книги / Эффективность использования общественных фондов социально-экономической системы региона

Несмотря на фрагментарный характер научных суждений концептуальной трактовки программно-целевого управления, роль данного инструмента в управлении экономикой определена четко: это комплексная система отношений, целью которой является координация систем программного планирования, упреждающего контроля и ресурсного обеспечения, ориентированная на конкретную цель (результат) в единстве ее всех необходимых структурнофункциональных элементов. Такое определение, по мнению автора, наиболее приемлемо с позиции научного обоснования управления программами.

Подвижность системы определяют внешние факторы, поэтому необходимость учета характера и векторов влияния которых становится необходимым условием результативного управления. Но в то же время не стоит забывать, что кроме внешнего воздействия на систему есть и внутренние факторы, которые бывают порой намного сильнее и динамичнее.

Идея подвижности программно-целевого управления отражается принципиальными взглядами к адаптивности объекта управления. В таком аспекте результат управления призван обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней и внутренней среды посредством мониторинга и корректировки целей функционирования, средств обеспечения, изменения результативныхпоказателейудовлетворения требований.

Кданной проблеме обращались в своих трудах еще Д. Кац

иР. Кан. «Функция адаптации (внешнее воздействие), – пишут известные американские исследователи, – так же, как и функция поддержания устойчивости (внутреннее воздействие), направлена на выживание объекта, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой сущности воздействия. Обе способствуют сохранению стабильности и определенности в условиях жизненного цикла объекта»37.

37 Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. М.: Экономика, 2004.

205 с.

41

Поскольку вопрос подвижности социально-экономической системы, а следовательно, и программно-целевого управления важен, поэтому закономерным является вопрос исследования факторов, под воздействием которых происходит данная подвижность (степень вероятности).

К сожалению, в рассматриваемых работах вне поля зрения остается вопрос исследования факторов программно-целевого управления, но группа ученых, которые касаются данной проблемы, отождествляют фактор с оценкой макроэкономических показателей38.

Иной позиции придерживаются Н.П. Белова, Г.В. Калинина, А.М. Калинин. По их мнению, факторы имеют содержательнопроцессный характер, поскольку каждая группа факторов закрепляется за определенным этапом управления, что позволяет мгновенно выявить основные проблемы и их источники.

Попытка авторов отразить степень влияния факторов на определенных промежутках программно-целевого управления является прогрессивным моментом в развитии теории управления. В то же время в рассматриваемом подходе не все факторы могут быть учтены в силу большой подвижности и изменчивости программного процесса39.

Таким образом, согласно авторской позиции, во-первых,

факторы подвижности программно-целевого управления – это совокупность постоянных внешних и внутренних воздействий, обусловливающих особенности и характер программного процесса во времени и в пространстве, во-вторых, необходимо определять группы факторов не только для каждой программы отдельно, но и для каждого этапа ее программного управления, в-третьих, анализ и оценка возможных факторов подвижности должны опре-

38Мозголин Б.С. Программно-целевое управление региональным развитием: проблемы и перспективы // Изв. Томского политехн. ун-та. 2007. Т. 311,

№6. С. 51–54.

39Белова Н.П., Калинина Г.В., Калинин А.М. Программно-целевой подход в управлении социально-экономическим развитием региона // Вестник Чу-

ваш. ун-та. 2009. № 3. С. 380–386.

42

деляться на основе методик, позволяющих выявлять качественноколичественную составляющую воздействия.

По мнению автора, необходимо четко понимать отличие программно-целевого управления от понятий: программноцелевой метод, программно-целевое планирование и программноцелевое финансирование, поскольку многие проводят равенство между данными терминами.

На самом деле речь идет о разных по своей природе явлениях, взаимосвязанных друг с другом, но находящихся в определенной субординации.

Г.Н. Швецова программно-целевое управление рассматривает как организацию эффективного воздействия на управляемый объект для достижения цели за определенный интервал времени при ограниченных ресурсах, но программно-целевые методы – это способы и средства воздействия управляющего субъекта на объект для достижения поставленной цели. Иными словами, в рассматриваемом суждении данные понятия определяют стратегический и тактический подходы в теории управления, что, на наш взгляд, позволяет мониторить ситуацию и влиять на ее последствия одновременно и это отличает данный механизм от большинства других40.

