают закрепленные и регулирующие. Закрепленные – те, которые закон раз и навсегда привязывает к бюджету определенного уровня. Когда законом устанавливает налог, нужно расписать не только с какой базы по какой ставке этот налог взимается. Может быть один налог, который попадает как закрепленный налог только в один бюджет. В таком случае (например, НДС) налогоплательщику не нужно думать куда его платить – он платит его только в федеральный бюджет. Сложная финансовая система – хорошо с точки зрения управления, финансовой политики, но не всегда хорошо с точки зрения простоты для налогоплательщика.

Есть доходные источники, которые не закреплены за определенным бюджетом (например, акциз) – поэтому каждый год они определяются в различные бюджеты. Сейчас становится возможным принцип единого платежа – когда налогоплательщик посчитал все свои налоги, одной платежкой отправил в Казначейство, а оно уже само эти суммы считает, раскладывает и распихивает по различным бюджетам. С помощью регулирующих доходов можно чуть более гибко настраивать бюджетную систему. Возобладает вдруг такая точка зрения, что транспортный налог надо будет отменить – регионы опечалятся, что у них выпадает этот налог. Каждый год заниматься налоговыми подвижками (изменения налогов понемногу в ту или иную строну) – каждый год не получится, он просто перестанет проходить через парламент. Поэтому есть более гибкий способ – межбюджетные трансферты, их 3.5 формы:

1) дотации

2) субсидии

3) субвенции

4) прочие

Деньги могут передавать как между бюджетами, так и между бюджетами и внебюджетными фондами. Вы вряд ли будете упаковывать в договор перевозки договор купли-продажи. Дотация – предоставление ассигнований на покрытие бюджетного дефицита (нецелвые деньги, чтобы закрыть дыру в бюджете); федеральный бюджет видит страдание московской области, которая время от времени доводит себя до банкротства и условно говоря из федерального бюджета ей выделяются дотации. Субсидия нужна для софинансирования каких-то целевых расходов (проведение Чемпионата мира, например). Есть федеральный дорожный фонд и региональный дорожный фонд, и для меня сейчас загадка, как там решается этот вопрос. Субвенция – если на нижний уровень передают какие-то полномочия, например, сферу ГИБДД отдаем муниципальному уровню (условно говоря). Муниципальные власти тогда скажут, что этого нужны патрульные машины, нанять шерифов, чтобы из муниципального округа Гадюкино выросло графство Гадюкино. И для этого выделяют субвенции – для конкретных полномочий.

Если возникают более узкие, разовые, единичные задачи, они решаются с помощью разового представления в субъекте. Для чего нужны «прочие» межбюджетные трансферты – на случай, если есть что-то, что не подпадает под дотации, субсидии или субвенции.

Исполнение бюджета по расходам и доходам – расскажу в след раз.

На досуге откройте Конституцию и найдите все статьи, которые относятся к финансовому праву.

М/н акты возможны в бюджетном праве, как ни странно. Вы ни одного вопроса не решите без федерального и муниципального законодательства. Там норма такая: пишем правила для всех, потому чуть-чуть конкретизируем для федерального уровня, затем для субъекта и только затем для МСУ.

Бюджетное право – царство подзаконных актов. В налоговом легче – потому что там действует правило: нет налогов без представительства – другая засада, правда, состоит в судебной практике.

Пункт 8 – адресовано широкому кругу лиц, почитайте.

Лекция 26 октября.

Есть цель финансовая, наполнение бюджетов различного уровня. И есть цель более высокая, конституционно-правовая ­– это цель системы сдержек и противовесов.

Я думаю, вы и без меня в учебнике посмотрите определение бюджета и его деление на стадии. Я не возражаю против любого деления, лишь бы вы могли объяснить, почему именно такое количество зданий. Мне нравится деление на 5 стадий.

Прежде чем план какой-то исполнить, нужно сначала его разработать.

1. Разработка бюджета

2. Рассмотрение по существу бюджета в органе власти

3. Утверждение через верхнюю палату парламента, а затем подписание Президентом

4. Исполнение бюджета (я бы сказал, процессуальной составляющей здесь практически нет).

5. Отчет об исполнении бюджета, когда парламентарии заслушивают отчеты правительства.

Как работает стадия исполнения бюджета? Эту стадию в изолированном виде рассказать невозможно (потому что это сбор доходов и совершение расходов): с одной стороны бюджетные доходы, с другой ­– такой институт как бюджетные расходы.

Отчетность (ежегодная, ежеквартальная, ежемесячная и др.) «отгружается» Казначейству. В БК РФ смешаны две вещи поэтому – исполнение бюджета и бюджетный контроль, поскольку разработчикам БК РФ не нужно было запариваться, что отдельно есть исполнение бюджета и бюджетный контроль, потому что бюджетный контроль начинается сразу с момента исполнения бюджета. Исполнение бюджета с контролем в БК РФ перемешаны. Там вы увидите финансовый контроль, который на самом деле одна из разновидность финансового контроля – бюджетный контроль.

1. Место института бюджетных расходов в системе финансового права (это я вам только что рассказал)

2. Методы расходования средств в финансовой деятельности государства

3. Классификация бюджетных расходов

4. Формы бюджетных расходов

5. Получатели бюджетных средств, их права и обязанности

Бюджетный процесс регулирует организацию использования средств, а институт бюджетных расходов – их расходование — вот такие схоластические штучки (sic) нам не подходят. Министр финансов крикнул своим замам: повелеваю вам разместить облигации на рынке – такого нет, программа заимствований принимается в рамках заимствования. А вот как заимствовать – уже регулируется институтом «государственного кредита». Бюджет принят, а вот субсидии регулируются в рамках бюджетных расходов.

Тэтчер: «Нет никаких бюджетных средств, есть деньги налогоплательщиков». Как их тратить? Есть метод бюджетных ассигнований, есть метод бюджетных кредитов.

Бюджетный кредит – это то, что выдается из бюджета на возвратной платной основе (выбытие средств, частный случай совершения расходных операций); это пятое колесо при телеге. Совсем уж такой запасной вариант государственного финансирования, просто помним, что они есть в природе. Кто-то умудряется его не отдавать и садится в тюрьму.

Государственный кредит – это поступление средств (облигации?)

Основные колеса нашей скрипучей телеги бюджетного финансирования – это бюджетные ассигнования – на безвозмездной, безвозвратной основе (звучит как эпитафия).

Ведомственная классификация нужна при рассмотрении бюджета (это одна из решающих классификаций при рассмотрении бюджета в третьем чтении). Ведомственный принцип имеет значение и при расходовании – орган власти, часть денег он оставляет себе, часть отдает подведомственным организациям, территориальным организациям.

Функциональный принцип – нужен больше чтобы закон о бюджете был информативен, чтобы удобно было читать закон о бюджете: сколько тратится на оборону, сколько на здравоохранение, сколько на образование.

Экономический принцип (КОСГУ – классификация по экономическому принципу, Классификация Операция Сектора Государственного Управления)

«Методические рекомендации по бюджетным классификациям» Минфина – вот ведомственный акт, приказ Минфина, где все три классификации указаны: ведомственная, функциональная и КОСГУ.

Смысл связанных и дискреционных расходов – в том, чтобы подчеркнуть связанный характер расходов. Нельзя собирать налоги, не предусмотренные законодательством. Но совершать расходы, не предусмотренные в законодательстве, можно – это дискреционные, их нужно просто прописать в бюджете. Связанные расходы – лежат в основе публичных обязательств государства в силу того, что оно суть государство (без них – оборона, правоохранительная система, социалка и тд – без них государство перестанет быть государством). …

«Расходные обязательства» – из расходных обязательств вообще перекочевало в конкретный бюджет. Расходные обязательства заданы конкретным обязательством в конкретном году, например, сумма процентов, которые надо заплатить по облигациям в 2021 году. На основании расходного обязательства возникает прописанное в бюджете бюджетное обязательство. Минфин привлек выпуск облигаций, затем у него возникло обязательство по выплате процентов по облигациям.

Важно прочувствовать, что есть важная цепочка от публичных обязательств до бюджетных обязательств (на слайде). Кто-то кому-то просто заплатит в итоге кому-то деньги на основе бюджетного договора. М.Ф. Ивлиева очень любит спрашивать это все на экзамене.

Я считаю абсолютной схоластикой со всей это цепочкой (публичные обязательства, расходные обязательства и т.д.) – но это очень удобная вещь для того, чтобы спрашивать на экзамене. Это система распознавания «свой – чужой».

Вот эту табличку уже люблю я.

У нас есть гипотеза, что принцип симметрии продолжает действовать; в частном хозяйстве действует принцип симметрии, пошел за хлебом, заключил договор купли-продажи – то есть на каждую хозяйственную потребность есть адекватная форма договора.

В бюджетном праве на каждую потребность есть своя форма. Это ответ на вопрос, почему так много квадратиков на экране. Для каждого правоотношения свои основания возникновения, своя кауза и т.д.

Много лет назад, когда финансовое право называлось камералистикой, финансирование шло через квадратик слева вверху (бюджетное ассигнование) – нужно было просто зачерпнуть золото из казны и раздать на расходы. Вот по этой примитивной прусско-российской (а затем и советской модели) – бюджетно-сметного финансирования – долгое время финансировалось абсолютно все. Сейчас это не называется бюджетно-сметным финансированием, чес это называется бюджетным ассигнованием на оказание государственных (и муниципальных) услуг. Для нормальных людей, для цивилистов услуга означает не работу и не товар, некие действия, полезные двум участникам оборота. У нас в финансовом праве услуга будет означать не услугу в гражданско-правовом смысле, а будет означать какую-либо деятельность – государство означает государственную защиту, государство поддерживает гарантию публичных контрактов, социалку, развитие экономики и т.д. Мы имеем в виду здесь услуги в политэкономическом смысле – вот эта формулировка самая точная. Потребитель такого рода услуг не может от них отказаться; вы не можете отказаться от полиции, купив пистолет и платя при этом меньше налогов. Государство говорит: я вас защищаю всех, а вы мне будьте добры платите налоги. Мы пока изучаем исторически первую веточку прусского капитализма.

Бюджетные ассигнование на обеспечение выполнения функции казенных учреждений. Еще более безобразно это сказать было нельзя. Здесь имеются в виду казенные учреждения, то есть подведомственные исполнительным органам власти, те, которые учреждены государством (некоммерческие организации). Те, которые выполняют функции принуждения. Министерство не является казенным учреждением, но финансируется как казенное учреждение. Есть региональные и территориальные органы министерств. Министерство юстиции будет создавать свои территориальные отделения и будет в этом смысле ГРБС – главный распределитель (?) бюджетных средств. Например, тюрьмы и колонии финансируются Министерством юстиции – за тюрьмами и колониями следит территориальный аппарат, а не центральный. На самом верху центральный аппарат министерства или ведомства, в самом низу этой цепочки – конечные учреждения – тюрьмы или колонии. Государство полностью вас обеспечивает, взамен вы несете все обязанности.

Это получатели бюджетных средств в узком смысле слова – казенные учреждения и другие государственные органы и учреждения. Если зеки что-то шьют, и колония что-то зарабатывает (это называется ПДД – приносящая доход деятельность). Если это учреждение создано федеральной властью – доход идет именно ей; если региональной – в соответствующие органы. В БК РФ четыре группы средств:

– заработная плата

– уплата налогов (это делается для единообразия, чтобы не переделывать налоговые механизмы)

– приносящая доход деятельность

– возмещение вреда, причиненной их деятельностью

Эти четыре направления по КОСГУ раскладываются очень подробно. Администрировать доход – значит отвечать за то, что он дойдет до цели, а не получать его себе. … Приносящая доход деятельность – на примере Минюста такие доходы можно получать (казенные учреждения что-то шьют или делают); у МВД есть вневедомственная охрана – она находится в распоряжении МВД. Если Минобороны распродаст старые бушлаты и тушенку – скорее всего, это тоже будет приносящей доход деятельностью. Сумасшедший дом – тоже казенное учреждение, он же тоже применяет насилие.

Есть получатели бюджетных средств в узком смысле слова – гос. органы и казенные учреждения, но есть еще неклассические получатели бюджетных средств (им не нужно составлять смету в отличие от гос. органов) – с точки зрения БК неклассические получатели бюджетных средств не являются участниками бюджетного процесса. Университет получает субсидию из федерального бюджета, в широком смысле слова это как раз неклассический получатель бюджетных средств.

В советских учебниках вы найдете то же самое, но другими словами. Каждое предприятие было кому-то подведомственно, над каждым предприятием было свое министерство, каждое предприятие отчитывалось.

Государство оказывает нам услуги – государственные на государственном уровне; муниципальные на муниципальном. И эти услуги можно глобально и политэкономически разложить на две группы – на услуги, предполагающие насилие (принуждение) и не предполагающие. Предполагающие принуждении – правоохранительные органы.

Все, кто не силовые, все сидят на финансировании посредством субсидий. Квадратик «Субсидии бюджетных учреждений и автономных учреждений + др. НКО».

Любое министерство – главный распорядитель бюджетных средств; (между ними будет еще просто распорядитель бюджетных средств); казенное учреждение – получатель бюджетных средств. В Минобороны этих этажей может быть бесконечное количество.

Субсидии БУ и АУ + др. НКО. Кто главный распределить бюджетных средств для МГИМО или ВШЭ? Министерство образования. Субсидия дается не абы как, а через главного распределителя. МГУ и СПбГУ в мой пример в сфере высшего образования не впишется, эти два университета финансируются по классическому выражению «отдельной строкой» – это значит, что они сами являются главными распорядителями бюджетных средств (они сами себе и распорядители, и получатели). Судебная система – как раз будет распределение с главным распорядителем и получателями; они применяют право на насилие.

«Др. НКО» – когда государству нужно что-то сделать, оно создает министерства, затем аппарат, затем территориальные органы и органы на местах если нужны, и если нужно – казенные учреждения (колонии), которые оказывают говоря современным языком государственные услуги. Зек сидит на нарах, а ему оказывают государственную услугу.

Бюджетные учреждения (БУ) и Автономные учреждения (АУ) – изначально закладывалось, что АУ будет становиться все больше. Там, где власть не реализует свои функции, связанные с принуждением – там либо БУ или АУ. Бюджетные учреждения испугались и не захотели превращаться в АУ, потому что «вы нас выбросите на рынок, мы обанкротимся, и вы продадите наше имущество». АУ может делать все в рамках своего устава. Дальше произошла конвергенция АУ и БУ – автономные учреждения подгрузили таким же грузом обязанностей и отчетностей, как и бюджетные, а бюджетные получили ту же степень свободы, что и автономные. Разницы уже нет.

