4649

эффективное управление образованием всей страны на качественно-новом - регионально-муниципальном уровне.

В советский период теория и практика управления были непосредственно связаны с доминированием в науке неклассической парадигмы, которая предопределяла взгляд на науку управления как на часть культурной и общественной жизни, активно взаимодействующей с другими формами культуры. «Коренная перестройка общества» предполагала реформирование всех сторон социальной жизни, в том числе, системы образования.

Период 1917 - 1920-х гг. рассматривается в исследовании как один из самых ярких инновационных периодов в истории отечественного образования. Инновационные процессы затронули две стороны организации новой системы образования: 1) реорганизацию управленческой подсистемы; 2) формирование

ивнедрение в практику новых образовательных принципов, опирающихся на достижения социально-педагогических наук рубежа XIX - XX веков.

Однако в процессе преобразования аппарата управления системой просвещения была нарушена преемственность исторически сложившихся форм

иметодов коллегиального управления и постепенно начала выстраиваться модель централизованного управления образованием. Управление образованием на местах подчинялось новым законодательным и исполнительным органам местного самоуправления. В качестве положительной стороны образовательной политики данного периода можно назвать ее опору на принцип научного управления образованием, который требовал учета данных современных педагогических теорий и экспериментальных исследований.

Вкачестве первой образовательной концепции мы рассматриваем концепцию «социального воспитания», единой трудовой школы, разработанную под руководством А.В.Луначарского. Первая советская концепция образовательной политики носила демократичный характер (избираемость всех школьных работников, управление при помощи органов школьного самоуправления и т.п.). Принципы демократизации системы образования были позаимствованы разработчиками методологии управления из работ дореволюционных педагогов таких, как К.Д.Ушинский, П.Ф. Каптерев, К.Н.Вентцель и многих других. Гарантировать демократизацию образования был призван принцип единства, который предполагал преемственность всех ступеней образования, доступность образования для всех детей без различия их социального положения.

Модель предложенной в тот период системы управления образованием можно рассматривать как прообраз современной системы государственнообщественного управления. Можно отметить попытку реализации принципа субъектности в управлении школой данного периода, а в целом - индивидуализированного подхода к учащимся, расширяющего пространство личной свободы. Посредством развития педологии были разработаны психолого-педагогические обоснования индивидуализации, признанной в

31

единой трудовой школе. Строго научный подход к проблеме естественного разнообразия врождённых способностей был главной причиной, побудившей реформаторов назвать новую школу трудовой. Идея трудовой школы впервые была реализована в рамках общегосударственной образовательной политики.

Наиболее сложной в 20-е годы была проблема обоснования социальноэкономических и теоретико-методологических путей развития советских систем народного образования. В качестве наиболее принципиальной проблемы в исследовании рассматривается дискуссия по вопросу о характере советской школы: монотехническом или политехническом. В становлении концепций профессиональной педагогики важнейшую роль сыграли научноисследовательские учреждения, в которых формировались прогрессивные теории управления образованием. Примером может быть оригинальная теория ЦИТа, предложенная А.К.Гастевым («педагогика тренировки», рефлексологическое направление в педагогике), которая станет частью как общей теории управления, так и концепцией организации профессионального образования. В рамках концепции была предложена идея программированного профессионального обучения, основанного на идеях «обратной связи» и алгоритмизации.

В период 1921-1928 годов изучение новых методов (активно-трудового, лабораторного, эвристического, экскурсионного) было поставлено на серьезную научную основу на государственном уровне. Технология проектного метода создавалась СТ. Шацким в рамках модели «педагогизации среды». Иной вариант модели взаимодействия школы и среды в 20-е годы развивался в рамках концепции В. Н. Шульгина и М. В. Крупениной: взаимодействие школы и среды предполагает включение школы в жизнь среды и повышение воспитательного потенциала последней. Главной формой организации учебновоспитательной работы в этой модели также являлся проект. В эти годы было доказано, что метод проектов реализует комплекс таких педагогических принципов, как самодеятельность, сотрудничество детей и взрослых, учет возрастных и индивидуальных особенностей детей, деятельностный подход, актуализация субъективной позиции ребенка в педагогическом процессе, взаимосвязь педагогического процесса с окружающей средой.