М.Н. Переходько считает, что программно-целевым методом является научно-программный и временной способ увязки планируемых целей с ресурсами, что определило понимание программно-целевого планирования. По его мнению, программ- но-целевое планирование – процесс планирования, в основе которого лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения, т.е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели – пути – способы – средства».

40 Швецова Г.Н. Методология исследования программно-целевого управления региональной образовательной системой // Начальная школа: проблемы и перспективы: материалы III междунар. науч.-практ. конф. / Марийск. гос. пед. ин-т им. Н.К. Крупской. Йошкар-Ола, 2007. С. 3–28.

43

Попытка автора отразить концептуальный взгляд про- граммно-целевого метода как способа программно-целевого планирования является прогрессивным, поскольку целиком отражает специфику методического механизма достижения целей. В то же время программно-целевое планирование не должно базироваться только на определенном методе, необходимо рассматривать целую систему способов взаимодополняющих и взаимозаменяющих друг друга в случаях незапланированных отклонений плановых показателей41.

А.В. Цвикилевич утверждает, что программно-целевой метод должен подразумевать не только способ организации планирования, но и качественную экспертизу этого процесса, что, безусловно, предусматривает разработку особого механизма управления – мониторинга эффективности и результативности42.

На практике доказано, что применение программно-целе- вого планирования неразрывно связано с определенной системой финансирования. Как считают американские эксперты, программ- но-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными программами (проектами), направленными на решение определенных стратегически важных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Использование программно-целевого планирования и финансирования программных вложений позволяет обеспечить увязку объемов средств с результативностью их использования43.

По мнению Д.Ю. Лапыгина, повышение требований к качеству управления привели к необходимости применения новых,

41 Переходько М.Н. Интеграция программно-целевого планирования в теорию и практику современного реформирования экономики // Экономический вестник РГУ. Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2007. Т. 3, ч. 2. С. 8–18.

42Цвикилевич А.В. Управление развитием муниципального образования наосновепрограммно-целевогометода: дис. ... канд. экон. наук. Пермь, 2005. 180 c.

43Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголов- но-исполнительную систему: отчет Агентства Международного развития США.

М., 2001. 167 с.

44

более качественных механизмов, одним из которых выступает программно-целевое управление: он, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к эффективному использованию ресурсов для решения наиболее приоритетных задач в пространстве и во времени и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономической ситуации отдельных территорий44.

Проанализировав значительное количество источников, автор пришел к выводу, что необходим комплексно-системный подход к исследованию программно-целевого управления с четко заданными структурно-функциональными элементами и учетом факторов подвижности. Таким образом, на основе комплексного объединения ключевых положений исследования концептуальных основ программно-целевого управления были уточнены различия понятий «программно-целевой метод, программно-целевое планирование и программно-целевое финансирование» как разные по своей природе явления, выполняющие разные функции управления, но интегрирующие и координирующие деятельность всех элементов, направленнуюнадостижениеопределеннойцели.

Появление программно-целевого управления обусловлено следующими предпосылками и особенностями:

диспропорцией и неоднородностью пространственного развития;

устойчивостью негативных процессов в экономике;

отсутствием выделения в структуре планирования стратегических приоритетов различных подсистем;

неразвитостью механизмов мониторинга и увязки разных видов планирования.

Можно заметить, что в иностранной и отечественной экономической литературе приводится множество различных группировок принципов управления по результатам. Однако такие группировки обладают высокой степенью универсальности, что затрудняет поиск научных подходов к представлению системы

44 Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программно-целевого планирования // Экономика региона: электрон. журн. ВлГУ. 2007. № 18.

45

программно-целевого управления. Поскольку программно-целевое управление подчиняется системным закономерностям, то, согласно данной логике, необходимо в основу формирования отечественной концепции закладывать системные принципы организации программно-целевого управления, основанные на универсальных и сегментированных аспектах.