В теории – АУ и БУ сами должны зарабатывать, а уже в случае необходимости получают финансирование. Кстати, в реальность действительно многие Бюджетные учреждения (МГУ например) сами зарабатывают на рынке – около половины всех доходов – от продажи услуг гражданам.

Субсидии, предоставляемые АУ и БУ. Советское финансирование исходило от затрат; когда пытались от советских правил финансирования отходить, решили отойти от затрат и исходили от реализованных услуг. Отчасти эта услуга государственная, отчасти образовательная. Государство размещает государственное задание (слово «заказ» – уже занято другим институтом). Субсидии БУ и АУ сначала хотели считать на квазирыночных началах (высчитывать как на рынке) – и тогда БУ решает, нужны ли им субсидии или лучше привлечь больше студентов на коммерцию, например. Откуда там «др. НКО»? Они могут конкурировать на получение субсидии; Минкультуры размещает задание: окультурьте такое-то количество зрителей, и театры за это задание бьются.

Через эти квадратики (субсидии) – стоит 18 трлн рублей только на федеральном уровне и еще столько же на других уровнях. За субсидии теоретически могут побороться НКО. БУ и АУ проверяющим более менее понятны; а к НКО относятся как к белой вороне, думают, что она пришла чтобы украсть денег.

Субсидии на финансовое обеспечение на выполнение государственного (муниципального) задания. Задание – текущая деятельность. Например, задание от Минобра – подготовить столько-то студентов на бюджетном отделении. Странно, задание от Минобра, а финансирование от Правительства (это еще с императорских времен).

Например, построить новый корпус или построить супервычислитель. Целевая субсидия от гранта отличается тем, что гранты более прозрачно распределяются. Субсидии выбиваются, а гранты распределяются на конкурсной основе.

Лекция от 2 ноября.

Почему здесь взялись другие НКО? Потому что реформаторам мыслились другие услуги, которые в привычном для нас мире выполняются автономными учреждениями, они начинают государством закупаться – вылечить или обучить столько-то людей, закопать столько покойников – это государственное задание (от федеральной власти, региона или муниципалитета). Иногда это задание выводится на конкурс. Я до конца не понимаю как эта конкуренция происходит в сфере высшего образования – бюджетные, автономные учреждения и частные некоммерческие организации конкурируют за возможность обслужить 10 000 старушек – приносить лекарства и продукты.

Постепенно бюджетный сектор здесь замещается небюджетным. Для государства это выгодно, потому что частный сектор сокращает издержки. Основная беда социальных функций государства – на содержание аппарата уходит львиная доля финансирования. В сфере высшего образования так не вышло, потому что традиционные вузы были слишком на сильных позициях, чтобы частные вузы могли с ними конкурировать.

Субсидии на выполнение гос. заданий. МГУ получает субсидию – она идет на з/п преподавателей, уборку и текущие расходы. Новое здание – здесь уже нужны целевые субсидии.

Например, нужен новый корпус или ремонт старого. Внизу возникла потребность, она обоснована и удовлетворена учредителем учреждения (в случае МГУ – Российской федерацией). Или, например, гранты от Минкульта: 1) для тех, кто предложил наилучшие условия; 2) здесь нет принципа подведомственнсоти: если ты вуз, подведомственный Минобрнауки – средства получаешь только по этой линии; если ты МГУ или СПбГУ – цепочка короче, от Правительства; везде обычно строгая подведомственность получения средств. А в случае грантов, например, на развитие музейного дела от мэрии Москвы – его может получить любой музей, который докажет, что предоставит наилучшие условия его.

Обычный среднестатистический вуз наполовину финансируется государством, половину от оказания платных образовательных услуг. Для казенных учреждений бюджетные ассигнования – это основной, а зачастую и единственный источник средств к существованию; для бюджетных и автономных учреждений – обычно половина средств.

Источники разные, как отчитаться об их использовании? Когда идея с субсидиями затевалась, идея была очень проста: государство выходит на рынок, и спрашивает, кто возьмется оказывать медицинские, образовательные и другие деньги? Эти деньги от государства вы получаете как выручку. Никто не проверяет, на что пошли, главное выполнить гос. задание.

Бюджетные и автономные учреждения – неклассические получатели бюджетных средств, для них это выручка; все что от них требуется – выполнить задание и отчитаться. Казенные учреждения – классические получатели бюджетных средств, конечные потребители.

Субсидия на выполнение гос. задания, казалось бы, получил ее и дальше делай что хочешь. Но на деле приходится вести раздельный учет: отдельно по деятельности, приносящей доход, отдельно по целевым субсидиям, отдельно по расходам. Вы должны все потратить именно на использование гос. задания (а остаток вернуть), а если вам нужны средства на капитальный ремонт – просите отдельно. Субсидия за выполнение задание – на нее мы смотрим как на выручку за предоставленную услугу; если у вас остались деньги из субсидии – прибыль должны быть изъята. ... На уровне проверяющих и исполнителей говорится о том, что под каждую потраченную копейку нужно подложить об этом документов.

Проведение регионального экономического форума – субсидию из регионального бюджета проводит одна из компаний. Потом приходит Счетная палата и видит по средствам банковских счетов и что вы затраты на проведение форума покрыли из полученных вами денег (за продажу буклетов, книг, мест на форуме), а субсидию положили себе в карман. Если вы изыскали другие источники, то гранты, пожалуйста, верните. Я сейчас защищаю в суде подобную некоммерческую организацию, получившую субсидию на выполнение гос. задания – а проверяющие органы мне говорят, что это субсидия на производителя товаров, работ и услуг негосударственного сектора. Но это у меня на схеме (см. предыдущую лекцию, где вся схема) – у меня на схеме они разведены, а в законодательстве – нет.

Проверяющая инстанция: «Что вы мне рассказываете про 78.1?» Сначала они пели песню про то, что 78.1 вообще неприменима, а теперь говорят, что это общая норма. Вы уже ничего не поняли. А вот судья пытается в этом разобраться, хотя, когда она училась, Бюджетного кодекса вообще не было.

Целевые субсидии и гранты (без подведомственности) в том числе на капитальное строительство – вот так МГУ будет получать субсидию на строительство. А если у вас нет еще юридического лица, а вы только создаете вуз, то вы строите корпус для будущего вуза (больницы, стадиона, что угодно). Никто не мешает сделать так: вот у вас есть вуз, для которого строится новый корпус, но вам предоставляются корпуса, которые уже есть.

Главный распорядитель в этом квадратике взваливает на себя бремя быть заказчиком.

Танки, корабли, снаряды – пока это не передано на баланс воинской части как юридического лица, это идет именно по линии бюджетных ассигнований. Казенное учреждение получает бюджетные ассигнования (БА) на закупку товаров, работ и услуг, но не себе.

Это когда учреждение покупает для себя. Вот этот квадратик:

– заработная плата

– уплата налогов (это делается для единообразия, чтобы не переделывать налоговые механизмы)

– приносящая доход деятельность

– возмещение вреда, причиненной их деятельностью

А когда не для себя – то используем вот этот квадратик:

Казенные деньги – огромная ответственность, огромная сумма. Проверяющие работают с документами, они работают нарушения даже там, где все хорошо. Если деньги жестко украдены, там уже нужна не Счетная палата, а хорошая оперативная работа, меры финансового контроля окажутся бессильными. Проводя армейскую аналогию – командир роты может на плацу сказать, что у тебя плохо выглажена форма; а поймать ушедшего в самоволку (самовольную отлучку) уже не может.

Некий аэропорт, принадлежащий частным лицам. Например, аэропорт, у которого большинство акций – в государственной собственности. Он не бюджетное учреждение, не государственное – субсидии целевые и гранты не для него, потому что то, что он делает, не подпадает под государственные услуги даже в самом широком толковании.

Субсидии юрлицам и физлицам, производителям товаров, работ и услуг (печально известная ст. 78 БК РФ), это могут быть субсидии на покрытие затрат либо субсидии на выпадающие доходы (например, выпавшие доходы – те, которые недополучит РЖД из-за ветеранов, у которых бесплатные билеты). Для того, чтобы отечественные машины могли конкурировать на Дальнем Востоке с привозными, покрываются затраты на их перевозку (это субсидии юрлицам).

Все недостатки субсидий БУ и АУ актуальны и для субсидий физлицам или юрлицам. Основная сложность – раздельный учет. Компаниям нужно показать, что субсидии потрачены на покрытие определенных затрат (если только это не случай покрытия выпадающих доходов). Практика по ст. 78. Тетка-фермерша получает субсидию на двух коров – у нее в соглашении о субсидии с региональным Минсельхозом – а она купил одну корову вместо двух, но хорошую. Половину субсидии у нее отняли. Детский садик заплатил за услуги ЖКХ, но еще и заплатил из этой субсидии краску для забора. Взыщут.

Очень часто эту субсидию путают с выполнением государственного (муниципального) задания. Никто не разбирается, какие там нужны субсидии. Из лозунгов, которые пронизывают бюджетный процесс, важен еще один лозунг – «От финансирования затрат к финансированию результата». А что такое результат? Это финансирование таких-то затрат. Мы реализовали гегелевскую идею: отрицание отрицания. В бюджетной сфере активно внедряется контроль эффективности.

Эффективным расходованием субсидии будет покупка коров определенной породы, выйти на определенные надои... если вам покажется, что критерий эффективности – выполнение затрат в определенные сроки, то вам не кажется. Мы тут не можем только законы физики отменить. Когда мы пытаемся громоздить надстройку над базисом, базис нас выкидывает за шкирку обратно – мы отказались от планового хозяйства, хозяйство у нас как бы частное.

[дальше идет о том, что валютное регулирование не нужно вообще, бюджетная система тоже устроена несовершенно].

Различные механизмы – затраты текущего характера и капитальные затраты.

Про аэропорт и механизм бюджетных инвестиций – неудачный пример привел выше; потому что механизм бюджетных инвестиций только для государственных.… Учредитель дает инвестиции, взамен должен увеличиться его вклад в уставный капитал. Любое юридическое лицо, если у него нет ни копейки государственного участия, может участвовать в получении субсидии (что на покрытие текущих затрат, что капитальных).

Региональное акционерное общество занято, допустим, авиаперевозками. И этому авиапредприятию нужны самолеты. Оно на 100% принадлежит субъекту федерации, оно на 100% знает, какие самолеты нужны. Развилка из всех квадратиков будет минимум из трех вариантов:

– бюджетные инвестиции – государство профинансирует покупку самолетов, при этом у него возрастет вклад в уставный капитал

– формально-юридически можно использовать механизм 78 (субсидии юрлицам и физлицам, производимых Т.Р.У.).

– … (сложно) пункт 8, ст. 78. Внутри статьи 78 можно выбрать пункт …

Минфин отвечает обычно так: 1. Мы не уполномочены толковать вам БК РФ; 2. Из лучших побуждений советуем вам статью 78. Вам нужен в данном случае один из двух этих квадратиков, говорит Минфин:

В финансовом праве множество диспозитивности, в отличие от административного.

… (здесь пропущено минут 5 про пенсии, пособия, компенсации)

Иные трансферты возникают тогда, когда даже этих трех форм по какой-то причине не хватает. Честно говоря, я не понимаю, почему субсидий не хватает, это ведь такая универсальная штука.

Как бы мы с вами не пытались упростить работу бюджетных механизмов, это все очень долгий и непростой процесс. Если вы когда-нибудь сталкивались с Федеральным Казначейством, вы знаете, как медленно они работают – и здесь скорость абсолютно не нужна, здесь нужна методичная работа и тщательнейшая проверка, тут спешить некуда. В конце концов, мы имеем дело с деньгами налогоплательщиков.

… Совсем уж не получатели бюджетных средств – те, кто получают пенсии, пособия – это не бюджетное законодательство, а социальное законодательство.

Классические получатели бюджетных средств (прямо получатели-получатели). Доведение средств до конечных получателей, это упрощенная форма. Федеральное казначейство занимается кассовым исполнением, федеральное казначейство скорее кассир, который управляет безналичными счетами; бюджет с точки зрения материальной представляет собой денежные средства на счете. Счет этот не висит в воздухе, казначейство должно счет этот где-то открыть. Казначейство открывает счет – для федерального один, для регионального отдельные – казначейство держит счета всех своих клиентов (то есть всего госсектора) в Центральном банке. ЦБ позволяет корреспондировать со счетами всей остальной экономики в обычный банк. Все расчеты и платежи проводит ЦБ.

Минфин – ФОИВ, отвечающий за исполнение бюджета.

ГРБС – Главный распорядитель бюджетных средств, но на деле он не главный, главный – Минфин, он отвечает за распределение бюджетных средств. В составе Минфина был бы департамент, занимающийся управлением бюджетными средствами – это то, что делает любая финансовая служба в крупной корпорации; любопытно, что в крупных корпорациях финансовая служба так и называется – казначейство. Фед. казначейство интегрирует свои счета в банковскую систему через ЦБ. Минфин отвечает за распределение бюджета в целом, в то же время он же – ГРБС, те финансовые операции, которые делает сам Минфин. Допустим, Минфин – ГРБС, а подведомственные учреждения (региональное управление Минфина) – распорядители бюджетных средств.

То, что я вам рассказываю, есть и на региональном уровне. И в меньшем масштабе – на муниципальном.

Если получатель – казенное учреждение, дальше работает старая смета бюджетного финансирования. Они составляют смету, ее утверждает распорядитель бюджетных средств. Минфин в итоге собирает всю информацию о том, как будто расходоваться бюджетные средства. Сразу потратить все бюджетные средства нельзя, их выделяют лимитами на квартал. Получатели бюджетных средств не получают деньги из бюджета в руки, правда, с субсидиями не всегда так.

Лекция от 9 ноября.

Налоги в системе доходов современного правового государства.

Если напишете в курсовой С.Г. Пепеляев «Налоговое право», это возможность получить сразу двойку, потому что учебник под редакцией Пепеляева.

1. Доходы, расходы государства, дефицит и профицит бюджета

2. Доходы государства, доходы бюджета и доходы казны, различие между ними

3. Историческая эволюция доходов государства: от военной добычи и сбора дани – к упорядоченному налогообложению

4. Место налогов в современной системе доходов публичной власти

5. Налоги и государственные займы: что лучше

Если изучать налоги без всего финансового права, получится то же самое, если изучать челюсти без всей акулы целиком – они покажутся ужасными. Если изучать все финансовое право, мы узнаем, что эти челюсти (налоги) служат в конечном счете интересам самого налогоплательщика.

Налоговое право – кусочек финансового права. Есть экзотическая точка зрения, что это кусочек гражданского права, но мы считаем эту точку зрения опасной ересью.

