книги / Местные сообщества как основа местного самоуправления

стного сообщества. Муниципальная власть отталкивается не от государственных интересов, а от интересов местного сообщества, а также несет ответственность перед ним. Местное сообщество участвует в формировании муниципальной власти, избирая представительный орган, главу муниципального образования (прямо или косвенно) и другие органы и должностных лиц. Если государство, его структуры стремятся к единообразию в управлении, то местное самоуправление – к многообразию. В этом нам видится основное противоречие между государством и местным самоуправлением.

Местные органы власти в идеале должны быть связаны наиболее тесно с делегировавшим им полномочия местным сообществом и всецело действовать в его интересах. Разумеется, формироваться они должны либо местными жителями из авторитетных и признанных членов сообщества, либо при активном их участии. Ответственность местная власть несет не перед государством, а перед местным сообществом, которое также осуществляет и контроль за ней.

В нашей недавней советской истории органы местного самоуправления создавались не по инициативе местных сообществ, а в соответствии с волей государства и партии, что значительным образом отдаляло местных жителей от принятия решений. При этом сформированные таким образом органы несли строгую ответственность перед вышестоящими за состояние ЖКХ, работу общественного транспорта, безопасность граждан, уборку улиц и т.п. Ответственность носила, как правило, персонализированный и неотвратимый характер, поэтому чиновники были мотивированы на ее качественное выполнение, так как от этого зависели их карьерные перспективы и соответствующие материальные и моральные стимулы.

Современные российские практики показывают, что муниципальная власть, несмотря на отсутствие жесткого контроля сверху, менее ответственна за результат своей деятельности, а в чрезвычайных ситуациях и вовсе стремится самоустраниться. В качестве примера можно назвать пострадавший от наводнения Крымск, муниципалитеты Центральной России, пострадавшие от лесных пожаров 2010 года и др.

61

elib.pstu.ru

Но если над советской местной властью висел «карающий меч» в лице вышестоящих управленческих структур, партии, надзорных органов, то современная российская местная власть обладает большей свободой действий. Это вроде бы и неплохо, но интересы граждан уходят на второй план, местная власть все больше занята собственными проблемами, обслуживанием бизнеса и потребностей государственной власти. Муниципальная власть во многом воспроизводит в себе проблемы других уровней российской власти, но все же вынуждена так или иначе пытаться выстраивать доброжелательные отношения с местным сообществом. Однако подобные коммуникации на практике не всегда успешны, так как общественное мнение может идти вразрез с интересами власти. Типичным примером является переименование улиц во многих городах России и возвращение им исторических названий. Власти могут организовывать опросы общественного мнения, но зачастую действуют вопреки мнению граждан, руководствуясь личными мотивами, симпатиями или антипатиями к политическим событиям прошлого.

В ходе наших исследований мы пытались выяснить, насколько местная власть прислушивается к мнению местного сообщества. Респондентам был задан вопрос: «Как Вы считаете,

прислушивается ли местная власть к жителям?», на который были полученыраспределенияответов, представленныевтабл. 4.

Таблица 4 Оценка учета местной властью мнения местного сообщества

elib.pstu.ru

Полученные данные не вызывают оптимизма, несмотря на то, что юридически формы учета мнения граждан закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ. Это такие формы, как референдум, опрос граждан, нормотворческая инициатива, собрания

иконференции граждан, публичные и общественные слушания

идр., т.е. между местным сообществом и местной властью присутствует барьер взаимного непонимания, недоверия.

Получается, что каждый четвертый респондент считает, что власть не проявляет интереса к мнению граждан (25,6 %), а подавляющее большинство указало, что власть избирательна по отношению к мнению граждан (63,5 %).

Главное, по чему судит местное сообщество о муниципальной власти, – это ее практические дела, решение конкретных местных проблем. При этом многие граждане имеют смутные представления о том, за что конкретно отвечают местная, федеральная и региональная власти. Респондентам был задан вопрос:

«Удовлетворены ли Вы тем, как городская (районная) власть решает местные проблемы?». Полученные данные представлены в табл. 5.

Таблица 5

Оценка удовлетворенности жителей решением проблем местной властью

Следует обратить внимание на то, что лишь незначительное число респондентов (4,6 и 2,7 % соответственно) указало на свою полную удовлетворенность действиями местных властей,

63

elib.pstu.ru

что свидетельствует о наличии у местного сообщества большого числа претензий к качеству работы муниципальных властей, предоставления муниципальных услуг. Возможно, проблема еще глубже и она связана вообще с наделением власти (любого уровня) отрицательными характеристиками, убежденностью, что власть не помогает, а мешает, не решает вопросы, а игнорирует их решение и т.д. Рядовые граждане, не имеющие ни власти, ни богатства, уверены, что чиновники любого уровня по определению не могут сделать для них ничего хорошего и думают только о своем кармане. Отсюда, по их мнению, и высокий уровень коррупции, и запредельное социальное расслоение общества. Отношение к муниципальной власти у местного сообщества и отдельных граждан, по нашему мнению, основано на трех ключевых параметрах:

1.Оценка качества муниципальных услуг, предоставление которых зависит от качества работы чиновников. Разбитые дороги, очереди в муниципальных поликлиниках, сложности устройства ребенка в детский сад и т.п. не добавляют популярности муниципальной власти.

