6993

В состав работ по изготовлению контурных топографических планов

земель населенных пунктов входят:

картографических материалов;

–аэрофотосъемка, изготовление масштабированных фотоснимков или фотопланов;

–дешифрирование масштабированных фотоснимков или фотопланов,

составление контурных топографических планов с использованием компьютерных или иных технологий.

Для контурных топографических планов рекомендованы следующие масштабы: на земли городов – 1:1000, 1:500; на земли поселков – 1:2000, 1:1000; на земли сельских населенных пунктов – 1:5000, 1:2000.

По состоянию на 1 января 1996 года работы по сплошной инвентаризации земель населенных пунктов были проведены на площади около 4,5 млн га (чуть менее ¼ от земель населенных пунктов), затем были продолжены в рамках федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» (1996–2000 годы).

В апреле 1998 года посредством слияния нескольких ведомств было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике,

строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Минземстрой России). В сентябре 1998 года вновь создан Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России). В 2000 году преобразован в Федеральную службу земельного кадастра России

(Росземкадастр).

В январе 2000 принят федеральный закон № 28– ФЗ «О

государственном земельном кадастре», в котором отсутствовало понятие инвентаризации земель, механизм включения материалов проведенной инвентаризации земель населенных пунктов в ГЗК.

11

Попытка регламентного использования утвержденных материалов инвентаризации земель была предприняты в утверждённых Росземкадастром

10.04.2001 г. «Указаниях для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по проведению инвентаризации сведений о ранее учтённых земельных участках». Материалы инвентаризации земель предполагалось использовать для отражения ранее учтённых земельных участков в государственном реестре кадастрового района и на дежурной кадастровой карте с составлением перечня ранее учтённых земельных участков в форме списков плательщиков земельного налога и арендной платы, чертежа земельных участков в квартале и каталога координат точек границ земельных участков в квартале. В результате данные рекомендации в большинстве случаев так и не были выполнены, что следует из анализа сведений о земельных участках, учтенных в государственном кадастре недвижимости (ГКН), представленный в таблице 1. На ноябрь 2016 года в ГКН в кадастровом районе 52:18 – Нижний Новгород – отсутствовало координатное описание границ 30559 земельных участков или 29,7% от общего числа участков, внесенных в ГКН.

Таблица 1 – Характеристики земельных участков, учтенных в ГКН

*сведения ГКН на июль месяц 2011 года

**сведения ГКН на ноябрь месяц 2016 года

12

2.1.2. Цели выполнения камеральной инвентаризации городских

земель

Плата за использование земли является одним из основополагающих институтов государственной земельной политики. В соответствии со статьей

65 Земельного кодекса Российской Федерации формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), перечисляется в доход местного бюджета, и

арендная плата перечисляется в местный, региональный и федеральный бюджеты в зависимости от формы собственности земельного участка. Вместе с тем, механизмы установления платы и формирования налогооблагаемой базы по земельным участкам в настоящее время еще далеки от совершенства.

Несистемное формирование земельных отношений в Российской Федерации и, в первую очередь, заявительный характер ведения ГКН (ранее государственного земельного кадастра) привели к отсутствию информационного ресурса, содержащего сведения обо всех владельцах земельных участках, что фактически вылилось в нарушение нормы земельного законодательства о платности использования земли по значительному количеству землепользований. Для городских земель это порядка трети налогооблагаемой территории.

Возникают вопросы о справедливости установления платы за использование земли и полноты налогооблагаемой базы по земельным участкам. Но в настоящее время мы даже не имеем достоверных сведений по данным вопросам. По оценкам некоторых экспертов, многие муниципальные образования недополучают половину от потенциально возможных поступлений земельного налога.

Существующие нормы права, определяющие порядок налогообложения объектов недвижимости, рассчитаны на работу в условиях полной, достоверной, актуальной и непротиворечивой информации,

поступающей из государственного кадастра недвижимости и единого государственного реестра прав. Однако в настоящее время такие условия не

13

обеспечиваются. Необходимо проводить работы по мобилизации доходов от платы за использование недвижимого имущества. Слабым звеном в системе обеспечения мобилизации доходов является отсутствие интегратора информации об объектах недвижимости и их правообладателях с полным покрытием всей территории муниципального образования.

В тех муниципальных образованиях, где органы местного самоуправления активно стали выполнять функции интегратора данных о земельных участках и их правообладателях, помогать всем участникам процесса в информационном взаимодействии, а администратору земельного налога – в обеспечении его более полными, достоверными, актуальными и непротиворечивыми данными – доходы местных бюджетов стали активно расти. Так, в Мытищинском муниципальном районе (рис.1) сбор земельного налога в 2006–2007 гг. вырос с 70 млн руб. (первоначальный план на 2006

год) до 620 млн руб. (факт 2007 год). При этом были выявлены также значительные площади земель, которые не ограничены в обороте, и при этом с них не платился ни земельный налог, ни аренда, они не были объектами продажи, т.е. значительная часть активов муниципальных образований не использовалась или использовалась с низкой эффективностью. Существенно,

что рост доходов при этом был обусловлен не повышением ставок налога и увеличением кадастровой стоимости земель, а более полным охватом налогоплательщиков и повышением степени «налоговой справедливости»

(обеспечением уплаты налога все большей долей налогоплательщиков) к

общности живущих и хозяйствующим на территории муниципального образования физических и юридических лиц.