Вы потом с удивлением обнаружите, что федеральному бюджету соответствуют федеральные налоги, региональным бюджетам – региональные налоги. Но не увлекайтесь этой симметрией – на самом деле возможны различные налоги на различных уровнях, у нас налоги, расщепляемые на различные уровни. Федеральный, налог штата, налог графства – в США налогоплательщики платят сразу три вида налогов. У них налоги устанавливают на всех трех уровнях и поступают в соответствующие бюджеты.

Местные бюджеты – местные налоги небольшие, приносят немного денег. Земельный налог – копейки, которые платят дачники. Где нефтяные компании арендуют земли, там муниципалитеты получают большие налоги (в Ханты-Мансийске, например). Местные налоги – к ним у нас традиционно некое пренебрежение, ведь это только налог на землю и налог на имущество физических лиц – не очень большие ставки, но здесь работает гипотеза больших чисел, большие числа складываются из малых.

Казна – это все имущество, которое не закреплено за конкретным юридическим лицом. Можно сказать, что доходы бюджета и доходы казны – это разные вещи. Предположим, государству принадлежат какие-то ценности. Например, золотой запас. Цены на золото растут – происходит прирост стоимости государственного имущества – но он не сопровождается учетом в бюджете какого-то дохода; это будет доход казны, но не бюджета.

А вот доходы бюджета и доходы государства вы разграничите элементарно, потому что налог может быть и государственный, но попасть в негосударственный бюджет (подоходный налог – в местный, например). Или, например, налоги, которые попадают в Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования (на слайде вверху).

Как получают доход субъекты в частном хозяйстве? Они обменивают свои товары и услуги на другие. Государство вроде бы тоже оказывает услуги, но услуги оказывает современное государство, государство в стародавние времена не оказывала услуг, никто не обсуждал, полезная власть или нет. В основе доходов государства не лежит рыночный обмен – это принципиально отличает налоги от доходов в частном хозяйстве. Государство не прибегает к отношениям эквивалентного и добровольного обмена, иначе бы это была частная корпорация, а не государство. Если бы это были отношения обмена, то в них не возникло бы насилия и принуждения, и самого властного субъекта – государства.

Первая попытка осмыслить доходы государства – 16-й век. Жан Боден описывает систему государственных доходов. Откуда позднесредневековое государство берет деньги? На первом месте стоят домены – государь (царь, великий князь, король) был крупным землевладельцем, ему принадлежали земли короны, государственные земли, которые приносили доход. Исторически первый доход государства – это доход частноправового характера, рентный доход, земельную ренту. Сейчас государство взимает налоги не напрямую – оно позволяет свои ресурсы эксплуатировать частным компаниям, а с них уже получает доход в виде налогов этих компаний.

Регалии (доходные прерогативы казны) – дожили до сегодняшнего дня. Какие-то виды деятельности объявлялись публичной собственностью казны, короны. Допустим, монетная регалия. Она переживает сейчас даже некоторый ренессанс. В древние время да даже в Новое время чеканкой монетой нельзя было много заработать. Нельзя было как сейчас выпустить бумажные или безналичные деньги на доверии; не было кредитных денег, деньги были товарные. Государство занималось перечеканкой золота и серебра, которое уже у него было. На государственный монетный двор человек мог принести золото или серебро в слитках для перечеканки монеты, за это взималась определенная плата, пошлина. Тем самым можно было получать небольшой, но постоянный доход от монетной регалии. Какие-то купцы перечеканивали золото, кто-то – столовое серебро и т.д. Это, конечно, копейки, но достаточно быстро государство научилось монету портить, добавлять свинец, олово и другие примеси. Есть даже давнишняя присказка: нет большего фальшивомонетчика, чем государство (речь о Средневековье). Регалии ветра – любая мельница должна платить за то, что использует королевский ветер. Доход от торговли солью. Эта регалия эксплуатируется посредством создания монополии. Чтобы государству самим этого не заниматься, эту монополию можно отдать на откуп купцам – но весь доход идет государству. Доход от чеканки монеты, конечно, передавать на сторону нельзя.

К 19-му веку 30% бюджета Российской империи составляли доходы от торговли водкой. Водка была нефтью 19-го века. Очень долго существовала система винных откупов. В Петровские времена развилось винокурение, помните выражение «царёв кабак»? «С царёва кабака петухов не гнати» – мешать людям спиваться это покушение на государственный доход. Кабатчики отдавали весь доход государству, при этом торговать чем-либо кроме спиртного кабатчикам запрещалось; чтобы что-то заработать, им приходилось разбавлять алкоголь. У Петра было циничное отношение к служилым людям – сами как-нибудь прокормятся, будут брать взятки. Вот так же и кабатчики.

Отошли от монополии и перешли к системе откупов – в каждой губернии доходами от спиртного ведал откупщик. Государство не пытается извлечь доход самому, оно отдает налог на откуп. Все что заработаешь сверх дохода – всё твое. Откупщики богатели, поэтому в 19-м веке обратно вернулись к монополии. Эхом всей этой истории явились акцизы. Впервые на этом опробовали систему движения товаров (система ЕГАИС¹) – с тем, чтобы ни копейки выручки не прошло мимо кассы. Где-то треть выручки составляет акциз алкогольной продукции, он идет в бюджет. Акциз – это отчасти где-то налоговое эхо стародавних регалий. … Отказ от старинных инструментов вроде регалий позволяет государству сочетать эффективность рынка с эффективностью поступления денег в бюджет.

Военная добыча и дань с покоренных народов – отсюда традиционно налоги воспринимались как грабеж, как признак рабства, как писал Адам Смит. В древние времена налоги со своего населения взимались изредка; Римская империя жила за счет военной добычи и дани с покоренных народов. Вот уже в Римской империи времен упадка получают распространение налоги, причем более-менее регулярные. Классический же налог – военная добыча, награбленное, а затем уже дань.

В древности налоги были нерегулярные и добровольные. В греческих полисах добровольные платежи назывались литургиями – приношениями, которые делали богатые граждане, например, на постройку флота или общественные развлечения. Люди на этом даже разорялись. Это добровольность времен социальных сетей; греческий полис – большая деревня, где все друг друга знали. Налоги обеспечивались более жестким принуждением общественного мнения – не заплатишь налог, в фейсбуке забанят.

Добровольные платежи в Средневековье – например, на свадьбу короля. Или, например, когда Черный принц загремел в плен к императору Священной РИ, либо Ричард Львиное Сердце попал в плен – собирали деньги со всей страны. Эта добровольность описана Томасом Гоббсом, он пишет, что налоги – это добровольный платеж. Неуплата налогов в представлении Томаса Гоббса (а он был суровым дядей) – приравнивалась к бунту. Короче говоря, когда мы читаем про «добровольность» платежей Средневековья – они понимали эту добровольность очень своеобразно.

Пошлины и эпизодические налоговые платежи. Были характерны и для древнеримских времен, и для древнегреческих, и для древнеегипетских. Единственное, что было неэпизодическим – это пошлины, торговые и таможенные пошлины.

Незадолго до прихода Гитлера к власти в Гамбурге сделали добровольными налоги – думали, что граждане будут платить их добровольно и с радостью, но в итоге никто не платил. Советский союз после войны получил колоссальные репарации, но они помогли только частично компенсировать ущерб, принесенный войной.

Государственное хозяйство каждый раз оказывается менее эффективным, чем хозяйство частное. Иногда такой соблазн все же возникает: налоговые правила сложны и запутаны, их обременяет судебная практика, в которых не все специалисты могут разобраться. Это сложно администрировать. Плюс, у налогов есть та неприятность, что они вырывают деньги из экономики.

Невозможно установить эквивалентность между уплачиваемыми налогами и государственными услугами. Если небогатого ограбят, а потом полиция выпишет ему счет, например. Это малореализуемо.

Но одной чаше весов у нас налоговое принуждение, а на другой – пусть государство само зарабатывает на рынке. Купит себе ценные бумаги и живет на доходы от них.

Я вам скажу, что эксперименты были. 20-й век богат на эксперименты. Хайек или Поппер говорили, что в социальном познании невозможны эксперименты – они были очень наивны. Хотя, конечно, они говорили скорее о невозможности научного эксперимента. Невозможно было создать одну советскую Россию, а другую несоветскую и посмотреть, как бы они развивались.

Государство может купить акции и жить на доходы с них. Внебюджетные фонды социальной направленности. Стартовый капитал инвестируется в ценные бумаги – это денежный фонд инвестируется в высокодоходные, высоконадежные ценные бумаги.

Почему старые налоги были скорее признаком рабства? Потому что они не были четко установлены, не было периодичности; они воспринимались как дань, а когда государь начинает свой собственный народ шкурить – это было чем-то ненормальным. Во времена буржуазных революций это все переворачивается: Монтескье определил налог как «ту часть имущества, которую гражданин отдает, чтобы свободно пользоваться остальным».

Адам Смит сказал: опасна не столько несоразмерность налоговых платежей, сколько неопределенность. Даже если будут очень высокие налоги, экономика к ним адоптируется. Любой предприниматель в Европе понимает, что у него налог на прибыль порядка 45%, подоходный налог тоже порядка 45%. Работник выстраивает свои экономические решения исходя из этих констант. … Скорее всего, вы будете искать такую работу и такую зарплату, чтобы оставшаяся ставка вас удовлетворяла. А теперь представьте, что, проработав год, вы встретитесь с крайне неприятным субъектом – сборщиком налогов – который заглянет к вам домой, посмотрит на вашу обстановку и скажет: у вас такое роскошное брюхо, платите 100 млн рублей в год. А вы скажете: но у меня доход только 10 млн рублей в год. Так работает неопределенность налогов.

Все-таки налоговая норма должна устанавливаться актом представительной власти (Смит писал не об этом, а о том, чтобы налоги были определены в законе, про представительный орган не писал). Нужно все-таки разделить: исполнительная власть будет тратить деньги, а законодательная устанавливать налоги. Исполнительная власть будет говорить, что мы не можем отказаться от определенных государственных доходов, дальше уже идет поиск баланса, чтобы жить по средствам. Никакой налоговый инспектор над вами не властен – не он определяет, сколько вы должны заплатить. Это определяется тем, сколько вы заработали и соответствующей строкой в законе.

Если в обществе нет представления о налогах как о полезном инструменте, общество будет платить налоги крайне неохотно. В начале 20-го века подоходный налог со ставкой 4% ввели после двухсот лет дебатов; в конце 20-го века – с трудом снизили ставку с 90% до 70%, а затем еще ниже. Английский король, если бы он потребовал подданных платить половину дохода себе в казну, он бы не сохранил свою голову. Сейчас налоговая нагрузка – 40-50%.

Нельзя переоценивать представление о налоге как о признаке свободы как о том единственном, что заставляет платить налоги. У среднего американца идея не платить налоги вызовет такое же непонимание, как идея дать взятку полицейскому.

Кривая Леффера показывает, какой доход можно обложить налогом до тех пор, пока налогоплательщики не начнут уклоняться или сбегать в другие страны. Лейбористы повышали налоги до 90% по отдельным статьям, а ведь Англия больше не промышленный центр мира. При старушке Тэтчер спохватились, снизили налоги, Англия стала финансовым центром.

Диалектическая борьба между приоритетом государственных расходов и требованию жить по средствам. Чем покрыть дефицит? (см. схему ниже). Новые налоги – как Петр Первый. Новые налоги можно придумывать сколько угодно, источник для них все равно доход. Философский камень найден – это денежная эмиссия. Государство может покрывать бюджетный дефицит за счет работы печатного станка. Когда государство выпускает новые деньги, не покрытые новыми товарами – из ничего ничего сделать нельзя.

Приватизация – хороший источник, но, чтобы что-то приватизировать, нужно сначала его создать или купить. Государственные предприятия к приватизации в 1990-е представляли настолько срамное зрелище, что у тех, кто их покупал, у них было мало надежд. Мы этим людям завидуем и ругаемся на них, но альтернатива была более печальной: голод и война всех против всех. У займов есть одна черта, которая по сравнению с налогами придает им колоссальное преимущество: когда вы идете в банк и покупаете облигации, предназначенные к размещению среди граждан (?), вы тратите свои деньги на государственные облигации либо на облигации компаний. На схеме это внутренний заем.

Если государство пользуется репутацией хорошего заемщика, государству верят, и дают займы. История займов – Керенский, большевики и т.д. Но государственные займы были еще в Средневековье; граница между займом и налогом может раствориться.

Лекция от 16 ноября.

Налоги. Мой любимый вопрос шестой.

1. Теории налогообложения, история их возникновения и развития. Налог и защита собственности.

2. Юридическое определение налога и причины, по которым это определение надо знать каждому

3. Принципы налогообложения

4. Налог, сбор и пошлина, их основные отличия

5. Разграничение налогов и парафискалитетов

6. Функции налога. Фискальная и регулирующая функции, их соотношение

В прошлый я вам говорил, что в прошлом налоги были эпизодическими. Как люди себе это объясняли? Нужна какая-то доктрина, которая бы объясняла суть налоговых отношений.

– Самое древнее – Томаса Гоббса: государь помазанник божий и сам определяет сколько забрать на свои нужды, имеет на это «абсолютное право».

– Теория налога как плата за услуги: связана с теорией общественного договора и естественных прав. Договорная теория в метафорической форме обеспечивает тот процесс, который происходил по воле людей, но не совсем сознательно. В 17, 18, 19-м веках стало модно подчеркивать, что государство взимает налоги потому, что выполняет функции ночного сторожа, предоставляет услуги налогоплательщиками. Если исходить из того, что у человека есть право собственности, право на жизнь, это право неотъемлемое. Почему государство слегка его ограничивает применительно к собственнику? Государство оказывает ему в ответ ценнейшие услуги, сохраняет его имущество. Эту теорию разнесли в пух и прах. Даже самые циничные из известных мне налогоплательщиков не сомневаются, что повышение налога с Нового года – это абсолютное благо – потому что деньги пойдут на больных детей (НДФЛ с 13% до 15% для тех, кто зарабатывает больше 5 млн в год).

Кому-то везет чуть больше, кому-то чуть меньше – для кого-то полиция нашла грабителя с его кошельков, а для кого-то. С юридически-дотошной точки зрения не может быть здесь эквивалентного встречного предоставления. В общественном смысле встречное предоставление есть. Плохо было бы наоборот, если бы количество услуг от государства зависело от той суммы, которую ты платишь. Были варианты представления о налоге как о страховом платеже, государство обязуется налогоплательщику если что-то идет не так, не то чтобы заплатить страховую выплату, а, если нападут враги, поднять армию на защиту. Попытка сохранить теорию «платы за услуги» в эквивалентном понимании.