2.Личный опыт общения с чиновниками местного уровня

входе обращения в органы местного самоуправления.

3.Наблюдение за деятельностью чиновников любого уровня через призму СМИ, любого, потому что, как уже было отмечено нами, граждане не сильно отличают муниципальную власть от государственной. Граждан гораздо больше интересует эффективность власти в решении насущных проблем.

Поскольку недовольство или удовлетворенность чем-то – достаточно неконкретные категории, мы задали в анкете уточ-

няющий открытый вопрос: «Если неудовлетворены работой местной власти, то почему?». Были получены следующие наиболее типичные ответы: власть заботится только о себе, насущные проблемы не решаются, власти не знают о жизни людей, власти воруют и ничего не делают и др. В 2009 году свыше 40 % респондентов ответили на этот вопрос.

64

elib.pstu.ru

Еще один открытый вопрос был адресован тем, кто удовлетворен работой местной власти. На вопрос: «Если удовлетво-

рены работой местной власти, то почему?» – отвечали, что улучшились дороги, стали много строить домов. Ответы носили преимущественно единичный характер, что вполне совпадает с числом респондентов, довольных властью (см. табл. 5). Поэтому сложно говорить о каких-то существенных причинах, способствующих неудовлетворенности.

Поскольку и на местном уровне формально действует принцип разделения властей (за исключением власти судебной), то оценка органов местной власти или высших должностных лиц должна быть конкретизирована. При этом логично рассмотреть ее в сопоставлении с другими уровнями и институтами власти. Исходя из этого проще понять уровень авторитета у местного сообщества тех или иных субъектов, влияющих на него. По этой причине респондентам был задан следующий вопрос:

«Каким властным структурам (должностным лицам) Вы доверяете больше всего?». Результаты представлены в табл. 6.

Таблица 6

Авторитет властных институтов

65

elib.pstu.ru

Разумеется, в доверии любому уровню власти серьезную роль играет личностный фактор. Например, высокий уровень доверия В.В. Путину как лидеру проецируется на высокий уровень доверия В.В. Путину как Президенту государства. То же самое и в отношении глав субъектов Федерации и глав муниципалитетов. Из табл. 6 видно, что авторитет местной власти относительно не высок. Это подтверждают проводимые муниципальные выборы, прежде всего через явку на них избирателей.

А она невысока по всей России, в том числе и в Пермском крае57.

Обычно муниципальные выборы стремятся совместить с федеральными или региональными, что обеспечивает их большую посещаемость, так как, несмотря на отмену порога минимальной явки на выборы, власть хочет выглядеть в глазах местного сообщества поддержанной более широким кругом избирателей.

Довыборы в местные представительные органы вообще потрясают своей крайне низкой явкой. Это приводит к тому, что любому состоятельному или поддержанному региональной или местной администрацией кандидату не составляет труда обеспечить явку своих реальных сторонников на избирательные участки. Зачастую в местных выборах и довыборах в основном принимают участие управляемые группы избирателей: пенсионеры

ибюджетники. Они же, как показывают исследования, являются

исамыми манипулируемыми или зависимыми от власти социальными группами, опасающимися лишиться своей работы, стабильного небольшого дохода, необходимых услуг.

Нам важно понять, как местное сообщество видит «образ» местной власти, какими положительными или отрицательными качествами его наделяет.

57 Радкевич Н. Муниципальные выборы в Пермском крае явкой не порадовали [Электронный ресурс] // Не секретно. 2010. 15 октября. URL: http://www.nesekretno.ru/power/7526/Municipal_nie_vibori_v_ Permskom_krae _yvkoi_ne_poradovali.

66

elib.pstu.ru

На вопрос анкеты: «С какими качествами у Вас ассоции-

руется местная власть?» – были получены распределения в процентах от числа опрошенных, представленные в табл. 7. Респонденты могли отметить несколько вариантов, поэтому общая сумма ответов больше 100 %. Положительные и отрицательные качества специально были в анкете перемешаны, чтобы обеспечить большую возможность выбора для респондентов.

Таблица 7

Оценка качеств местной власти

Данные табл. 7 свидетельствуют о том, что отрицательные качества в образе местной власти не только преобладают, но и со временем усилились. Коррумпированность, безответственность, лживость и несамостоятельность – доминирующие характеристики местной власти, выделяемые местным сообществом. Это вполне укладывается в стереотипное восприятие гражданами власти как силы далеко не дружественной. Это порождает наделение власти отрицательными характеристиками при сохранении патерналистских установок. В этом обнаруживается еще одно противоречиемеждувластью и местнымсообществом.