Ссередины 20-х годов начинается усиление централизации в управлении образованием. Фактом, подтверждающим данный вывод, может стать начало разработки комплексно-проектных программ. В результате руководству образованием в советском государстве удалось выстроить антипод дореволюционной системе классического образования, которое определялось программами российской гимназии и позволяло получать избыточные знания по отношению к будущей профессиональной деятельности обучающегося.

С1925-1926 годов в условиях складывающейся государственной монополии на народное образование особая роль стала принадлежать аппарату управления, действующему без сдерживающих демократических институтов. С

32

сентября 1931 года началось стремительное развитие новых тенденций отечественной педагогики, в результате чего уже к середине 30-х гг. парадигма «школы труда» заменена «школой учёбы» (советской гимназией), а демократическая направленность педагогики так и не получила своего логического завершения. Началось свертывание теоретических исследований в области профессиональной педагогики, была запрещена педология, целостная наука о детях, на научной основе которой могла строиться грамотная образовательная политика.

Вначале 30-х гг. формировалась административно-командная система управления образованием, которая, по сути, не изменялась почти 50 лет. Её теоретической основой были принципы административного управления, носившие название «ленинских принципов». Управление образованием опиралось на метод проектирования, социального конструирования определенного типа советского человека. Вся система образования была сориентирована на формирование четко выработанных качеств личности, отвечающих требованиям системы. И, несмотря на антидемократический характер управления, на отказ образования от идеи гармоничного развития личности, социальное конструирование способствовало тому, что результат функционирования такой системы образования как нельзя лучше соответствовал социальному запросу общества.

Недооценка принципа развития в становлении личности в теории и на практике послужила одной из причин кризиса общественной системы, основанной на упрощенной трактовке принципа коллективизма, игнорировавшей личностное развитие. Часто упрощенная трактовка положения

осущности человека как совокупности общественных отношений становилась обоснованием социальной практики, в том числе педагогической, рассматривающей индивида лишь в качестве пассивного объекта управляющих воздействий, на деле отчуждающей от личности ее сущность, делегирующей внутренне присущие человеку функции безличным структурам, довлеющим над ним и подчиняющим его себе.

Впослевоенный период управление образованием начинает привлекать методы вышедшей из-под запрета кибернетики, которая провозглашалась теоретическим фундаментом для построения «теории управления процессом обучения. Методологические принципы кибернетики позволяют анализировать процесс образования на основе принципов: математического описания поведения систем, принципа «черного ящика», принципа моделирования, принципа обратной связи и др. Но классическая кибернетическая трактовка «управляемости» является не только методологически жестким требованием ко всем компонентам педагогического процесса, но и практически абсурдным, игнорирующим стихийные, случайные воздействия в педагогическом процессе.

Ярким выражением новых тенденций в теории управления образованием стала деятельность Московского методологического кружка (Г.П.

33

Щедровицкий). В «системно-мыследеятельности» был найден путь к внутреннему реформированию образования, построенного не на идеологических постулатах, а на строгих логических определениях и схемах. Последовательно стала проводиться мысль о возможности и необходимости перехода педагогических исследований к качественно новому, методологически осмысленному состоянию, к раскрытию сущности образования и конструированию принципиально новых образовательных систем.

Ломка административно-командной системы управления началась в 70-х годах XX в., когда начали внедряться децентрализованные формы организации, структуры и отношения в управлении. Вместе с тем для этого периода (80-х годов) характерно возникновение очагов передовой педагогической практики, в которых практическим путем решались вопросы реформирования школы.

Можно сделать вывод, что в советский период отечественной истории функционирование систем управления образованием было всецело ориентировано на реализацию партийно-государственных установок, а сами эти системы являлись составной частью идеологизированной системы управления в стране. Общие условия деятельности системы образования были относительно стабильными и предсказуемыми, не создавали в объектах управления высокой активности и внутренней мотивации, ориентированной на развитие и обновление. Но, нельзя не отметить, что эта система была достаточно эффективна.

После перестройки в сфере управления образованием произошли принципиальные изменения, связанные с началом делегирования функций управления из центра на места - в регионы и муниципальные образования. Новая тенденция привела к необходимости рассматривать наработанные отечественной теорией принципы управления образованием применительно к практике органов местного самоуправления.

Особенное значение анализа управления образованием на муниципальном уровне обусловлено тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества, так как именно на муниципальном уровне сосредоточены механизмы социального воспитания, обеспечения и организации образовательного процесса. Значение муниципальной системы образования связано также с тем, что именно ее структуры призваны решать задачи социализации подрастающего поколения. В рамках всех подходов присутствует вывод о том, что муниципальная образовательная система играет ведущую роль в решении проблем детства как структура, включающая в себя основные направления формирования личности.