– это жертва (Ж.-Ш. Сисмонди). Теория налога как платы за услуги. Случай, когда бытие определяет сознание. Сисмонди (не помню его имя) жил в Швейцарии и жил в 19-м веке: делал акцент на том, что налог это скорее жертва, которую мы приносим в обмен на наслаждение жизни в цивилизованном обществе. Это локальная картинка, которая его окружала в Швейцарии. Он не собирался быть посмешищем, которое из него сделали аспиранты кафедры финансового права, он пытался подчеркнуть возмездный характер: налоги – это жертва, налогоплательщик жертвует. Когда жертвуешь, ты же не договариваешься, что жертвуешь на конкретную цель, хотя и надеешься на это. Есть отличная книжка, которая глубоко обобщает работы и мыслителей прошлого – Пушкарёвой (издание пораньше, оно получше; которое попозже – это

– это обязательный, индивидуально-безвозмедный платеж на покрытие публичных расходов (современные авторы). Этот подход – противоположность «платы за услуги» (прагматического подхода). Просто налог нужен для покрытия публичных расходов, любое явление, которое обладает признаками индивидуальности и безвозмездности уже будет налогом и должно идти на покрытие публичных расходов. Нам тогда станет безразлично, кем установлен налог, царем, императором ли – главное, чтобы отвечал принципу общеобязательности и индивидуально-безвозмездности.

Представление о налоге как плате за услуги – это не ошибка, как говорят физики, а глубокое заблуждение. Глубокое романтическое заблуждение 18-го века. Романтикам важно что? Отмените государственное принуждение, и про все объяснения необходимости налогов (воля монарха и тд) все забудут.

Мое личное мнение подвержено колебанию: в благостном расположении я думаю, что это плата за услуги; в не очень благостном – обязательный платеж, моральный дух тут ни при чем, тем более для юристов. В 1990-е никто налоги не платил. Кое-кто отсидел 10 лет, остальные стали налоговый комплаенс развивать.

Налог – единственная законная форма изъятия собственности на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением и предназначенная для обеспечения финансовых потребностей публичной власти.

Я считаю, это определение впервые сформулировано С.Г. Пепеляевым в 1995-м году. Когда вы пишете работы, можно подумать, что тот, кто последним написал на эту тему работу, тот его недавно и сформулировал – на деле он мог взять его в более ранних работах.

Набор ключевых признаков налога из определения, которые позволяют поймать такое явление как налог и поймать его требования. Собственность священна, его нельзя забирать иначе как в качестве наказания, можно забирать часть имущества в денежной его стоимости. Круг таких ситуаций должен быть ограничен. Это может произойти тогда и только тогда, когда вы платите установленные законом налоги. Либо это налог, подчиняющийся определенным принципам; либо налог, либо грабеж, а грабеж – это действие противозаконное. Определение налога нужно знать, чтобы отличать его от грабежа. Во всех государствах мира делаются попытки ввести незаконные налоги. От них налогоплательщики отбиваются – налоги не могут быть установлены органами исполнительной власти.

Внимание:

1. Налог – индивидуально-безвозмездный платеж. Если вы припарковали машину и должны заплатить за это – вам дают встречное предоставление взамен, пространство на городской парковке. Это не налог. Сбор за права торговли – это не плата за эквивалент, потому что ресурс неисчерпаемый.

2. «О налогах не договариваются». Это налоговая аксиома, прямо как «нет налогов без представительства». Если задуматься, не такая уж и аксиома, доказывать здесь есть что. Она подчеркивает основательный характер налогового платежа. Есть люди, которые считают, что коль скоро налог – это плата за услуги ночного сторожа, то и место налогов – в Гражданском кодексе. Хватает же нам Гражданского кодекса чтобы отрегулировать предельно сложное страхование и даже эмиссию ценных бумаг. Одна сторона желает получить государственные услуги конклюдентными действиями (не эмигрирует из нашей страны) – вот ничего такого нет; государство властным актом предписывает гражданам платить налоги, никакого договора тут нет. Но это такая фраза для разглядывания, потому что строго юридически о налогах не договариваются, но даже в монархии есть какое-то общественное согласие о налогах и сборах. В индивидуальном плане никто не заключает согласие о налогах и сборах, нет никакого налогового обязательства (есть налоговая обязанность), а в политэкономическом плане все же согласие есть – иначе бы люди эмигрировали, кто-то шел бы в бомжи и т.д.

3. Налог – не наказание. Это и так, и не так. Налог может превратиться в наказание. У нас экономика рыночной так и не стала, она стала государственно-монополистической с одной стороны и базарной с другой стороны. В этом базарном секторе развито создание фирм-однодневок, которые создаются и тут же бросаются. А есть однодневники, у которых есть зиц-председатели – как в «Золотом теленке» – которые не прочь отдохнуть в тюрьме. Очень много директоров, учредителей и даже главных бухгалтеров были бомжами, которые «давали паспорт за деньги».

С одной стороны, правоохранительные не без успеха, даже не без блестящих успехов ловили создателей фирм-однодневок. Знаменитая история Александра Македонского – который отсидел даже в 1990-е (умудрился отсидеть даже в 90-е). Пока отсидел в тюрьме, он придумал, как красть из бюджета с помощью однодневок (на всем юге России) – они вклинивались между фермерами и госбюджетом и похищали весь НДС. Подробнее на РБК. Как побороли эту схему? Ловили самого Александра Македонского, ловили тех контрагентов, у которых покупали зерно фирмы-однодневки. Они говорили: но мы же не знали? А нужно было знать. Возникла целая концепция должной осмотрительности… но нам важно не это? Дополнительные налоговые отчисления стали наказанием для тех компаний, которые должных отчислений не приводили (потому что покупали зерно у фирмы-однодневки, которая не платит налог: для них НДС из косвенного налога превратился в доход на валовый доход). Поэтому налог на практике может превратиться в наказание.

4. Установление законом – это требование к налогу, но не признак налога (то же – о поступлении налогов исключительно в бюджет). Если налог в результате крадется, он остается налогом, но становится украденным налогом. Если налог устанавливается исполнительными органами (постановлением Правительства, например), это все равно налог, хотя и не устанавливается законом.

5. Функции налога: фискальная на первом месте, регулятивная – на втором. Из определения налога вытекает главная его функция – фискальная, наполнение бюджета. Но это скорее описание налога, нежели его сущностный признак. Бывают налоги, у которых фискальная функция не является главной. Налог – это инструмент, но использовать его можно по-разному. Но это удобный инструмент, его можно использовать и для других целей. У финансов есть объективно присущая им регулятивная функция, они видоизменяют общественные отношения – давайте воспользуемся ей. Запрет на продажу табака – итогом будет курение самосада. Тогда государство говорит: введем минимальную цену на табак и сигареты, товар подороже, ставку акциза побольше и вот, курильщики под гнетом цены отказываются от пагубных привычек. Акциз кажется нам антиналогом, он начинает разрушать собственную базу – государство решает регулирующую задачу, люди меньше курят.

У таможенной пошлины первейшая цель – реализация таможенной политики государства. У государства задача регулирования экспорта и импорта. Это будет означать, что таможенная пошлина будет преобладать над фискальной (?), а иногда наоборот – таможенная пошлина на вывоз нефти и газа – из этого формируется бюджет.

Исторически первыми были 4 принципа налогообложения, которые сформулировал Адам Смит в «Богатстве народов».

– справедливость (Смит понимал очень просто – налог справедлив, когда он пропорционален доходу лица; сейчас это понимают как прогрессивное налогообложение)

– определенность. Этот принцип создал налоговое право. Не так опасна несоразмерность, сколько неопределенность. Налоговое право соткалось из этого – нужно определить все элементы налогов, чтобы четко определить права и обязанности налогоплательщиков.

– удобство. Сейчас принцип удобства снова стал во главу угла. Неудобный налог плохо платят. Мало кто злостно не платит подоходный налог. Другое дело – у вас есть квартирка, и вы сдаете ее людям за деньги … Налогоплательщики платят за определенный набор услуг, они ожидают от государства встречного предоставления. Если налог для налогоплательщика удобен, государство думает об этом налоге, поэтому государство думает об этом налоге, налог может быть неудобным, противным, колючим, как это происходит с гражданами США? Вы получаете весь доход себе. Закончится финансовый год – вам придется платить федеральные налоги, налоги штата и местные налоги – в сумме будет около 45% процентов. Для его покрытия вы можете положить деньги в банк, либо взять кредит и др. Вы не на секунду не забываете, что вы налогоплательщик – и тогда вы вовлечены в политику и не даете спуску тем политикам, которые определяют налоговую ставку.

– эффективность. НДС успешный с фискальной точки зрения (снимается в автоматическом режиме с каждой транзакции), налог на прибыль не очень успешен, его трудно администрировать, трудно контролировать. НДС же автоматизируется элементарно. НДС, правда, жулики и мошенники чуть не сломали в 2010-м; решение нашлось на стороне технологии, а не на стороне права, и НДС заработал. Теперь люди из Минфина недобро поглядывают на налог на прибыль, недолог тот день, когда он уйдет в прошлое из-за его неудобства.

Эффективность понята здесь самым простым путем: собранные налоги должны быть больше, чем зарплата сборщиков налогов. Налог на имущество неэффективен; затрат администрирования налога на имущества больше, чем сам налог – это единственный налог, который может быть региональным; этот налог работает как скрытая дотация из федерального бюджета в региональные и местные, расходы на содержание налоговых органов превышает поступления от налогов.

Современные теории налогового права предлагают десятки принципов. Для ориентира смотрите ст. 3 НК РФ.

Только два платежа, которые носят индвидуально-безвозмездный характер: налог и сбор.

Сбор – носит относительно безвозмездный характер. Намек на возмездность.

Пошлина – покрытие издержек (отчасти фискальная задача, отчасти регулятивная). Судебная госпошлина необходима для того, чтобы пресечь сутяжничество. Пошлина – не более чем историческое название отдельных налогов и сборов. Таможенная пошлина – один из видов косвенных налогов. Главное, не говорите это при специалистах по пошлинам, можно и в морду получить. Госпошлину переименовывать в госсбор никто не станет в силу традиций.

Иные фискальные платежи – абсолютное зло, должны гореть в аду, они не соответствуют Конституции.

Парафискалитет это «плохой налог», он поступает не в бюджет, а в … (есть на слайде). У нас парафискалитет 1% на любой аудиовизуальный носитель, в том числе на компьютер. Из этой суммы выплачивают гонорары авторам, произведения которых играют на самых разных носителях – неважно, что будет играться и храниться на этих носителях; бюджет – это большой котел, что у него попадет, никаким локтем не вычерпаешь, поэтому сделали этот платеж парафискальным. Есть

Лекция от 23 ноября.

Лекция дополнена Сусанной Бадалян по аудио, спасибо ей!

Элементы налога.

Мы добрались до единственной лекции, нужной во всем курсе – элементы налога. Хочется, чтобы с валютным законодательством вы не столкнулись на практике – лучше бы его отменили.

Эта тема, которая будет нужна, вы тогда сможете любой налог разделить на части и понять. Однажды мне приснился страшный сон, я владел винодельческим шато, вино было отличное, а мне присылали грозные письма на французском из-за неуплаты налогов – французская налоговая система очень сложная.

Зная нашу налоговую систему, вы сможете разобраться в любой налоговой системе. Нужно разложить налог на элементы, и тогда можно понять, чего от вас хочет страна вашего пребывания.

1. Для чего нужны элементы налога

2. Обязательные и факультативные элементы

3. Налогоплательщики (субъекты налога): понятие, отличие от налоговых агентов и сборщиков налога.

4. Объект налога и налоговая база. Налоговый период.

5. Налоговая ставка. Методы налогообложения. Всем ли хорош прогрессивный метод налогообложения.

6. Порядок исчисления и уплаты налога

7. Налоговые льготы: понятие, виды

Элементы налога нужны для того же самого, для чего нужны элементы состава преступления – - нужен юридический состав, который порождает определенные юридические последствия, - нет состава, значит нет последствий. В уголовном праве последствия неприятные – уголовное наказание, а в налоговом праве чуть более приятные – вы всего лишь расплатитесь своим имуществом. (уплатить часть, чтобы свободно пользоваться остальным).

Если все элементы состава наличествуют, возникает налоговая обязанность. Если хотя бы одного элемента состава нет, налоговая обязанность не возникает.

Идея элементов налога берет начало в работе Адама Смита «О богатстве народов». Цитата: «Точная определенность того, что каждое лицо должно платить, в вопросе налогового обложения представляется делом столь же большого значения, что весьма значительная степень неравномерности составляет гораздо меньшее зло, чем малая степень неопределенности». Суть идеи: не так страшна неравномерность, как страшна неопределенность – даже маленькая неопределенность начинает подтачивать налог. Налог из признака свободы превратится в признак рабства. Если мы налог не определили, определять его будет чиновник.

История развивается по спирали: на первом витке налоги устанавливаются произвольно (царский указ – «установить подушную подать»), второй виток (концепция эпохи Просвещения) – налоги должны быть четко установлены, их элементы должны быть закреплены правом. Смит не очень настаивал на том, что налог должен устанавливать представительный орган, но Американская революция сформулировала правильный принцип: no taxation without representation.

Налог считается установленным, когда законом (актом представительной власти) определены существенные условия его взимания - элементы налога (элементы налогообложения).

См.: ст.57 Конституции РФ + ст. 8, 12, 17 НКРФ.

Прожив весь 19 и 20 век в понимании того, что налог устанавливается актом законодательной власти, весь просвещенный мир начинает сползать обратно в Средневековье под лозунгами гибкости налогового законодательства.

В прошлый раз я вам произносил такую аксиому «о налогах не договариваются», в том смысле что налог не устанавливается прямым соглашением между налогоплательщиком и налоговым органом, – налог устанавливается аконом, но в общественном праве имеется некий общественный договор, так как они устанавливаются представительной властью; аксиома – о том, что на индивидуальном уровне нет никакого договора, если властный акт, и все.

Налоговое законодательство 21 века предельно сложное, хозяйственные операции усложнились. Возникла ситуация неопределенности, - что именно закрепил законодатель в норме? Обидно сесть в тюрьму только потому, что ты неправильно прочитал и истолковал волю законодателя. Мы опять уперлись в неопределенность, наше налоговое законодательство настолько усложнилось, что опять стало неопределенным.

Вот вам формулировка закона: «НДФЛ не взимается с сумм компенсаций, которые выплачивает работодатель своим сотрудникам при направлении их в профилакторий/санаторий». Вроде бы все очевидно. Но если профилакторий на балансе самого работодателя? Можно ли тогда компенсировать? По смыслу – можно, по форме - нет, так как невозможно компенсировать расходы самому себе. До появления судебной практики была неопределенность. По счастью, практика устоялась, что можно не платить.