67

elib.pstu.ru

Если ведущие качества западноевропейского чиновника с точки зрения российской общественности – компетентность, деловитость, культура и образованность, ответственность и надежность, творческий потенциал и неподкупность (среди восьми доминирующих качеств нет ни одного отрицательного), то портрет его российского коллеги прямо противоположен: безразличие к людям, продажность, равнодушие к интересам страны, безответственность и некомпетентность58. Противоречием является то, что чем ниже оценка обществом качеств чиновников, тем больше людей хотело бы ими быть, особенно это касается молодежи. Молодые люди считают, что быть чиновником престижно, так как это открывает большие «неформальные возможности». Так, сегодня больше половины экономически активного населения России старше 18 лет (57 %) выразили желание работать на государственной службе59. Как следствие, проходные баллы для поступления в вузы на эти специальности очень высоки.

Преобладание такого качества местной власти в оценках местного сообщества, как «коррумпированная», свидетельствует об устойчивости в сознании граждан утверждения, что власть, принятие решений и коррупция идут рука об руку в нашей стране. Согласно опросу ВЦИОМ, проведенному 24–25 ноября 2012 года, сегодня наиболее коррумпированной сферой россияне признают именно местные власти (36 % против 26 % в 2007 году)60. Действительно, уровень коррупции власти вообще и местной власти в частности достаточно высок. При системной коррупции мест-

58Галенко В. Портрет российского чиновника, или За что мы так не любим власть [Электронный ресурс] // Свободная пресса. 2009. 16

октября. URL: http://svpressa.ru/all/article/15574.

59Никулин П. Половина россиян мечтают работать чиновниками [Электронный ресурс] // Свободная пресса. 2010. 5 июля. URL: http://svpressa.ru/society/article/27413.

60ВЦИОМ: Россияне считают местные органы власти наиболее коррумпированными [Электронный ресурс] // Взгляд. Деловая газета. 2012. 29 ноября. URL: http://vz.ru/news/2012/11/29/609425.html.

68

elib.pstu.ru

ное самоуправление не может быть уровнем управления, свободным от этого зла. Обратимся к данным Следственного комитета при Прокуратуре РФ. По информации главы Следственного комитета РФ А. Бастрыкина, число выявленных преступлений коррупционной направленности возросло на 42 % и составило почти 60 тыс. преступлений по состоянию на 2010 год. Значительная часть из них выявляется на местном уровне61. Исходя из этого преобладание негативных качеств при оценке муниципальной власти вполне обосновано.

Не добавляет доверия муниципальной власти снижение ее выборности и замена прямых выборов другими способами ее формирования. Так, до 2008 года главы большинства муниципальных образований в Российской Федерации, как правило, избирались населением на прямых выборах, но вскоре ситуация стала меняться в сторону отсечения граждан от непосредственного участия в решении этого вопроса. В Российской Федерации повсеместно стали вносить изменения в уставы муниципальных образований крупных городов и муниципальных районов, отменяющие прямые выборы глав и вводящие их избрание депутатами представительного органа. По рекомендации федерального центра города, в том числе региональные столицы, меняли уставы с тем, чтобы мэры избирались не на прямых выборах, а из числа депутатов местных представительных органов. Так, в Перми депутаты городской думы внесли в Устав муниципального образования поправку, согласно которой следующего главу они будут избирать сами из своего состава.

Мнение жителей опять не было учтено, несмотря на то, что социологические исследования фиксировали желание граждан сохранить выборность главы муниципального образования. Аналогичные изменения были внесены в уставы муниципальных образований таких городов, как Ульяновск, Пенза, Волгоград, Нижний Новгород, Смоленск, Тюмень, Челябинск и др.

61 Следственный комитет выявил около 12 тысяч фактов взяточничества в 2010 году // Российская газета. 2011. 3 августа. С. 3.

69

elib.pstu.ru

Изменения вносились достаточно быстро, несмотря на негативное отношение многих общественных организаций и рядовых граждан, видевших в подобном «откате назад» ущемление своих конституционных прав на участие в формировании власти и осуществлении местного самоуправления.

Как же граждане относятся к выборности и назначаемости глав муниципальных образований? Респондентам был задан во-

прос: «Каким образом должен занимать свой пост глава муниципального образования (глава района, мэр города и т.д.)?».

Ответы респондентов показали следующую картину (табл. 8).

Таблица 8

Отношение местного сообщества к выборам глав муниципальных образований

Большинство опрошенных выступают за вполне демократическую процедуру, т.е. за прямые свободные выборы. Это, по их мнению, позволит потенциальным кандидатам на выборный пост уделять больше внимания работе с местным сообществом, более внимательно учитывать интересы местных жителей и отстаивать их перед другими структурами власти.

Начиная с середины 2000-х годов в стране осуществляется процесс искусственного взращивания и селекционирования по-

70

elib.pstu.ru