Выявлены следующие системные принципы формирования программно-целевого управления: целеполагание, системность, скользящее планирование, последовательность этапов, непрерывность, информированность, адаптивность к изменению условий реализации, согласованность интересов участников, ответственность и др.

Таким образом, концептуальное понимание программноцелевого управления можно определить как комплексную концепцию управления, целью которой является увязка системы программного планирования и мониторинга с ресурсным обеспечением через разработку программ, ориентированную на конкретную цель (результат) с четко заданными структурно-функциональными элементами и учетом факторов подвижности, что является, на наш взгляд, наиболее приемлемым с позиции научного обоснования управлениягосударственными программамирегиона45.

2.2. Подходыкоценкегосударственных программ как новому инструменту программно-целевого управления

В 2010 г. Правительством Российской Федерации была одобрена «Программа повышения эффективности общественных расходов на период до 2012 г.» и аналогичные программы утверждены во многих субъектах Российской Федерации. Речь идет о переходе к новой программно-целевой организации всей системы государственного управления, и это предусматривается в рам-

45 Паздникова Н.П. Кластеризация программного управления социальноэкономической системы региона // Экономика и предпринимательство. 2014.

№ 9. С. 401–406.

46

ках ключевого блока «Программы…» – переход к государственному управлению на основе государственных программ.

К концу 2011 г. были разработаны государственные программы Российской Федерации, которые легли в основу первого программного общественного фонда на 2013–2015 гг.

В теории управления социально-экономическими системами (СЭС) можно выделить несколько подходов к анализу и оценке состояния социально-экономических систем.

Макроэкономический подход представлен методикой расчета показателя «Истинных накоплений (Genuine saving)», разработанного исследователями Всемирного банка, суть которого состоит в определении благосостояния территории в более широком плане. Цель показателя – определить стоимость чистого изменения потенциалов, определяющих социально-экономическое развитие территории: производственный, природный, экологический, человеческий и др. Коррекция валовых внутренних сбережений производится на величину уменьшения (увеличения) потенциалов в относительных показателях:

GS = (GDS – CFC) + EDE – DRNR – DME,

где GDS – валовые внутренние сбережения; CFC – обесценивание произведенных активов; EDE – величина расходов на образование; DRNR – истощение природных ресурсов; DME – ущерб от загрязнения окружающей среды.

Постоянные отрицательные результаты могут быть интерпретированы как факт того, что территория обладает неустойчивым социально-экономическим развитием, что может повлечь негативные эффекты в долгосрочной перспективе46.

Еще одним принципиальным положением анализа и оценки состояния СЭС является индексный подход Кобба и Дэли, представленный методикой расчета индекса устойчивого социальноэкономического благосостояния (Index of Sustainable Economic

46 Adams R. Perfomans indicators for sustainable development // Accounting and Business. 1999. № 4.

47

Welfare – ISEW). Данный показатель представляет собой размер ВВП на душу населения, скорректированный на сумму затрат на социально-экономические и экологические факторы. При расчете ISEW учитываются частные переменные (стоимость загрязнения воды, воздуха, шумового загрязнения, потеря сельскохозяйственных земель, компенсации будущим поколениям за потерю невозобновляемых источников энергии и т.д.). Разработка этого индекса – попытка расчета агрегированного индекса с учетом важных факторов, которые отрицаются в других методах47.

Вряде развитых стран в анализе устойчивости социальноэкономических систем используется целая система индикаторов, одна из самых известных была разработана Комиссией по устойчивому развитию ООН (UN CSD) в 1996 г. В основе методики были выделены четыре сферы: социальная, экономическая, экологическая и институциональная. Отбор индикаторов осуществлял-

ся по схеме: предварительный, текущий и последующий контроль, что позволяет охватывать весь процесс48.

Еще одним подходом является инвестиционный подход, представленный методиками стратегического и конъюнктурного анализа.

Конъюнктурный анализ ориентирует на результаты, получаемые за счет обеспечения минимальной сбалансированности показателей текущего (краткосрочного) состояния социально-

экономических систем. К данному подходу можно отнести рейтинговую методику и методику экспертных заключений49.