П. 18.1, Ст. 217 НК:

Глазами нормального человека: любое дарение между физлицами освобождено от НДФЛ, за исключением дарения недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг. В следующем абзаце написано, что дарение между близкими родственниками освобождено от НДФЛ и при дарении недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг. Минфин же читает эту норму вместе с «… если законом не предусмотрено иное» – и говорит, что это относится ко всей норме, а не к особым активам, То есть эта статья освобождает от НДФЛ только дарение недвижимости, транспортных средств и ценных бумаг между близкими родственниками. То есть взяли эту норму и вывернули наизнанку как варежку – «если законом не предусмотрено» – сюда теперь попадает всё, кроме нескольких случаев. Лучше бы написали просто «любое дарение освобождено».

На новом витке развития мы уперлись в объективное несовершенство человеческого языка. Невозможно описать все ситуации. Нормальный закон задает алгоритм юридического мышления, а не пытается заранее прописать каждую транзакцию.

Нашли выход – о налогах стали договариваться. В Западных странах появились tax ruling - предварительные решения по сделке. Налогоплательщик приходит к налоговой и говорит, что он хочет совершить определенную операцию, но по ней возможны несколько разных толкований закона, => между налоговым органом и налогоплательщиком заранее заключается соглашения о том, что они будут толковать закон одинаково (пересмотреть рулинг можно только в суде). Обернулось это в торговлю рулингом. Был скандал, Люксембург обвинили в том, что он торгует этими налоговыми рулингами. Налогоплательщики массово регистрировались в Люксембурге, так как европейская юрисдикция – это очень респектабельная (белая) юрисдикция, но номинальные ставки налогов там высокие. И когда домашняя (национальная) налоговая спрашивает: а не для того ли ты от меня убежал в Люксембург, чтобы платить налоги по сниженным ставкам? Он отвечает: так налоговые ставки там высокие, но зато юрисдикция респектабельная, и банковское обслуживание крутое. А оказывается, что для него предусмотрены индивидуальные условия в рамках этого рулинга, и он, заплатив небольшую пошлину, платит минимальные налоги. Рулингами торговали еще и Нидерланды. США не торговали, так от них и налогоплательщики разбежались по всему миру. Поэтому сейчас к предварительному налоговому решению отношение скептическое. Опять скатываемся к торгу между налогоплательщиком и чиновником. Есть намек на коррупцию.

В России поэтому очень осторожно относятся к институту предварительных налоговых решений. Это делается в единичных случаях (иногда в содержание нормы вкладывают то, чего изначально не предусматривалось). На стадии судебного спора заключаются мировые соглашения между налоговой и налогоплательщиком – чтобы исключить элемент коррупции, мировые соглашения всегда проверяются ФНС, где руководители не рискнут брать взятки из-за страха лишиться своих постов. Это абсолютная гарантия от коррупционных неприятностей при заключении соглашения. + гарантия, что эти соглашения не будут частым явлением.

Мотивированное решение в рамках налогового мониторинга – некоторыми компаниями за хорошее поведение разрешено перейти с обычного учета на налоговый мониторинг (подключают налоговую к своей отчетности); взамен они получают возможность обсуждать с налоговым органом сделки и заранее договариваться о надлежащем толковании законодательства. Если хотят зафиксировать это соглашение, то тогда налоговая в ответ на обращение налогоплательщика выносит мотивированное суждение (его пересмотреть нельзя, искл.: налогоплательщик ввел налоговую в заблуждение в отношении фактических обстоятельств) – и налоговый орган связан своим мнением (например, по поводу какой-либо сделки). Массово для всех налогоплательщиков это не делается, потому что тогда крупные налогоплательщики будут платить не такую большую пошлину за налоговый мониторинг, а дальше получать за коробку конфет нужные им мотивированные мнения по поводу своих сделок. Следовательно, применение налогового законодательства опять поставлено в зависимость от мнения людей. Усложнение налоговых отношений требует человеческого вмешательства. Если оставлять это на рассмотрение суда, то в итоге в тюрьме сидят люди, не желавшие никому зла.

У нас запрет искусственных схем с использованием офшорных компаний появился на уровне судебной практики. По закону это было можно – «региональными льготами пользуются те компании, которые зарегистрированы в Калмыкии, но не ведут там бизнес». Дело ЮКОСа поставило точку в споре.

Фактическое право на доход – сначала эта концепция тоже появилась как судебная доктрина, то есть ее не было в законе; а потом суд решил, что все при выплате дивидендов иностранцам должны проверять фактическое право на доход. Некоторые консультанты, включая И.В. предупреждали своих клиентов об этом, (мне говорили: «ты - кабинетный ученый, ничего не понимаешь в бизнесе», а я отвечал: «лучше меня послушайте, чем потом следователя»). Только в 2017 году в законе написали явно то, что подразумевалось в 2015.

Неопределенность – это главное зло. Зависимость от эффекта наблюдателя, релятивизм – это главное зло. Единственное решение – сложные налоги заменить на простые (например, налог на прибыль себя исчерпал, стал слишком сложен). Хороший налог – простой, автоматический, элементарный.

Аксиома – налог должен быть закреплен в законе.

1998 год - Россия объявила о дефолте по долговым обязательствам; резко упал курс рубля. Это было внешним индикатором глубинной проблемы – бюджетного дефицита. Никто не платил никому, в бюджетах всех уровней были дефициты. И народные умельцы из нескольких муниципалитетов Мособласти посмотрели законы и сказали своим главам администрации, что написано «органы МСУ имеют право устанавливать сбор за право торговли» – а давайте их увеличим в сто раз? Ларёчники платили небольшой сбор, а теперь стали в сто раз больше. Для мелкого бизнеса это стало весьма ощутимо, они стали жаловаться во все возможные инстанции – а суды говорили, что никаких ограничений федеральным законом для этого сбора не установлено, то есть ставку сбора за право торговли можно было устанавливать, как заблагорассудится. Назвали «сбор за право торговли», а ставка то какая? Мало назвать налог, важно назвать все его элементы.

«Тяжело в учении, легко в бою» – я руководствовался этой суворовской максимой, когда учился, когда начинал работать – а оказалось, что легко не станет никогда, всегда надо учиться. «Сколько ни учись, все равно помрешь дураком».

На схеме – обязательные элементы и факультативные. Факультативные ­– в большинстве своем обязательные. Для каждого отдельного налога должны быть законом установлены его обязательные элементы, это элементы юридического состава налога, нужные для возникновения юридически связывающей обязанности по уплате налога. Нет обязательного элемента – нет налога.

Без обязательных элементов налог не может существовать. Факультативные – те, без которых каждый конкретный налог в принципе может существовать.

Обязательные – субъект, объект, ставка, налоговая база, налоговый период, порядок исчисления и уплаты.

Факультативные делятся на 1) те, без которых налог может существовать; 2) те, которые нужны и устанавливаются для всей налоговой системы целиком, а не для отдельных налогов.

Нужны ли налогу льготы? Можно себе помыслить налог, для которого не будет никаких льгот, но он останется законным и будет взиматься спокойно. Например, налог на прибыль предприятий и организаций – он принципиально сделан без льгот. В старом ФЗ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (ныне заменен главой 25 НК) – вы увидите, что этот закон теперь оброс льготами, как старый корабль полипами. В итоге корабль этот замедлялся, а налог перестал взиматься. Однако в 25 главе НК все равно можно заметить пару льгот.

Единственный факультативный элемент – это льготы; есть факультативные элементы, которые не нужно прописывать для каждого отдельного налога – можно их прописать в общей части НК для всех налоговых отношений в целом, - мера ответственности, порядок взыскания недоимок, порядок возврата переплаты и остальные процедурные правила.

! Будьте осторожны, в разных учебниках может встречаться доктрина налоговой доктрины и финансовой ответственности – это доктрина ошибочна по мнению нашей кафедры. У этой доктрины совсем уж нет аргументов в ее пользу, но слишком много аргументов против. Наша кафедра считает, что в НК закреплена не налоговая ответственность, а некодифицированная разновидность административной ответственности, обладающая своими особенностями. То есть любая публично-правовая ответственность, которая слабее уголовной – это административная ответственность. Если НК подразумевает налоговую ответственность, то лесной кодекс должен подразумевать лесную ответственность; воздушный кодекс – воздушную ответственность и т.д.

! Отраслевая ответственность

В НК собраны «культурные», юридически грамотные налоги, то есть у них есть все элементы налога. Для федеральных налогов все элементы устанавливаются НК, для региональных и местных – кое-что отдано на усмотрение регионального законодателя/местных органов представительной власти.

Бывают налоги внесистемные – когда законодатель не хочет сознаваться даже самому себе, что тот побор, который устанавливается – на самом деле внесистемный налог. В РФ на протяжении последних 30 лет идет спор за правовую природу сбора за загрязнения окружающей среды. Изначально ВС РФ сказал, что это налог, установленный не законом, а постановлением Правительства, поэтому незаконен и взиматься не может. КС его поправил: у него есть все признаки налога, но это не налог, а фискальный платеж, поэтому имеет право на существование. Как только попробовали внести экологический налог, поднялся массовый хайп в СМИ, якобы новыми налогами хотят окончательно добить экономику. Но это не новый налог, а старый налог, просто в новой упаковке. Плохо загрязнять окружающую среду. Нужен платеж, который делает невыгодным загрязнение окружающей среды. Нужно сделать налог по форме, регулятивный налог, регулятивная функция которого будет преобладать над фискальной. Пока это не сделано. У нас есть плата за загрязнение окружающей среды, она остается внесистемным налоговым платежом – вряд ли этот вопрос решится.

Чтобы сконструировать налог, нужна индивидуальная безвозмездность + обязательность = налог. Если есть эти два элемента уже есть, значит, это налог. Если какого-то элемента нет в законе, то насильно взыскивать этот платеж нельзя, можно только добровольно платить.

КС говорит, что если налог устанавливается не законом, а подзаконным актом – его взыскивать нельзя; если не хватает какого-то элемента налога – это значит, что он не может быть принудительно взыскан. Кто проявили твердость и не заплатили такой налог – те выиграли в КС. А кто дрогнул и сначала заплатил – эти деньги государству подарили, так как этот платеж не был принудительным (уплата не в силу закона, а добровольная), вернуть деньги невозможно.

В каких-то случаях КС говорит, что это незаконный налог; в каких-то – что это не налог и идите к черту; в каких-то – что иной фискальный платеж и он имеет право на существование. Заплатите – возможно не вернете; не заплатите – сядете.

Может быть так, что весь платеж установлен незаконно и становится от этого незаконным налогом. Пример незаконного налога – в середине 90-х Правительством Москвы была установлена плата за регистрацию лиц, которые приобрели недвижимость в Москве и впервые регистрирующихся по месту проживания в Москве, => плата за прописку в Москве (около 5 тысяч долларов, большая сумма). Тогда КС РФ правильно высказался, что у этого платежа есть все признаки налога, он абсолютно индивидуально безвозмездный, лицо платит за право зарегистрироваться в Москве, хотя это право у него изначально есть согласно Конституции (свободный выбор места жительства). + этот платеж обязательный, так как за неуплату установлена ответственность. Значит это налог? - Нет, поскольку установлен Постановлением Правительства. Будь он даже установлен законом, он все равно был бы незаконным, слишком тяжелый – то, что потом получило названия принципа экономического основания налога.

Далее все налоги мы будем разбирать налог по элементам, будем понимать внутреннюю структуру. У элементов налога помимо юридического значения есть методическое значение. Так легче ориентироваться в материале. Пока вы пишете курсовые, вы не путаете базу, ставку налога и т.д. Но в диссертациях уже пишут что угодно, каким угодно языком, но только не языком нормального юридического анализа. Аспирант берет сложную тему, забывает структуру налога, о котором пишет – и поэтому в голове у него каша.

Для каждого налога надо определить субъект налога. Налоговый кодекс говорит не о субъекте налога, а о налогоплательщиках. В законе должны быть указаны налогоплательщики и обязательные элементы налога: объект, база, период, ставка и т.д.

Но здесь есть определенная игра слов, и эта игра слов довольно важная; слово «налогоплательщик» используется для указания на субъект любых налоговых отношений. Вы даже можете не быть субъектом налога, но вы все равно будете налогоплательщиком с присущими ему правами и обязанностями. Допустим, у вас нет ни дохода, ни имущества, то есть у вас нет объектов налога. Но это не значит, что вы не можете обратиться в налоговую за разъяснениями действующего законодательства, вы даже можете встать на учет как налогоплательщик, хоть и не являетесь субъектом ни одного из налогов. Также и налоговая до того, как доказано, что вы стали обязанным платить какой-либо налог, может побеспокоить вас всякими вопросами, потому что вы налогоплательщик вообще, даже если не стоите на учете, налоговый орган может вас пригласить на беседу, для дачи пояснений. Без причины они этого делать не будут, а вот если у них есть веские основания полагать, что они могут «спасти вашу душу» и помочь избавиться от части имущества.

Налогоплательщик – участник налоговых правоотношений вообще, лицо, которое потенциально может быть обязано платить тот или иной налог; субъект налога – для каждого налога в отдельности, у налога на прибыль свои субъекты, у НДС свои субъекты. Есть большая специфика – несовпадение по кругу субъектов. Допустим, между налогом на прибыль и НДС: оба -федеральные налоги, действует принцип универсальности воли законодателя, но в данном случае универсальность воли пасует, потому что для каждого налога субъекты устанавливаются по-своему. Например, если налогоплательщик по налогу на прибыль загремел в налоговые резиденты (иностранная компания при определенных условиях может быть признана налоговым резидентом РФ), он будет признан налоговым резидентом только по налогу на прибыль; но не факт (точно не факт), что будет резидентом по НДС. Резидентство резидентству рознь.

Субъекты глобально делятся на резидентов и нерезидентов. Мало назвать круг налогоплательщиков. Например, для НДФЛ субъекты физлица, но этого мало. Хотелось бы чтобы все физлица были субъектами налога, но тогда бы мы затащили в свое налогообложение миллиард китайцев, индийцев. Они вне нашей юрисдикции, мы не можем возложить на них какие-либо налоговые обязанности. Тогда резидентство=гражданство? США пошли по такому пути: их граждане платят налог вне зависимости от того, резиденты они или нет.

Но правильный подход такой – делить всех налогоплательщиков на резидентов и нерезидентов. У резидентов полная налоговая обязанность (платят налог со всех своих доходов), у нерезидентов – ограниченная налоговая обязанность (платят налог только с тех доходов, которые связаны с территорией государства).

При определении круга субъектов нужно помнить, что есть резидентские налоги, а есть территориальные. Резидентский налог основан на связи дохода человека с государством. Мы должны связать доход и право государства на налогообложение этого дохода. Государство взимает этот налог, потому что данное лицо имеет тесную связь с государством, в силу гражданства/долгосрочного проживания и т.д., то есть это связь со стороны лица => резидентский налог (важен статус лица). А есть территориальный налог, для которого важен источник дохода, не важно кто заработал, важно на чем/откуда он заработал. Для государств с сырьевой экономикой (латиноамериканские страны) подходит территориальный принцип, так как нет разницы, кто извлекает доход (иностранцы/свои), важно, что доход извлекается из недр. Для территориальных налогов субъектов можно не делить на резидентов и нерезидентов. Например, транспортный налог/ налог на имущество.