Одним из эффективных способов выявления резервов по плате за землю является проведение камеральной инвентаризации земель.

Камеральная инвентаризация земель проводится для уточнения или установления местоположения границ земельных участков и землепользований (без закрепления на местности), выявления фактов неуплаты платежей за землю, а также выявления неиспользуемых,

14

нерационально используемых или используемых не по целевому назначению

земель.

Рисунок 1 – Результаты работ по мобилизации земельного налога в Мытищи

2.2 Автоматизированная информационная система

государственного кадастра недвижимости. Централизованный

кадастровый учет

2.2.1 Переход на ведение централизованного кадастрового учета До 2010 года в Федеральном агентстве кадастра объектов

недвижимости (Роснедвижимость) функционировала децентрализованная схема ведения кадастра, при которой кадастровый учет полностью осуществляется на уровне кадастрового района. Кадастровые процедуры выполняют территориальные отделы Роснедвижимости и филиалы ФГУ

«Земельная кадастровая палата», при этом последние являются основными технологическими подразделениями по ведению баз данных государственного земельного кадастра (ГЗК) с использованием программных комплексов Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ).

15

Основные недостатки подобной организации работ по ведению кадастра заключаются в следующем.

1. В каждом районе, независимо от уровня активности рынка недвижимости и количества земельных участков, поставленных на кадастровый учет, необходимо осуществить значительные вложения в формирование и поддержку всех инфраструктурных компонент, которые включают в себя:

−помещения для размещения производственного и административного персонала;

−специализированные помещения, оснащенные дополнительным оборудованием;

−средства вычислительной техники (серверы баз данных и приложений, персональные компьютеры);

−локальную вычислительную сеть не ниже III категории;

−отдельную линию электропитания для средств вычислительной техники, источники бесперебойного питания;

−лицензионное специализированное программное обеспечение

(СУБД, ОС Windows, ГИС);

− систему организации обслуживания компьютерной техники, баз данных.

2. Для обеспечения требуемого качества кадастровой информации в каждом кадастровом районе должны работать квалифицированные специалисты разных специальностей – юристы, землеустроители, IT–

специалисты и т. п.

3. Ведение кадастра осуществляется с использованием четырех видов программных продуктов: ПК ЕГРЗ– Т, «Геополис», RosСad, АИС ведения ЕГРЗ. Функциональные возможности продуктов различны, но основная проблема для всех комплексов заключается в том, что работа с графической частью базы данных осуществляется без единых и четких правил, в целом

16

графическая часть является скорее вспомогательной, а не обязательной компонентой ЕГРЗ, допускается и прямое корректирование баз данных.

Скоординированное развитие программных продуктов в части обеспечения единства технологии кадастрового учета в таких условиях затруднительно.

Программная архитектура комплексов устаревает, уже в настоящее время существуют проблемы, связанные с производительностью комплексов при интенсивной работе свыше 15 пользователей и при использовании баз данных, содержащих сведения о 100 тыс. и более земельных участках.

4. Нет четкого разделения кадастровых операций и регламента взаимодействия между территориальными отделами Роснедвижимости и филиалами ФГУ ЗКП, последние зачастую выполняют не свойственные им функции приема заявителей, а сотрудники территориальных отделов не имеют доступа к базам данных ГЗК при принятии соответствующих решений

(постановка на кадастровый учет, подготовка сведений и т. п.). В такой ситуации большую роль играет фактор межличностных отношений между руководителями этих подразделений. Одновременно при подобной технологии работы возникают условия, при которых сведения кадастра на бумажных и электронных носителях могут не соответствовать друг другу.

5. Управления Роснедвижимости и ФГУ ЗКП по субъектам РФ не имеют реальных возможностей по управлению подразделениями районного уровня, в первую очередь из– за отсутствия оперативной и достоверной информации о работе подразделений районного уровня и о качестве создаваемой ими кадастровой информации. Формируемые на уровне субъекта интегрированные информационные ресурсы носят, скорее,

справочный характер и не ориентированы на решение каких– либо кадастровых или управленческих задач. Таким образом, при децентрализованной схеме ведения кадастра в России существовало более

2200 самостоятельных центров по ведению кадастра.