Исходя из существующих в отечественной науке определений муниципальной системы образования, мы полагаем, что она может быть рассмотрена как совокупность: разноуровневых вариантов образовательных программ, составленных с учетом культурно-исторических традиций и

34

национально-региональных особенностей; государственных и муниципальных образовательных стандартов; сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, обеспечивающей удовлетворение потребностей населения в разнообразных образовательных услугах; системы муниципальных и общественно-государственных органов управления, обеспечивающих функционирование и развитие образования с учетом реальных ресурсных возможностей муниципалитета.

Подсистема муниципального образования - муниципальное управление образованием - понимается нами, прежде всего, как целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, состоящий в неразрывности прямого и обратного взаимодействия со средой и направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей, ценностей национальной и местной культуры.

Муниципальная система образования не просто совокупность взаимосвязанных частей, а единое целое. Структура педагогической системы определяется способом взаимосвязей, взаимоотношений компонентов системы и обусловливает ее целостность, существование педагогической системы как целого. Изменения педагогической системы, ее перестройка и адаптация находятся в зависимости от того, на какой или на какие элементы в данный момент направлено воздействие общества. Таким образом, муниципальная образовательная система как объект управленческого воздействия есть, прежде всего, совокупность субъектных взаимодействий, обладающая потенциалом качественного изменения взаимосвязей между структурными составляющими.

Если в период относительно стабильного функционирования муниципальной системы образования в ней вполне обосновано преобладали линейные структуры управления, то при переходе на современном этапе в режим развития доминирующими должны стать линейно-функцирнальные и матричные. Именно на этой принципиальной основе осуществляется реформирование муниципальной системы образования г. Нижнего Новгорода.

По нашему мнению, развивающаяся муниципальная система образования характеризуется следующими сущностными признаками: это динамичная система, это целостная система, это инновационная система, это открытая система.

Под эффективностью управления развивающейся муниципальной системой образования мы предлагаем понимать успешность выполнения задач, связанных с обеспечением текущего функционирования и развития муниципальной системы образования: 1) формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную

35

систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения; 2) обеспечение системы непрерывного образования; 3) обоснованность и результативность структурных изменений муниципальной системы образования в направлении максимизации использования образовательного потенциала; 4) соответствие муниципальной системы образования принципам развивающей и саморазвивающейся системы, способной обеспечить всестороннее развитие личности. Об эффективности управления муниципальной системой образования можно судить по достижению цели, которая стоит перед социально-педагогической системой и которая предопределяет ее функционирование и развитие.

В большинстве муниципальных систем образования практическая реализация прав образовательных учреждений осуществляется в недостаточной степени. Поэтому сегодня необходимо ввести в действие эффективные экономико-правовые механизмы обеспечения законодательно продекларированной самостоятельности образовательных учреждений. Для этого необходимо решение следующих основных задач: 1. Предоставление образовательным учреждениям всех прав юридического лица (отдельный расчетный счет, договорные отношения с централизованными бухгалтериями и т.д.). 2. Внедрение нормативного финансирования образовательных учреждений с предоставлением руководителям образовательных учреждений права самостоятельного решения вопросов формирования и использования бюджета образовательного учреждения в пределах норматива. 3. Неукоснительное соблюдение прав образовательных учреждений и органов их самоуправления на самостоятельную организацию образовательного процесса и осуществление контроля за деятельностью этих учреждений по соответствию результатов установленным образовательным стандартом.

В целях повышения эффективности управленческих решений необходимо использовать программно-целевую форму управления муниципальной системой образования, позволяющей решать проблемы отрасли как объекта не узковедомственной, а общегосударственной социально-экономической и культурно-образовательной политики.

Подводя итог исследования муниципальной системы образования как объекта педагогического анализа, можно сделать вывод о том, что муниципальная система образования должна рассматриваться в качестве целостного образования, обладающего новыми качественными характеристиками, не содержащимися в образующих ее компонентах; это такое образование, в котором внутренние связи компонентов между собой преобладают над внешними воздействиями на них. Управляя развитием такой системы, мы имеем дело со структурой, организацией системы, т.е. с системноструктурным аспектом системности и целостности.