В налогах резидентских важна связь лица с государством. Полную налоговую обязанность несут граждане РФ и лица, постоянно проживающие на территории РФ (ради примера, тут неточно).

Традиционно считается, что для государств с развитой экономикой удобнее резидентский принцип – нам все равно, где наши резиденты заработали деньги – в любой стране – но вы все равно платите деньги своему государству, даже если вы в другой стране. В чистом виде это нигде сейчас так не работает. Для резидентов действует резидентский принцип – она может основываться на основе гражданства, а может на основе постоянного проживания, др. признаков. Но если вы нерезидент, то тогда к вам применяется территориальный принцип. Уже не по резидентскому принципу, а по территориальному, - смесь подходов. Глава 23 – НДФЛ; ст. 208 – виды доходов резидентов и нерезидентов – там прописывается территориальный принцип, что именно мы будем считать доходами резидентов, а что нерезидентов.

И.В рассказывает налоговое право, которое будет лет через 10. Сейчас у нас резидентство определяется в зависимости от постоянного проживания на территории РФ. Если лицо больше 183 дней в году проживает на территории РФ, то оно резидент. Многие резиденты, пока их не закрыли на карантин, тщательно вымеряли эти 182 дня, умудряясь не быть резидентами нигде, а если они хитро пользовались освобождениями от налогового источника, не выбирали для получения доходов от источника те юрисдикции, которые освобождают иностранцев от налогового источника – они могли выскользнуть из-под уплаты налогов вообще. Все пытаются усовершенствовать конструкцию резидентства. США поступили достаточно радикально, они не стали мучиться с высчитыванием пребывания на территории США; они сказали, что, если у вас есть гражданство США – вы резидент гарантированно и пожизненно.

В РФ этот опыт одобрили, и может быть вскоре его применят. Уже предложили сократить период для признания лица резидентом, - 90 дней. А в валютном законодательстве резидентство уже определяется через гражданство. На данный момент налоговое резидентство от гражданства не зависит, валютное – зависит.

Объект налога, налоговая база – на самом деле их три. В НК все написано правильно и есть все для счастливого и безмятежного применения налогового законодательства. Там смешаны между собой три обязательных элемента налога – объект, налоговая база и предмет налога. Я вам написал все, как в НК – но на самом деле в НК под налоговой базой понимается не только налоговая база, под объектом – не только объект; но еще и предмет.

Объектом считают доходы, имущество, иные обстоятельства, с которыми связывают необходимость по уплате налога. На деле – объект – это не само имущество, а юридический факт (события, состояния). Объект косвенно или прямо свидетельствует о платежеспособности.

Предмет – конкретный предмет материального мира (доход, имущество, дивиденды, проценты), указывающий на возможность взимания налога.

Налоговая база – количественное выражение объекта и предмета налога; есть налоги абстрактные и не особо предметные, а есть сугубо предметные.

Дом – предмет налога на имущество. Но объектом налога сам по себе дом не будет, само его существование никаких налоговых обязанностей оно не возлагает. Обязанность возникает с правом собственности на дом. Сам дом никаких юридических обязанностей не признает. Заполз туда бомж и спит, он не налогоплательщик. У того, у кого есть права собственности на эту недвижимость, у того и возникает налоговая обязанность. При расчете налоговой базы нужно вернуться к предмету налога, по кадастровой стоимости дома рассчитывается налог.

Налоги абстрактные – налог на прибыль, доход, некоторые косвенные.

Акцизы - предметные налоги, от реализуемого товара зависит ставка.

НДС – универсальный акциз, он математически абстрактен, нам неважно, что реализуется. Нам неважно, что продается, важен сам акт продажи, а предмет неважен. Юридический факт - сделка по реализации (в отличие от нефти или алкоголя, например).

НДФЛ – нам абсолютно все равно какой источник этого дохода (трудовая деятельность либо стипендия от ректора) – все равно вычитаем налог.

НДФЛ из абстрактного можно превратить в предметный; иногда для адаптации налога к платежеспособности субъектов для разных видов дохода действует разное правило. Нельзя доходы от продажи акций обложить как валовый доход, а зарплату – можно (хотя все это в главе 23). Это называется шедулярный налог – налоговая база раскладывается на разные шедулы, и к разным шедулам применяются разные правила. Это возвращает от математически абстрактного налога на доходы, где разница между объектом, предметом и базой размыты, к предметному налогу на доходы. Объект – возникновение юридического права на конкретный доход, доход присвоен лицом, его можно посчитать. Налоговая база – количественное выражение этого дохода. Предмет – что именно этот доход представляет, из какого источника получен (дивиденды, проценты, доходы от реализации ценных бумаг и т.д.)

Лекция от 30 ноября.

Благодарность Сусанне за существенное дополнение по аудио!

Налоговая база – количественное выражение предмета, а иногда объекта. Для того, чтобы сконструировать базу, нужны три вещи: единица, масштаб и налоговый период. Для того, чтобы количественно выразить объект/предмет, нужно выбрать масштаб. С подоходными налогами это сделать проще всего – денежное выражение полученного дохода, вряд ли мы будем мерить доход в чем-то еще. Единица – померить можно в национальных денежных единицах, и в иностранной валюте.

В любой системе единицей измерения является национальная валюта. Было такое, что единицы измерения были в иностранной валюте (в 1990-е) – при гиперинфляции. При гиперинфляции установление налога в твердой сумме в национальной валюте невозможно, т.к. она постоянно обесценивается. Сегодня ты вывозил 100 рублей таможенной пошлины, а завтра они обесценились в 10 раз.

Для дохода, который изначально получен в иностранной валюте, особых проблем нет. Подал декларацию, плати в национальной валюте и живи спокойно. Но на какую дату брать курс? Вариантов много: на дату подачи декларации/на дату совершения хозяйственной операции (доходы/расходы). Курс обычно берется на дату получения дохода или совершения расхода.

Это может сыграть с вами злую шутку. Например, вы лет 15 назад купили акции при курсе 25-30р/$, вы могли формировать пакет акций, платя за него $. В рублях этот пакет акций весит относительно немного. Сейчас вы акции продаете при курсе 75р/$, в долларах получается убыток, т.к. купили, например, за 1к $ и продали тоже за 1к $. Нет убытка, но финансовый результат = 0. В декларации по старому курсу (30р/$) затраты = 30к$, а выручка по текущему курсу (75р/$) = 75к$. В долларах вы не заработали ничего или даже получили отрицательный результат, но этот результат с лихвой пополнится реализованной переоценкой.

Переоценка. Иногда она может привести и к налогу с воздуха (вы заплатите налог на доход с его валютной переоценки). Тогда почему никто не сопротивляется? Потому что с одной стороны, мы платим налог с воздуха, но с другой – мы можем признать в расходах возникший воздух. По экономике в целом одно балансирует другое.

Переоценка – бухгалтерское словечко, запишите себе на видном месте. Сложнее кейсов с переоценкой только амортизация (но ее можно спихнуть на аудиторов, а переоценка – уже юридический вопрос).

Казалось бы, ерунда - всего лишь выбираем масштаб и единицу. Но единица диктует возникновение таких вот эффектов, воздух попадет в качестве базы или в качестве расходов, уменьшающих налоговую базу. Так устроен учет – жертвуем одним, чтобы получить другое.

В налогах имущественных вариантов больше, т.к. предмет материального мира можно оценить/измерить разными способами. Дом – по кол-ву этажей, окон, труб, площади, стоимости (инвентаризационная/рыночная/кадастровая) и тд. Сейчас все больше уходят от натуральных показателей при выборе масштаба, переходят к экономическим.

Доход мерим в экономических показателях, а имущество – ценой, которая приближена к рыночной. Кадастровая оценка – это рыночная оценка, полученная методом массовой оценки Оценочная организация смотрит, сколько примерно в этом районе стоит квартира. Угадать они могут и в пользу бюджета, и в пользу налогоплательщиков, по-разному. Вам наверняка доводилось слышать ворчание ваших бабушек и дедушек о том, что налог на имущество имеет свойство взлетать в разы. Это результат массовой оценки недвижимости, ее можно оспорить (эти споры ведут специалисты в области недвижимости).

Ценовые и экономические показатели ближе к реальности чем натуральные. Например, нецелесообразно устанавливать налоговую базу в виде площади имущества: гектар земли в глухой тайге и гектар земли на западной окраине Москвы – разные активы. Бесполезно отображать налоговую базу исходя из натуральных характеристик имущества.

Налоговый период сподобился чести быть отдельным элементов налоговой обязанности. Налоговый период – это тот период времени, за который окончательно считается налоговая база. Допустим, для доходов подоходного типа нужно вычислить период времени, за который мы будем считать налог лица. Для налогов подоходного типа неделя или месяц не очень показательны. За один месяц доход большой, за другой – маленький. Но ведь скорее всего, доход в одном месяце обусловлен расходами за другой месяц. Обычно берут год. В РФ – календарный год, в некоторых странах – финансовый год (не совпадает с календарным). Никогда не видел, чтобы было больше. Это традиция бухгалтерского учета, так удобнее считать.

Для физлиц предметом, объектом и базой будет доход (по общему правилу – доход без учета расходов). Кажется, что для физлиц период можно установить покороче, т.к. налоговый агент ежемесячно рассчитывает доход с зарплат (а налоговый агент – это работодатель), удерживает налог из з/п, передает в бюджет. Налоговый период – по-прежнему, остается год. Общее правило таково, что облагается только доход, в некоторых случаях (исключения/льготы) нужно учесть расходы, и нужно взять больший период времени, чтобы свести доходы и расходы (соображение №1). Иногда повышенная ставка применяется к повышенному доходу, но за короткий период сложно определить, действительно ли лицо получило высокий доход или у него случился пик доходности, которого не будет больше никогда (бомж, который встретил Харуна Ар-Рашида и тот дал много денег).

Пока год не закрыт налогоплательщик в домике, т.к. пока год не закрыт то налоговая обязанность не сформировалась. Налоговый период – период времени, за который окончательно рассчитывается налоговая база. Пока налоговый период открыт, налоговую базу еще не посчитали. Это означает, что налогоплательщика нельзя наказать за неуплату налога пока налоговый период не закрыт. Представьте, у вас есть квартира, которую вы начинаете сдавать по найму – пока не наступил срок сдачи декларации, вы абсолютно чисты перед законом, вас нельзя наказать за то, что вы чего-то там не заплатили. Даже если применить к вам концепцию того, что сдача квартиры в аренду – это предпринимательская деятельность и заставить платить ежеквартально – есть нарушения по ежеквартальной уплате налога, наказать можно только пеней, но нельзя наказать за неуплату налога вообще, т.к. не знаем на протяжении года не будет ли прибыль съедена издержками (по ремонту). Пока налоговый период не закрыт, налогоплательщик в домике.

Споры на границе налоговых периодов. Ты говоришь: 31 декабря 2019 я понес расходы. Налоговая говорит: они относятся к 2020-му году, а налогоплательщик: нет, к 2019-му. И они перетягивают одеяло.

Нельзя путать субъекта налога и налогового агента. Налогоплательщик (субъект налога) платит его за счет собственных средств. Налоговый агент – тот, кто удерживает налог за счет средств, причитающихся налогоплательщику. Раньше была концепция – нельзя взыскать налог за счет средств налогового агента. Например, если налоговый агент выплатил налогоплательщику доход, не удержав налоги, то агента можно за это наказать, но недоимку надо взыскивать с самого налогоплательщика. Но затем ВАС сказал, что можно недоимку взыскать и с налогового агента. А тот может взыскать эти деньги с налогоплательщика. Я как адвокат могу внести госпошлину за клиента – потом ему перевыставил свои расходы. Главное, чтобы я не подарил ему эти деньги, потому что тогда я дарю ему доход. А чьи конкретно деньги достанутся бюджету – это неважно, это не сакральное действие, не надо усложнять и без того сложное налоговое право. Поэтому сейчас с налоговых агентов удерживают налоги за милую душу.

Налоговый агент предоставляет работнику жилье в городе. Это затраты, которые налоговый агент считает не доходами лица, а расходами по представлению служебного жилья. Налоговая говорит, что это доход, то есть он столько лет занижал доход при удержании налогового источника – получается, с этого дохода тоже нужно заплатить налог. Добровольно заплатить за налогоплательщика сумму недоимки налоговый агент не может. Налоговый агент платит из средств налогоплательщика.

Налоговая ставка показывает, какая сумма налога приходится на единицу налоговой базы. Ставки можно определять в твердых суммах, можно сделать налог, в котором и налоговая ставка не нужна, а взыскивается с каждого личного налогоплательщика – и получится подушная подать. А если еще объединить их в общину и бить розгами, у нас ставка – рубль с души или полтина с души (налоговая ставка тогда не нужна), и на общину все это разверстываем, а дальше они пусть разверстывают как хотят. Но это все устаревшая штука, как говорил КС, что налог должен учитывать способность лица к уплате налога, нужно устанавливать налоговое бремя, равное для возможностей всех с помощью налоговой ставки. Можно установить налог в твердой сумме, но который будет меняться в зависимости от роста налоговой базы.

С конца 19-го и до революции работал промысловый налог. Купцов и промышленников разделили на 3 гильдии: быть купцом 1-й гильдии было почетно, но тогда налог приходилось платить высокий с больших объемов. Налог и налоговая база связаны между собой небрежной связью, но избавляет от необходимости содержать большой штат чиновников, которые будут проверять, что же там на самом деле у купца. Раньше считалось, что это невыгодно, но сейчас действительно выгоднее держать огромный штат налоговых инспекторов. Ассигнования в развития налоговой службы окупаются в размере от 9 до 11 рублей. Один рубль вложений – до 11 рублей отдачи.

Классическими сейчас считаются ставки в процентах от налоговой базы (процентные ставки). Как выглядит подоходный налог: считаете налоговую базу за налоговый период, складываете все доходы в совокупный доход – а дальше прогоняете эту налоговую базу через налоговые ставки. При плоской шкале налогообложения все просто – применяете ставку 13%, и получаете долю налоговой базы, которую надо отдать в бюджет. Если система организована сложнее, то часть дохода умножаете на 13%, а более высокую часть доходов (после определенного уровня) умножаете на 15%. У нас с ростом налоговой базы начинает меняться не только сумма налога, но и налоговая ставка. Зависимость между налоговой базой и налоговой ставкой – это метод налогообложения. Если этой зависимости нет вообще (равное налогообложение), то налоговая база равна налоговой ставке – это подушная подать. Равное налогообложение было большим шагом вперед (времен Великой французской революции) – все сословия платят одинаковую сумму.