В целом под централизованной технологией ведения кадастра понимается такая организация работ, при которой:

17

−существует следующее распределение функций между уровнями:

во– первых, работа с заявителями, т. е. прием заявлений (в том числе для проверки землеустроительной документации) и выдача документов,

осуществляется в районах; во-вторых, ведение кадастра, т. е. ввод и обработка информации, постановка на кадастровый учет и подготовка документов, осуществляется на уровне субъекта РФ;

−кадастровый учет ведется с использованием автоматизированных технологий, обеспечивающих соблюдение всех регламентных процедур, в

рамках единой базы данных субъекта РФ;

−архивы кадастровых дел и землеустроительной документации хранятся централизованно на уровне субъекта РФ.

Переход на централизованную технологию ведения кадастра способствовало четкому соблюдению регламента выполнения всех предусмотренных кадастровых процедур и обеспечению конечного качества данных кадастра. Для реализации предложенной технологии был разработан специализированный комплекс АИС ГКН.

2.2.1 Внедрение автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН)

В 2010-2011 году были завершены мероприятия по централизации государственного кадастрового учета земельных участков и внедрению во всех субъектах РФ АИС ГКН, которые до этого были осуществлены только в

12 регионах РФ. Данные мероприятия позволили в достаточно сжатый срок запустить электронные сервисы по предоставлению сведений государственного кадастра недвижимости и государственному кадастровому учету.

В качестве хранилища данных в АИС ГКН был выбран СУБД Oracle Database 10g Enterprise Edition (EE), хранение и обработка пространственных данных об объектах, включаемых в систему кадастра, обеспечивается с использованием Oracle Spatial. Для отображения графической кадастровой

18

информации и ее обработки выбрана серверная ГИС-компонента MapInfo MapXtreme (таким образом, обработка графической информации осуществляется с использованием средств как ORACLE Spatial, так и

MapInfo MapXtreme). Прикладное программное обеспечение разработано в технологии Microsoft.NET и функционирует под управлением Microsoft Internet Information Server. Операционной системой, под управлением которой функционируют сервера баз данных и сервера приложений, является

Microsoft Windows Server 2003. Клиентская часть АИС ГКН представляет собой приложение, работающее под управлением стандартного Web-

браузера Microsoft Internet Explorer (тонкий клиент).

В2011-2012 году в АИС ГКН был реализован и внедрен в эксплуатацию модуль ведения государственного учета ОКС, который позволил подготовиться к осуществлению с 1 января 2013 года государственного кадастрового учета ОКС на территории всей РФ.

Втечении 2010-2013 годов разработаны форматы электронных документов: межевого плана, технического плана, кадастровых выписок,

карт– планов объектов землеустройства. В АИС ГКН реализован в полном объеме электронный документооборот с использованием перечисленных форм электронных документов. Данные работы позволили существенно оптимизировать ресурсы кадастровых палат, перераспределив значительную часть персонала, ранее занимавшегося вводом данных в ГКН.

В АИС ГКН реализовано и налажено взаимодействие с другими информационными системами Росреестра: УС ведения ЕГРП, ПК ПВД,

Интернет– сайт Росреестра, ТИР, ФИР и т.д, которое осуществляется на ежедневной основе в полностью автоматическом режиме посредством системы гарантированной доставки СИДС.

Построена огромная сеть интеграции и доставки сообщений (СИДС),

объединяющая все российские отделения Росреестра, Кадастровой палаты,

МФЦ между собой. Если говорить в цифрах, то сеть состоит из узла Центрального аппарата, 80 региональных модулей, и порядка 6000 агентов,

19

стоящих на уровне региональных учетных систем, объединяющих системы,

обслуживающие заявителей как при приеме, так и при обработке их запросов. Постоянно интегрированы следующие системы: Официальный сайт Росреестра, ЕГРП, ГКН, АИС Юстиция, Сервис обработки обобщенных прав (СООП), ФИР, внешние заявители, работающие через веб-сервисы.

Реализован постоянный подъем данных от всех региональных УС на уровень ЦА, дабы иметь полную и целостную картину в центре, с

возможностью контроля изменения данных. Здесь стоит упомянуть как ФИР,

так и сервисы онлайн– запросов и данных для ПКК.

Ежедневно через СИДС проходит свыше 150 тысяч сообщений с запросами и заявлениями.

Общее количество бизнес– сообщений только на МДЦ достигает 800

тысяч.

Благодаря созданию СИДС и развитию корпоративной сети передачи данных у Заявителей появилась возможность экстерриториальной подачи запроса на предоставление сведений. Появилась возможность выдачи сведений об обобщенных правах по всех РФ, а не только в пределах одного субъекта РФ, как было ранее.

Модуль Форматно-логического контроля, как часть шины (внедрен в

2010 г., масштабно переработан в 2011 г.) – предназначен для проверки всех запросов и заявлений (поступающих как через сайт Росреестра, так и через веб– сервисы прямого назначения и СМЭВ) на выполнение предъявляемых к ним требований, указанных как в нормативных актах Росреестра, так и Министерства экономического развития, нормативной документации ФБС и др.

20