Вто же время переход к среднесрочному и долгосрочному (стратегическому) планированию требует установления не только

47 The limiting to growth / D.H. Meadows, D.L. Meadows, J. Randers, W.W. Behrens. N.Y.: Potomac, 1972.

48Боссель Х. Показатели устойчивого развития. Теория, метод, практическое использование: [отчет, представленный на рассмотрение Балатонской группы]: пер. с англ. Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2001. 123 с.

49Сизов В.С. Стратегическое управление воспроизводственным процессом. М.: Экономистъ, 2004. 156 c.

48

эффектов текущей реализации, но и эффектов, связанных с будущим преобразованием всей системы50.

Эволюция сложных систем позволила исследовать социаль- но-экономические процессы территорий с помощью системного подхода, применяемого в ситуациях, когда объект исследования нужно рассматривать во всех его связях и отношениях с другими объектами, на условиях объективности, историзма, противоречия, единства анализа и синтеза и т.п.

Следовательно, можно утверждать, что существующие подходы к анализу и оценке состояния социально-экономической системы территории в зарубежной и отечественной практике носят агрегированный и базисный характер. Сложившаяся ситуация позволила продвинуться вперед экономической науке, и сегодня можно с большей точностью судить о факторном влиянии на результаты оценки состояния систем. Однако не следует рассматривать дифференцированно экономическую и социальную системы, а необходимо социально-экономическую систему исследовать как симбиоз двух систем на основе методик, наиболее полно отражающих не только основополагающие параметры и факторы, но и приоритеты региональной политики, основанной на особенностях функционально-целевого управления.

С переходом на новые механизмы управления социальноэкономической системой региона в рамках институционализации и межотраслевого программного взаимодействия, на наш взгляд, для российских регионов результативным для анализа и последующей оценки состояния социально-экономической системы является кластерный подход.

Вопросы кластеризации, анализа развития кластеров и степень конкурентоспособности региона представлены в целом ряде работ М. Портера51. В российской науке решение данных вопросов находится в начальной стадии.

50Боумен К. Основы стратегического менеджмента: пер. с англ. М.: Банки и и биржи: ЮНИТИ, 2007. 175 с.

51Портер М. Конкуренция: пер. с англ. М.: Вильямс, 2002. 250 с.

49

Кроме того, как отмечает А.Н. Скиба, возросший в последнее время интерес к кластерной проблематике имеет, как минимум, три очевидных аспекта: теоретический, методологический и практический.

Научно-теоретический аспект определяется развитием кластерного анализа как совокупности многомерных статистических процедур, позволяющей классифицировать объекты по однородным группам. Термин «кластеры» вошел в экономический анализ и до сих пор используется в оценке результатов эмпирических исследований при описании объектов социально-экономических систем, однородных по набору определенных признаков52.

Методологическое обеспечение регионального анализа экономики выступает как один из этапов формирования целевых программ (государственных программ) социально-экономичес- кого развития региона, что в настоящее время не находит достаточного отражения в научных публикациях, а следовательно, мало применяется на практике53.

Одна из главных практических проблем, стоящих перед многимироссийскимирегионами(и муниципальнымиобразованиями), – это неэффективная организация сбора информации ввиду огромного количества показателей, характеризующих социально-экономичес- коеположениерегиона(муниципальногообразования)54.

На основе результатов комплексного исследования ключевых подходов к анализу и оценке состояния социально-экономи- ческой системы российских регионов и существующей практики автором предлагается кластеризация государственных программ

52Скиба А.Н. Кластеры: реализация системного принципа в пространст- венно-институциональной организации производства // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 10. С. 63–68.

53Кластерные политики и кластерные инициативы: теория, методология, практика: моногр. / под ред. Ю.С. Артомоновой, Б.Б. Хрусталева. Пенза: ИП Тугушев С.Ю., 2013. 230 с.

54Управление в экономических и социальных системах. Системный анализ. Принятие решений в условиях неопределенности / Б.П. Ивченко [и др.]. СПб.: Нормед-Издат, 2000.

50