Но выяснилось, что платить одинаково несправедливо, нет равно напряжённости налогового бремени. Равное налогообложение не надо понимать как одинаковая сумма для всех. На смену равному приходит пропорциональное налогообложение с помощью процентной ставки (для всех 13%, допустим).

В 20 веке был всплеск социалистических экспериментов. Даже в несоциалистических странах решили прижать богатеев. Следующая идея – прогрессивное налогообложение: разделить доход на несколько разрядов, и каждому применить разные ставки, чем выше доход, тем выше процентная ставка (+необлагаемый минимум). Это нормально, главное, чтобы ставки не менялись постоянно. Вспоминаем Адама Смита - не так страшна неравномерность, как страшна неопределенность. Если вы устроились на хорошее место с хорошей зарплатой и заведомо попадаете на высокую процентную ставку – вы будете продавливать работодателя, чтобы он платил вам еще больше (вы же и налог платите выше). Экономика в первый момент повышения ставок вздрагивает, а затем происходит адаптация, зарплаты подтягиваются до прежнего уровня, чтобы компенсировать налоги; государству кажется, что оно стало получать больше дохода, но это иллюзия, т.к. работодатель переложит свои издержки по росту зарплат на потребителей, и государство будет вынуждено покупать товары по возросшим ценам.

Прогрессивное налогообложение позволяет забирать у налогоплательщиков больше, не конфискуя и не убивая их. К социалистическим идеям все государства мира давно охладели, но прогрессивное налогообложение до сих пор применяется – даже в современной России вернулась прогрессивная ставка спустя 20 лет ее отсутствия.

В зависимости от того, как меняется ставка по отношению к налоговой базе, есть 4 варианта:

1. Равное налогообложение (одна и та же сумма для всех)

2. Пропорциональное налогообложение (для всех один и тот же процент)

3. Прогрессивное налогообложение (ставка растет с ростом налоговой базы)

4. Регрессивное налогообложение (с ростом налоговой базы ставка сокращается).

Регрессивное налогообложение - не победа заговора крупной буржуазии. Нужно, чтобы регулятивная функция налога не сожрала нам всю экономику. Самый очевидный стимул, который мы создаем – это желание налогоплательщика все бросить и не прилагать усилия. Регрессивное налогообложение применяется, чтобы социальные взносы (считаются от фонда оплаты труда) не сильно тормозили экономическое развитие. Если размер совокупных соц взносов достигает 30-36%, то работодатель перегружается. Весь индустриальный мир (с высокой автоматизацией труда) не страдает от социальных взносов, потому что для них затраты на з/п рабочим – это доли процентов. В бизнесе постиндустриального мира (связан с компьютерными технологиями) основная часть затрат – плата разработчикам программного обеспечения, но значительно проигрывает, т.к. 90% его затрат – зарплаты, треть этих затрат, добавленных сверху – это взносы в социальные фонды. Получается, что перспективное тормозится налоговой системой из благих побуждений. А уходящая модель экономики разгружается и поддерживается налоговой системой. Чтобы это компенсировать, у социальных взносов – регрессивная ставка. До определенного времени у них первые 100 тысяч зарплаты будут облагаться социальными взносами; чтобы работа высококвалифицированных специалистов не страдала от социальных взносов. Это сложный пример, забудьте.

Если вы приходите в магазин и покупаете хлеб – в цене хлеба НДС – 10%. Если вы покупаете тортик – по деликатесным товарам ставка будет общая – 20% НДС. Но по товарам первой необходимости ставка снижена до 10%. Строго говоря, это регрессивное налогообложение. Потому что в НДС базой будет ценовая реализация. По деликатесным товарам цена реализации выше, объем реализации больше, а ставка ниже. Это связано с тем, НДС – косвенный налог, по одной из версий он ложится на потребителя, никто не может этого ни доказать, ни опровергнуть. Если у вас маленькие доходы, вы большую часть доходов потратите на потребление, и для вас налог на добавленную стоимость будет изымать у вас значительную часть доходов. Если доходы колоссальные, то ваши траты на потребление снижаются (нельзя же проесть 100 млрд рублей, допустим). В расходах богатого человека расходы на потребление занимают 1-3%, и ему наш НДС неважен – в его доходе потребление невелико (в сравнении с общим доходов) – поэтому эта ставка 20% съедает не 20% от дохода, а 20% от того, что он тратит на потребление. И человек не чувствует этого налогового бремени. Чтобы смягчить эффект регрессивности косвенного налога, у него должно быть как минимум две ставки: общая для всех товаров и пониженная ставка для товаров повседневного спроса, которые потребляют малообеспеченные люди. Это для того, чтобы объективно регрессивный характер налога смягчить хотя бы для самых бедных.

Порядок исчисления и уплаты:

Возможны 3 варианта:

1. Можно сказать налогоплательщикам: мучайтесь сами. Наше дело написать закон, а дальше мучайтесь сами. Тогда вы по крайней мере не забудете, кто налогоплательщик, а кто государство. Существует основной способ уплаты налога по декларации – это когда налогоплательщик сам исчисляет налог и сам платит – это основной способ исчисления и уплаты налога. Нет никакой ошибки сказать, что самостоятельное исчисление уплаты налога – это основной способ организации взаимодействия между налогоплательщиком и государством. Для физлиц во времена индустриального общества основной доход ФЛ – это з/п наемного рабочего, поэтому и способ исчисления уплаты адаптируется под этот основной доход.

2. Работодатели – налоговые агенты государства. Налоговый агент исчисляет налог за налогоплательщика и удерживает этот налог. В большинстве типовых ситуаций никаких трудностей не возникает, часть з/п удерживается, и работники получают з/п, очищенную от налога на доходы. Не задача работников считать, сколько они должны заплатить. Это удержание налога у источника налоговым агентом. Обложение подоходным налогом зарплаты работников, налоговый агент – работодатель, но знает какова зарплата у его сотрудников, поэтому на него возлагается обязанность исчислять налоги с доходов своих работников и отправлять в бюджет. Работник получает уже отчищенную от налога зарплату. Налоги на организации устроены по системе самостоятельного исчисления налога; подоходное налогообложение физлиц базируется на удержании налогового источника. Не обойтись без налогового источника, когда речь идет о доходах пассивного характера, в особенности нерезидентов (вряд ли он добровольно встанет на учет в налоговую и станет платит, хотя бы из-за незнания правил) – налог удерживается у источника, это легко сделать в отношении пассивных доходов (процентов, дивидендов), потому что налог взимается с валового дохода (неочищенный от расходов). Налоговый агент видит сумму дохода, умножает ее на налоговую ставку, считает налог и уплачивает; ему не надо знать расходы. Налог на прибыль так не посчитаешь, т.к. надо знать расходы. Если доход может быть уменьшен в силу закона на определенные расходы, то их может признать и налоговый агент. Для дохода от продажи ценных бумаг могут быть установлены расходы, налогоплательщик доводит до сведения налогового агента, что продажа ценных бумаг связана не только с извлечением прибыли, но и с расходами, предоставляет сведения о расходах.

Для налогового агента не характерен полноценный учет налоговой базы – когда не надо учитывать никакие расходы. Работодатель может учитывать расходы (социальные вычеты, стандартные вычеты), презюмируется, что у налогоплательщиков есть издержки на содержание иждивенцев, оплату обучения, это можно переложить на налогового агента.

3. Все исчисляет налоговый орган. Кадастровый способ. «Кадастровый» – в честь земельного кадастра, откуда исторически налоговая брала данные и рассылала требования об уплате земельного налога. Дело не в кадастре, а в способе. Любая ситуация, когда налоговый орган сам считает налог, это применение кадастрового способа исчисления налога. Налогоплательщик получает от налогового органа всё готовое – присылают уведомление об уплате налога, если налогоплательщик с ним соглашается, он платит добровольно. Принудительное изъятие налога (принудительное взыскание) начинается с требования об уплате налога.

У этого способа есть неприятный для сторон момент. Сведения во всяких базах данных меняются небыстро. АИС-налог-3 – эта система вроде бы быстро обрабатывает все сведения из баз данных всех государственных органов. Налогоплательщик купил машину, а ему уведомление об уплате не приходит; а затем через три года он получает уведомление о необходимости уплатить колоссальную сумму + еще пеня + штраф. Налогоплательщики справедливо в этом случае возмущались и говорили: наша задача платить, а рассчитать – задача налогового органа. Значит наказать за это нельзя. Мера ответственности – это штраф; а пеня – мера защита интересов бюджета в случае несвоевременной уплаты налога. Штраф можно было бы снести, но пеня оставалась. Суд говорил: вы же эти деньги сберегали, налог не платили, значит платите пеню. В итоге было принято решение – сейчас порядок уплаты поимущественных налогов смешанный (элементы самостоятельного исчисления и кадастрового подсчета). Теперь налогоплательщик должен в своем личном кабинете на сайте налог.ру смотреть прислали ли уведомление; если у него есть имущество, которое является предметом налога на имущества, но ему не прислали уведомление, то он должен сам уведомить налоговую об имуществе и попросить рассчитать налог.

Налог на профессиональный доход, налогоплательщик уведомляет налоговую о том, что он занимается профессиональной деятельностью, приносящей доход, ставит программное обеспечение, которое само считает налоги и перечисляет в бюджет – автоматизированный порядок исчисления.

Если налоговый период длинный (год), то сроки окончательной уплаты налога будут за рамками налогового периода. Внутри налогового периода будет установлен более короткий расчетный период, внутри которого будет уплачена промежуточные (авансовые) платежи; для организаций налог на прибыль – год, внутри которого квартальные промежуточные платежи; для крупных организаций – будет ежемесячная уплата (промежуточные сроки). Но другое дело, что это не повлияет на длительность налоговых периодов. Окончательная сумма рассчитывается по итогу налогового периода, может быть доплата, а может быть и выплата переплаченного. Для налогов косвенных характерны короткие налоговые периоды – там не нужно его вычислять, важен сам факт продажи (но короче месяца все равно налоговых периодов я не видел). По НДС – месяц. По итогам года его не пересчитывают. Это важно для исчисления срока возврата переплаты - три года с момента уплаты налога (окончательная сумма по итогам года).

Для некоторых разовых налогов срок не будет привязан к налоговому периоду. Таможенная пошлина будет привязана к сроку ввоза и вывоза товаров.

Налоговые льготы – в разных учебниках они будут описаны по-разному. Налоговые льготы – законные способ снижения налогового бремени. Можете в это верить, а можете не верить. Законный способ снижения налогового бремени.

В зависимости от того, как льготы воздействуют на элемент налога, они делятся на

1. Изъятие – воздействуют на объект налога. Любой факт получения вами дохода будет фактом, с которым будет связана обязанность уплатить налог; но если вы получаете стипендию, то по ст. 217 НК – это необлагаемый доход, изъятие будет происходить автоматически. Изъятие для налогоплательщика наиболее желанно, потому что не связано с необходимостью рассчитывать сумму.

2. Скидки – воздействуют на налоговую базу. Скидки – расходы, которые законодатель обычно в налоговой базе не разрешает признавать, но в определенных случаях разрешает. Подоходный налог – обычно в нем налоговую базу образует весь валовый доход лица (без учета расходов), но некоторые расходы тем не менее как скидки можно признать. Скидки бывают лимитированные и нелимитированные. Лимитированные скидки – расходы на лечение, налогоплательщик может попытаться сохранить свою жизнь и вылечиться, эти расходы можно направить для сокращения налоговой базы, но в определенных пределах. Нелимитированые – расходы предпринимателя, связанные с извлечением дохода, учитываются в сумме всех фактически подтвержденных доходов. Если у предпринимателя убыток, значит он заплатит 0 и получит возможность перенести убыток на будущее.

3. Налоговое освобождение действует на результат работы всех элементов налога: либо на ставку, либо на окладную сумму. Вы всё-всё изъяли, перемножили полученное на ставку и получили окладную сумму, это та сумма, которую можно было бы направлять в бюджет, но надо уточнить нет ли каких-н налоговых освобождений. Налоговые каникулы для малого бизнеса. Нужно посчитать сумму налога, но можно оставить себе. Математически все равно: можно сказать, посчитайте все и оплатите 0 или посчитайте по ставке 0. Ставка 0 – это вариант налогового освобождения. Имейте в виду, что у нас есть в налоговом праве есть разница между отсутствием налога вообще и ставкой ноль. Разница может составлять до 10 лет лишения свободы.

Лекция от 7 декабря.

Почему налогов много? Как было бы хорошо, если бы был один-единственный налог. На каком-то этапе эволюции мы к одному налогу придем – идея эта очень старая и принадлежит она Франсуа Кенэ, представителю школы физиократов. У каждого налога есть свой источник, на который нам отдаленно указывает предмет налогообложения. При ближайшем рассмотрении источника только два – доход либо капитал (то есть накопленный доход, либо денежный, либо овеществленный). Третьего не дано, вы не можете извлечь налоговые платежи не из чего другого. Хорошо, когда изымается только доход.

Артист получает гонорары (это НДФЛ), когда он начинает тратить гонорары, он платит косвенные налоги (НДС и др.). Он потратил, у него есть овеществленный капитал – недвижимость, транспортное средство и т.д. И вдруг он выходит в тираж, никому больше не нужен, не может играть в сериалах. Он больше не получает доходы, но он все равно будет платить налоги с имущества, которое он покупал раньше.

К чему эта история? Про то, что есть только два источника – либо доход, либо капитал. Налоги на капитал – подрывание будущего дохода, для физиков это не так очевидно, а для капиталистов вполне понятно.

Ориентируясь на два источника, мы все равно не можем сделать один или два налога. Источником налогообложения должен оставаться доход, а не капитал. Были прецеденты, когда были идеи построить налоговую систему вокруг специфического подоходного налога. … Никто не знает, что такое доход. Почтим память определения дохода минутой молчания. Политэкономы давали разные варианты ответа на этот вопрос, современная экономическая наука тоже дает разные варианты ответа на этот вопрос.

Есть валовый доход – все что удалось создать и заработать. Есть чистый доход – превышение излишек над издержками. Для человека это будет тот излишек, которые он получает тех затрат на содержание своей собственной тушки. Как из ничего возникает нечто? Франсуа Кенэ в 18-м веке решил, что из ничего нечто возникнуть не может. Идея о том, что доход перераспределяется ему тоже не нравилась. Мы не видим, чтобы люди делили между собой одну и ту же ценность, ту же замкнутую сумму денег; все-таки доход есть. Мы все помни марксистский ответ – источником любого дохода является труд; один из домарксистских ответов – источником любого дохода является земля (физиократы же, Франсуа Кенэ). Любой доход сводится к земле, к земельной ренте как сейчас бы сказали; добыча полезных ископаемых – тоже природная, ресурсная рента. Кенэ считал, что торговля и производство – это перераспределение дохода, который изначально создается трудом людей на земле. Это не ошибка, а очень глубокое, качественное заблуждение. Эта крайность позволила создать идею единого налога.