На базе основополагающих исходных понятий и принципов теории управления образованием нами сформулированы следующие основные

36

методологические положения управления развитием муниципальной системы образования:

1.Управление муниципальной системой образования должно базироваться на понимании обязательности обеспечения не только текущего функционирования системы, но и ее непрерывного развития.

2.Развитие муниципальной системы образования должно сопровождаться опережающей модернизацией структур управления с учетом стоящих перед системой целей.

3.Внедрение инновационных механизмов управления образованием основывается на модернизации организационных структур управления муниципальной системой образования, которая должна осуществляться с учетом развития процесса управления и технологии управления, а также развития практики педагогической технологии.

4.Структура органа управления муниципальной системой образования должна обеспечивать выполнение всех подпроцессов и функций управления, повышая эффективность процесса управления инновационным развитием в целом.

5.Управление муниципальной системой образования как целостной системой должно быть направлено на реализацию принципов непрерывности инновационного развития образования.

6.Модернизация структур управления целостной муниципальной системой образования должна реализовывать принцип общественногосударственного управления.

7.Для повышения эффективности всех звеньев управляющей и управляемой подсистем муниципальной системы образования, необходимо развивать в субъектах управления саморегулирование, самоорганизацию и самоуправление.

8.Организационная модель управления муниципальной системой образования должна строиться на основе комплекса социально-педагогических условий, способствующих эффективному управлению муниципальной системой образования и ее переводу в режим нового качества" развития; экономико-правовых; организационно-управленческих; психологопедагогических.

9.Для повышения эффективности управленческих решений, обеспечивающих развитие муниципальной системы образования, необходимо использовать программно-целевую форму управления, позволяющую решать проблемы отрасли как объекта не узковедомственной, а общегосударственной образовательной политики инновационного развития образования.

Втретьей главе диссертации - «Инновационные механизмы управления развитием муниципальной системы образования» представлены важнейшие инновационные механизмы управления муниципальной системы образования

всовременных социально-экономических условиях, разработанные в целях обеспечения ее устойчивого развития.

37

Прежде всего, следует отметить, что управление сложной динамической системой, каковой является муниципальная система образования района (города), предполагает единый координирующий и управляющий центр. Таким центром для района (города) должен стать департамент (управление) образования.

Формируя новую структуру департамента образования, мы опирались на матричный механизм проектирования, соединяющий линейнофункциональные, штабные структуры с элементами матричной, так как отношения субъектов управления характеризуются как субординационными связями (по вертикали), так и координационными (каждый субъект управления выполняет предусмотренные функциональные обязанности) и т.д.

Разработанная нами модель организационной структуры управляющей системы рассматривается с двух позиций - субъектной и объектной. Субъектная позиция выражена четырьмя уровнями: уровень директора департамента (стратегический уровень управления); уровень заместителей и начальников районных управлений образованием (тактический уровень управления); уровень руководителей отделов и служб сопровождения управления образованием (технологический); уровень специалистов (уровень оперативного управления). Объектная позиция представлена депутатской комиссией по образованию, советом руководителей образовательных учреждений, коллегией, координационным советом по патриотическому воспитанию, городским координационным советом по организации деятельности клубов по месту жительства, комиссией по вопросам здоровьесбережения детей и подростков, координационным советом по организации отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков, временными творческими коллективами.

Городской Совет руководителей образовательных учреждений является коллегиальным совещательным органом при департаменте образования и социально-правовой защиты детства администрации города Нижнего Новгорода, созданным для рассмотрения и выработки рекомендаций по развитию образования города, предложений по совершенствованию работы органов управления образованием, образовательных учреждений с целью повышения эффективности и результативности -образовательной политики на муниципальном уровне.

Модернизация муниципальной системы управления проявляется в изменяющихся отношениях субъектов управления (субординация, координация, согласование); в создании гибких управленческих структур с участием общественности, во введении нового уровня управления - технологического (начальники отделов и служб); изменении функциональных обязанностей, обеспечивающих не только функционирование, но и развитие муниципальной системы образования.

Такая организационная структура не только обеспечивает текущее функционирование муниципальной системы образования службами обеспечения образовательных учреждений необходимыми условиями и ресурсами, но и стимулирует развитие муниципальной системы образования через штабные подразделения (коллегия, советы и др.). Участие в работе таких

38

подразделений представителей широкой общественности позволяет обеспечить тесную связь муниципальной образовательной системы с жизнью населения города, придавая управлению общественно-государственный характер.