Давайте тогда обложим налоги только на землевладельцев – платить будут только они, но нести будут все (все же потребляют то, что производят землевладельцы). Это глубокое заблуждение. Конечно, источников дохода несколько: рента, человеческий труд (в том числе искусство предпринимательства).

Если всерьез спросить, отхода берется доход – я вам тоже не отвечу, всерьез не знаю.

Идея одного налога очень привлекательна – она позволяет принципиально … потому что на множество налогов – много отчетностей (обременение для бизнеса) плюс целый штат проверяющих. Принципиальное изменение, произошедшее на наших глазах за последние 2-3 года, наши отношения стали поддаваться автоматизации и цифровизации … Рано или поздно поэтому я думаю мы придем к одному налогу.

Сейчас множество налогов существует по двум причинам:

1) разнообразие источников доходов, которые требуют адаптации. НДФЛ очень гладко работает, вы его даже не ощущаете, программа всё считает; налоговый агент платит. Доход предпринимательского типа – с продажи акций – обложить его 13% НДФЛ нельзя, потому что мы тогда загубим все инвестиции и бизнес. Экономическая природа дохода начинает диктовать другой вид налогообложения. Окаянный базис надругался над надстройкой. НДФЛ дифференцируется в отношении предпринимателей, доходов с ценных бумаг и т.д. Доходы разнообразные по своей экономической природы, законодатель подстраивается под это, иначе мы увидим разрушительное воздействие налогов. Даже

2) неприятное объяснение, почему нужна множественность налогов (тоже объективное). Если налог один, от него можно было бы уклониться. Если бы работал исключительно подоходный налог, то от бремени этого налога ускользали бы те лица, которые получают теневые доходы – взятки, коррупция, наркотрафик, проституция и просто уклонение от налогов. Если налог один, от него легко уклониться. Есть тупое уклонение – когда человек получает какой-то доход, и просто не платит с него налоги. Это уголовный состав, уклонение от налогов. Есть деяние чуть менее тупое – когда человек начинает манипулировать налоговым законодательством. Например, человек видит, что его директорская з/п оплачивается по более высокой ставке. И тогда он делает себе служебный автомобиль, служебный самолет … он не спрятал доход, а просто уклонился от него. Лучше не выстраивать налоговые механизмы так, чтобы они подталкивали несчастных людей к выбору таких вариантов. В старых книжках вы можете считать, что есть уголовное уклонение от налогов, а есть такое уклонение, когда вы ищете лазейку в законодательстве (избегание). Но граница между этими деяниями настолько подвижна, то рано или поздно все они окажутся в тюрьме.

Каким способом множественность способов позволяет избегать проблемы дохода? Когда человек расходует, он несет бремя косвенных налогов; когда человек приобретает в собственность, он платит поимущественный налог. Государство обладает мощнейшим аппаратом принуждения, самое обидное, что в неравное положение ставятся люди, ведущие конкретную деятельность. Один предприниматель открыл кофейню, платит налоги; его сосед открыл кофейню, но налогов не платит, всё кладет в карман. Уклонение от уплаты налогов дает временное преимущество тем, кто налоги не платит. Но временное – это здесь ключевое слово. Теперь технически возможно проконтролировать каждое действие предпринимателя. В принципе на многие варианты линейного, тупого налога теперь есть множественность.

Из-за того, что есть жулики, которые уклоняются от налогов – мы платим множество налогов. Можно рассчитывать, что рано или поздно все налоги заменятся одним или двумя – простым подоходным и налога с оборота (?). Можно было бы ограничиться простым подоходным налогом, но с точки зрения простых людей это будет выглядеть так, будто он платит, а бизнес не платит ничего.

От того, что вы разными вилками будете делить один кусок мяса, он больше не станет. Не надо думать, что мы со временем можем уйти от множественности налогов – со временем оно не станет меньше. Тенденция такая, что совокупное налоговое бремя всех налогов росло, растет и будет расти, потому что государство постоянно забирает на себя всё больше социальных функций – государство говорит: нужно выровнять доходы граждан.

Атомизация общества. Откуда возникла нужда у государства брать на себя социальные обязательства? При капиталистическом обращении человек может остаться без семьи – и государство берет на себя всех сирых, убогих, тех, кто не справился с капиталистической конкуренцией. Поэтому налоговое бремя со временем всегда будет расти.

Главное деление. Деление налогов на прямые и косвенные.

Прямые налоги – доход как источник облагается непосредственно … ; косвенные налоги – направлены на то, чтобы этот доход изъять в момент расхода. Налоги построены таким образом, что у них юридический субъект налога не будет совпадать с носителем налогового бремени (покупателем). Потому что покупателя заставить еще и платить косвенные налоги – его не словишь. А продавцу в магазине деваться некуда. Продавца очень легко сделать юридически обязанным. И налоговое бремя тогда воспринимается им легче, потому что в момент получения мы берем налог на доход 13 или 15%, а когда мы берем тратить, то мы как носители налогового бремени не задумываемся, как правило: НДС, акцизы, налог с продаж и т.д. Вы не смотрите в чек и не видите, что цена состоит из налогового компонента и собственно цены. … Мы с ходу налетаем на одну неприятность – разницы между прямыми и косвенными налогами не существует. Если мы хотим понять намерения законодателя, мы должны понять его внутреннюю логику; прямой именно технически строится так, чтобы … Мы прожили 20-й век с мощнейшими аппаратами и ньютоновской физикой – а потом эта физика оказалась неточной, но ничего хуже работать не стало. Так и с делением на прямые и косвенные налоги.

Давайте представим, что вы выходите на рынок труда, испытывающий дефицит квалифицированных специалистов, и вы можете работодателю диктовать условия. Мы говорите: хочу получать 10 млн рублей в год. Работодатель говорит: ладно, будете работать – получите. Но мы понимаем, что за вычетом подоходного налога это будет немного поменьше. Поэтому вы говорите работодателю: увеличьте з/п таким образом, чтобы зарплата минус подоходный налог составила 10 млн рублей. Вы прямой налог на ваш доход переложили на работодателя. Вы сделали то, что обычно предприсывается работе косвенных налогов – вы продавец своего труда и переложили уплату с него на работодателя. …..

Прямой налог может переложиться; да в общем-то любой работодатель делает что – если спрос на его товары растет, то он поднимать цену. Ему нужно дожать доход до такой планки, чтобы набрать ту сумму, на которую он рассчитывает. Налоговый фактор увеличивает цену. …

То же самое и с косвенными налогами. При неблагоприятной обстановке они никуда не переложатся. Законодатель вам говорит: отныне вы свои товары продаете не по 100 рублей, а по 120 (вводим новый косвенный налог). Потребитель перестанет покупать. Если баланс спроса и предложения гибкий – то потребитель продолжит покупать: сахар, соль, спички и бензин продолжат покупать. На этом эффекте основано существование акцизов: можно подгрузить цену налоговым компонентом, не подорвав спрос.

Но есть ситуации, когда по 120 никто не может покупать. … Продавец вынужден оставить цену 100 – в них продавец умещает и свою цену товара, и сумму налога. То есть косвенный налог пришел и сожрал твою прибыль, и переложить налоговое бремя не на кого. При благоприятной конъюнктуре косвенные начинают перелагаться, при неблагоприятной – прямые.

Есть концепция, что прямые вообще не перелагаются.

Повысили акциз на курево – кто-то бросит курить, кто-то перейдет на контрабандные сигареты либо на самосад. … При любой ситуации, налоговое бремя ложится на продавца, но создает иллюзию, что покупателя.

Это мой основной дополнительный вопрос на экзамене – как делятся налоги на прямые и косвенные. Есть налоги, которые добираются до источника непосредственно в момент получения дохода; а есть налоги косвенные, которые добираются до своего источника экономического в момент расхода: субъект налогообложения не совпадает с носителем налоговым бременем; вы можете продолжить и рассказать, что косвенные налоги на самом деле никуда не перелагаются.

Налоги личные и реальные.

Хорошие налоги – это личные налоги. Хороший личный налог взимается соразмерно с доходом конкретного лица, он учитывает личный доход лица. Реальные налоги учитывают предполагаемую платеже способность, опираясь на внешние признаки – например, транспортный налог взимается в зависимости от мощности двигателя; это немного устарелое представление, что чем выше мощность вашей машины, тем больше у вас денег. Поимущественные налоги – реальные – они ориентируется на вещи (res, отсюда слово «реальные) – обладает какой-то вещью показывает наличие определенного дохода. Поэтому для Средневекового общества и даже для древнего общества, Рима и Греции было характерно, что если возникают какие-то налоги, то они возникали как реальные (с урожая) – довольно точно учитывали определенность лица.

В постиндустриальном обществе обладание имуществом ни о чем не говорит. Обладание землей означает возможность посеять пшеницу, значит, у вас есть деньги – на деле суждение более тонкое, не основано на доходности земли или автомобиля; это скорее общие признаки, которые описывают уровень потребления. Раньше проще было сделать, основываясь на неразвитости систем учёта. … В промышленном обществе работодатель стал очень четко учитывать зарплаты своих наемных рабочих – очень легко на работодателя возложить обязанность налогового агента. Немного сложнее возложить на предпринимателя пёстрый … налог. Предпринимателю приходится вести учёт – если он прогорел, он достаточно быстро это заметит. Предприниматель ведет управленческий, бухгалтерский и … учёт. Налоговой службе остается только зацепиться за этот учёт, вся деятельность предпринимателя как на ладони (на этом основана система налогового мониторинга).

Если кто-то обязан вести учет, но не ведет его; кто-то думает, что, если он не будет вести или потеряет отчетность (например, однажды вся первичная документация вмести с грузовиком сбросилась в речку Фонтанку) – злодей думает, что так можно избавиться от налогов. Это не так. Тогда налог из личного превращается в реального. Но тогда этот расчетный способ даёт неожиданные последствия… Расчетным способом определяется информация как о доходах, так и о расходах. Был у нас клиент, который торговал мобильными телефонами, учёт он вел, но его учет забраковали, но сказали, что покупал он товары у фирм-однодневок, поэтому грош цена его документам. … (пример про арматуру)

Расчетный метод налогоплательщиков спасает, но все реже последнее время. Судьи достаточно хладнокровно относятся к тому, что … Иногда возникает такой любопытный аргумент – 37 статья … если учет есть, но он просто битый, то тогда расчетный способ не применяем. Вот тот случай с фирмами-однодневками – смысла уничтожать отчетность нет …

Бытует шутка, что бухгалтерия должна находиться в пожароопасном помещении рядом с трубопроводом, чтобы сначала всё сгорело, а потом утонуло. Но не верьте, так не работает.

Государственные и местные налоги. Однозвенным никак не сделает. Даже в централизованной Российской империи все равно было деление на государственные налоги и местные. Деление на государственные и местные мы обнаружим практически везде. Для государств с более сложным устройством возникает федеративное устройство – и возникает трёхуровневая система. … деление зависит от компетенции – какой уровень власти вправе установить налог. Федеральные налоги – это те, которые устанавливаются государством. Все элементы налога … Не все элементы налога будут устанавливаться законом субъекта, а только некоторые. С местными то же самое.

Есть региональные налоги, которые расщепляются между всеми мыслимыми бюджетами. Налог на доходы физлиц до настоящего времени шел в региональные бюджеты; с нового года те 2% (повышение с 13 до 15%) пойдут в федеральный бюджет.

Налог на добавленную стоимость сейчас централизуется в федеральном бюджете; из-за специфики НДС очень сложно направлять его и в региональные бюджеты – поэтому от этого отказались, и он идет только в федеральный бюджет.

Региональные налоги могут расщепляться между местным и региональным.

У множественности налогов очевидно есть неприятные последствия, которые называются двойным или многократным налогообложением. Любое налогообложение в сложной налоговой системе будет не просто двойным, оно будет многократным – мы один и тот же источник эксплуатируем разными способами. При государе-императоре Павле I был такой анекдот – Павел повелел всем офицерами иметь не менее 3-х блюд, и тут он встречает бедного штабс-капитана, а тот говорит: так точно, имел три курицы – курица плашмя, курица лежьмя, и курица боком.

…. Многократное налогообложение – когда налог один и тот же, но его изымают разные налоги. Ставка одного налога очень важна, чтобы точно посчитать размер налоговой обязанности. Номинальная ставка налога имеет важнейшее экономическое значение. Для статистики важнее эффективная ставка и налоговая нагрузка. Что это за звери такие – смотри учебник Пепеляева или гугл.

Юридическое двойное налогообложение – множество налогов в разных странах. Как только вы начинаете действовать транснационально, проблема м/н двойного налогообложения становится близкой и родной. Даже при привлечении иностранных инвестиций, эта тема вас приближает, что в условиях экономически замкнутого и тесного мира … двойное налогообложение раньше воспринималось как исключительно негативное явление; сейчас к нему отношение меняется, потому что очень трудно сказать, что справедливо – обложение в стране источника дохода или обложение в стране происхождения налогоплательщика. Или, допустим, облагать в стране производство или облагать продажу товара. Поэтому мы идем к тому, что двойное налогообложение будет выглядеть не как устранение налога в одной стране, а как понижение налога в одной из стран – чтобы каждая из стран взяла тот кусочек налога, который примерно соответствует ее заслугам.

Юридическое международное двойное налогообложение (квадратик по центру) – явление нежелательное, чаще всего исключительно негативное. В налоговом споре это аргумент, которые дает позитивный исход. Любой суд, даже самый строгий, скажет, что налогоплательщик прав. Допустим, вы торгуете ценными бумагами … налоговый орган говорит: нет, для нас источником сведений для твоих доходов будет документ от налогового агента. … Ты сначала за счет уже когда-то обложенного дохода купил бумаги, если тебе этот расход не дают признать, ты платишь два раза одно и то же. Наверное, можно привести еще более чистый пример; потому что этот пример не кристально чистый.

Если есть плюс, то должен быть и минус. Если есть многократное налогообложение, то должна быть та же конструкция со знаком минус – такая комбинация, когда налогоплательщик ухитряется не платить налогов никаких.

Играя с оффшорными соглашениями… Голландский сэндвич² – загуглите, это конструкция из 1970-х. Оффшоры – совершенно злодейская конструкция. … Схем, основанных на оффшорах, у нас много. Может, я вам об этом расскажу если будет время.

Спецкурс И.В. Хаменушко

Печатаю очень неполно.