Единое информационное пространство муниципальной системы образования является основой для эффективного внедрения современных технологий в управление системой образования и непосредственно в образовательный процесс образовательных учреждений. При этом формирование единого информационного пространства обеспечивает переход управления муниципальной системой образования на качественно новый уровень развития.

На уровне муниципальной системы образования могут использоваться как моральные, так и экономические механизмы стимулирования педагогических инноваций в образовательных учреждениях. Однако важное, если не сказать решающее значение в современных сложных социально-экономических условиях имеют экономические механизмы. Это, прежде всего, выделение дополнительного финансирования муниципальным образовательным учреждениям, успешно осуществляющим инновационную деятельность. Здесь возможны различные варианты:

1.Установление повышенных нормативов финансирования для муниципальных образовательных учреждений, успешно осуществляющих инновационную деятельность.

2.Проведение конкурсов муниципальных образовательных учреждений и по его результатам выделение дополнительного финансирования (в т.ч. в форме муниципальных грантов) муниципальным образовательным учреждениям, успешно осуществляющим инновационную деятельность.

Свопросами нормативного финансирования тесно связаны проблемы оплаты труда учителей. Для обеспечения стимулирования качества работы необходимо не устанавливать прямую зависимость между числом учеников в классе и размером заработной платы учителя, а вводить дополнительные надбавки и доплаты, стимулирующие качественное выполнение учителем своей основной работы и многочисленных дополнительных обязанностей, в комплексе составляющих его участие в образовательном процессе. Для этого необходимо обеспечить школе и соответствующий надтарифный (стимулирующий) фонд оплаты труда.

Поэтому в городе И. Новгороде были введены отраслевые условия оплаты труда работников образования - система доплат и надбавок стимулирующего характера за работу, не входящую в круг основных обязанностей работников. Эта система направлена на повышение мотивации работников и обеспечение высокого качества образования.

Другим важным экономическим механизмом является обеспечение стимулирования инновационной деятельности в рамках установления систем оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений.

Мы полагаем, что в рамках установления новых систем оплаты труда муниципальным органам управления образования необходимо предусматривать материальное стимулирование педагогических и руководящих

39

работников муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих внедрение новых педагогических технологий. Такое материальное стимулирование может осуществляться двумя основными способами:

-посредством установления стимулирующих надбавок на определенный период - с целью стимулирования внедрения педагогического новшества (примером может служить надбавка или повышение ставки на 15% на период работы экспериментальной площадки);

-посредством премирования работников за достигнутые положительные результаты (повышение качества образования, эффективности образовательного процесса) посредством внедрения педагогической инновации.

Повышение эффективности управления развитием муниципальной системы образования обеспечивается созданием положительной мотивации у всех субъектов управления посредством стимулирования, мотивации, повышения правовой, экономической и управленческой квалификации педагогических и руководящих работников, членов общественных органов управления.

Для того, чтобы муниципальная система образования действительно явилась фактором развития гражданского общества, она должна стать опережающим институтом этого общества, его рабочей моделью. В работе отмечается необходимость расширения общественной составляющей в управлении муниципальной системой образования за счет привлечения людей, заинтересованных в деятельности системы образования, повышая тем самым социальный статус управления образованием; поиска в социуме партнеров, необходимых для решения социально-педагогических задач и способствующих решению проблем образования; использования общественности в качестве источника материальных и нематериальных ресурсов развития системы образования.

Это возможно, во-первых, путем привлечения общественности к работе муниципальных управленческих структур и, во-вторых, за счет инициирования создания новых общественных структур в сфере муниципального образования, представляющих интересы родителей, учащихся, школьных попечительских советов, работодателей и др.

Все эти механизмы должны иметь законодательное оформление, свой правовой статус, необходимое нормативно-правовое обеспечение. При этом в информационном пространстве муниципального образовательного учреждения должно формироваться нескольких видов информационных потоков для родителей. Наиболее эффективным является использование современных информационных технологий (сайты в сети интернет, информационные киоски и др.). Отбор информации для родитетлей и общественности определяется, прежде всего, социально-педагогическими условиями. В управлении образовательным учреждением принято выделять, как минимум, две группы условий: общие и специфические. К общим условиям относятся социальные, экономические, культурные, национальные, географические условия. К специфическим - особенности социально-демографического состава учащихся, воспитанников; местонахождение образовательного учреждения (городская или

40